清華水業(yè)藍皮書（系列之一） 

城市水業(yè)的認識誤區(qū)與政府角色 
清華大學水業(yè)政策研究組

前言：中國水業(yè)市場化的背景

目前，中國水業(yè)市場化所處背景可做以下簡述：

政治背景：中國正處在市場經(jīng)濟的全面推進期，市場化是大勢所趨，政府在資產(chǎn)經(jīng)營領域總體呈退出趨勢。市場化之所以成為城市水業(yè)的主導，政治背景首當其沖，是決定性背景。

國際背景：雖然國際上存在著產(chǎn)業(yè)化是否適合公共行業(yè)的爭論，但以效率為目標的市場化已成為國際水業(yè)發(fā)展的主流趨勢；同時，也不能忽略世界上包括美國在內的多數(shù)發(fā)達國家在水業(yè)建設與經(jīng)營上，仍然由公共機構擔當主角的現(xiàn)狀。

政策背景：原國家計委、建設部、國家環(huán)?？偩值炔块T出臺了一系列推進水業(yè)產(chǎn)業(yè)化、市場化的文件，部分省市也出臺了相應文件，但都停留在文件層次，沒有形成法律層次的保障，系統(tǒng)性也不強。中國水業(yè)市場化在實施層次進入了一個政策模糊期。

發(fā)展背景：近年來，中國城市化水平迅速提高，作為城市基礎設施重要組成的水業(yè)設施建設和更新的投資需求巨大。 

環(huán)保背景：全球性環(huán)保要求和衛(wèi)生標準的不斷提升，使水業(yè)設施尤其是污水設施缺乏的問題更加凸顯，且對設施水平要求在不斷提高。

金融背景：近20年來，我國水業(yè)投資的主體是城市政府，而城市政府在水業(yè)建設方面沒有足夠的資金渠道，缺口巨大；同時大量社會資金卻又沒有可靠的進入水業(yè)的投資通道。

產(chǎn)業(yè)背景：傳統(tǒng)的水業(yè)企業(yè)在城市范圍內形成相對壟斷經(jīng)營，在產(chǎn)業(yè)結構上卻總體呈現(xiàn)規(guī)模不足，體制和機制更致使其管理落后，市場化經(jīng)驗缺乏。其他資本類型的企業(yè)在行業(yè)經(jīng)驗或企業(yè)實力上缺乏，不能很好地適應水業(yè)合同期長的運營管理要求。

基于以上背景，在水業(yè)市場化的推進過程中，行業(yè)普遍存在對水業(yè)市場化認識的誤區(qū)；也使有些單位和個人有機會對水業(yè)市場化進行體現(xiàn)自己利益的有意曲解。這些誤解和曲解已經(jīng)制約了水業(yè)市場化的健康發(fā)展?，F(xiàn)從六個方面提出水業(yè)市場化的有關問題和建議：

一、中國的水業(yè)市場化推進缺乏系統(tǒng)性的戰(zhàn)略規(guī)劃

水業(yè)的市場化改革是一個系統(tǒng)?，F(xiàn)在對于水業(yè)市場化的探討更多的是在價格和市場上。事實上市場化的問題涉及所有權問題、政策環(huán)境問題、金融問題、監(jiān)管問題和公眾意識等諸多問題。

市場化需要系統(tǒng)規(guī)劃、逐步推進。中國經(jīng)濟發(fā)展不均衡，各地方的水業(yè)發(fā)展處于不同的產(chǎn)業(yè)階段，但是現(xiàn)在我們正進行的水業(yè)市場化，是在有關部門文件推動下的齊頭并進，沒有充分考慮不同地域的產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟特征?，F(xiàn)在城市級的水業(yè)市場化推進呈現(xiàn)混亂，多是被動應付，個別地方的水業(yè)產(chǎn)業(yè)化成為實現(xiàn)某種利益的借口和手段。整個水業(yè)市場化體系的建設不可能一蹴而就，需要一個系統(tǒng)的戰(zhàn)略規(guī)劃。

產(chǎn)業(yè)的技術特征和資本特征，決定了其產(chǎn)業(yè)組織和市場結構。水業(yè)的產(chǎn)業(yè)特征包括：經(jīng)營形式的自然壟斷性、投資的低回報性、政策的高風險性、經(jīng)營回報的高穩(wěn)定性（基于健全的市場機制和金融體制）、資本的高沉淀性以及由于政府價格管制造成的低需求彈性，這些特征要求我們審慎地分析和推進水業(yè)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

水業(yè)市場化應以產(chǎn)業(yè)整合為基礎。英國是國際上水業(yè)私有化的代表，其改革進程值得我們借鑒。英國水業(yè)發(fā)展有近200年的歷史，最早是私人經(jīng)營。到了20世紀初期，由于以地方政府為主導的市政債券的出現(xiàn)，地方政府逐漸成為水業(yè)投資的主體。到20世紀六七十年代，其水業(yè)產(chǎn)業(yè)結構跟中國現(xiàn)在的狀況相似，公有占主導地位，有1000多個分散的水業(yè)主體。1973年，國會批準對英國水業(yè)進行產(chǎn)業(yè)化重組，整合成了10個區(qū)域型的水務集團，經(jīng)歷大概10年的時間，使每一個水務集團都成為有國際競爭能力的市場主體，然后在1989年進行了全面的私有化。

中國的水業(yè)市場化，不能再“摸著石頭過河”，需要系統(tǒng)性的戰(zhàn)略規(guī)劃和有意識的產(chǎn)業(yè)整合。

二、市場化不意味著政府將從水業(yè)投資主體中退出

水業(yè)市場化要求按照市場化規(guī)律去核定水業(yè)的成本與收益，通過規(guī)則，改變原來政企不分的經(jīng)營管理關系，明確政府、企業(yè)和消費者三方的責任、權利和義務關系。

基于水業(yè)的固有特點，有相當一部分投資如水源保護、管網(wǎng)建設與維護等投資很難納入計量范圍，屬非經(jīng)營性資產(chǎn)，需要政府以財政形式支付，體現(xiàn)社會效益；另一方面，出于節(jié)水和技術引導等戰(zhàn)略需要，即便是可以清晰核定成本與收益的領域，政府也需要提供部分引導性資金。以上兩部分的政府投資不應納入投資回報的基數(shù)之中。另一方面，有些項目的實施如管網(wǎng)系統(tǒng)，關聯(lián)面很寬，是具有資源統(tǒng)籌配置特征的項目，必須要政府來投資和實施，以發(fā)揮政府的協(xié)調特長，提高效率。

城市水業(yè)具有重要的內部收益和顯著的外部收益，某種意義上，其外部收益大于所創(chuàng)造的內部收益。內部收益指城市水業(yè)投資經(jīng)營者的直接的經(jīng)濟效益；外部收益表現(xiàn)在環(huán)境效益上，城市水業(yè)作為城市基礎設施的重要組成，它的健全和完善將使城市發(fā)展條件和投資環(huán)境得到改善，城市政府可以在土地增值等方面得到其外部收益。

市場化要求投資多元化，但水業(yè)的收益結構特征決定了政府不可能從水業(yè)市場化的投資主體中退出，政府是水業(yè)公益性、引導性、補貼性投資的主體，不能將其責任轉嫁給公眾。

讓我們借鑒一下國際水業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗。西方國家城市水業(yè)基礎設施的投資建設有100多年的歷史，主要資金由城市政府通過市政債券等方式籌集。根據(jù)世界銀行的統(tǒng)計，僅美國和加拿大，地方市政債券至今已總共籌集了超過7.4萬億美元的資金。西方國家供水設施和給排水管網(wǎng)的集中投資建設期在20世紀前葉，二級污水處理的集中投資建設期在20世紀六七十年代，到80年代后期，其城市水業(yè)設施已基本建設完成。這時開始走向市場化，其核心是利用水價體系來支持水業(yè)設施的運行和部分更新，市場化主要的目標是提高運行效率。國際實踐證明，如果從建設管網(wǎng)、建設水廠到運行維護整個水系統(tǒng)，實行全面的投資收益核定，全部通過水價體系來支撐，會帶來過大的社會壓力，可能引發(fā)危機。

中國現(xiàn)在正處于經(jīng)濟發(fā)展和城市建設的高峰期，需要大量的基礎設施投入。目前的污水處理率統(tǒng)計上有37％，嚴格地說，有效處理只有20％，這還僅僅是城市，沒有包括鄉(xiāng)村，配套管網(wǎng)的差距則更大；自來水也遠未普及到鄉(xiāng)村，同時大量的城市供水管網(wǎng)老化，水質和安全性需要提高。所以，真正要支撐城市水業(yè)的良性發(fā)展，政府將是投資體系中的重要角色。

三、水業(yè)市場化不等同于民營化和國際化

市場化將是投資多元化，是國營的、民營的、國際的以及其他社會資金的平等競爭。鑒于過去中國水業(yè)國有投資占有絕對主導的不均衡狀況，國家允許甚至鼓勵民營和國際資金進入水業(yè)。但是水業(yè)市場化不等同于民營化或國際化。中共中央十六屆三中全會的公告中進一步明確“允許非公有資本進入法律法規(guī)未禁入的基礎設施、公有事業(yè)及其他行業(yè)和領域”，實質上是給予各種資本在“法律法規(guī)未禁入領域”的平等待遇。目前，不少城市政府在水業(yè)項目招標的時候，明確要求必須是國際資本或民營資本，不要國有企業(yè)。這是對市場化本意的曲解。

另一方面，沒有任何一個具體的WTO條款要求中國開放水業(yè)，相反，現(xiàn)在我們對城市水業(yè)的開放程度超過美國、德國等大多數(shù)發(fā)達國家。中國水業(yè)市場在加入WTO以后，沒有像其他行業(yè)有一個過渡期，而是一步開放到位了。水業(yè)允許和鼓勵國際資本的進入很重要，但國際化從根本上講是平等競爭。給國際水業(yè)公司一些特殊的優(yōu)惠條件，相反地就給國內國企、民營企業(yè)造成了一種不公平競爭的市場環(huán)境。

四、水業(yè)市場化進程中政府角色認識的錯位

長期以來，政府一直是水業(yè)建設、管理與服務的主角。計劃體制下，作為城市公用事業(yè)的一部分，城市供水與排水的行業(yè)管理是通過政府對企業(yè)的人、財、物的直接管理來實現(xiàn)的。市場化以后政府職能“由企業(yè)管理轉為行業(yè)管理”，原來行業(yè)主管部門所管理的人員和資產(chǎn)，要么劃歸國有資產(chǎn)管理部門，要么轉讓給社會企業(yè)主體，政府的城市管理和行業(yè)管理正經(jīng)歷一次大的轉變。目前，存在兩個方面的認識錯位：

在目標的認識上，水業(yè)市場化不是一般意義上的招商引資，而是對投資、建設、運營、服務等水業(yè)全過程的監(jiān)管責任。市場化是水業(yè)改革的手段，其根本目標在于實現(xiàn)公眾利益和社會利益，簡單講是通過市場化手段來提高水業(yè)的運行效率，讓公眾在少量支付下得到優(yōu)質的產(chǎn)品和服務，同時滿足環(huán)境保護的要求。許多城市政府把引入資金當作水業(yè)市場化的首要或惟一目的，其定位偏離了水業(yè)改革的根本目標。政府行業(yè)管理不僅需要關注項目的投資和建設這一階段目標，更應該關注于穩(wěn)定安全和高效率的運營。水業(yè)市場化的開放不僅局限于投資市場，更應包括高效成熟的運營商的引入。對肩負城市管理職責的市長們而言，市場化非但不是城市政府甩掉了水業(yè)投資的包袱，而是背上更加嚴格監(jiān)管的責任。

在政府定位上，政府應該成為公眾利益的代表，而不是資產(chǎn)的代表。市場化進程中，政府角色正進行職能的分離，分離為資產(chǎn)管理與行業(yè)管理。資產(chǎn)管理是負責管理原來由政府投資在城市水業(yè)的國有資產(chǎn)和經(jīng)營資產(chǎn)的人員；行業(yè)管理則是代表公眾利益進行行業(yè)監(jiān)管。這里存在政府角色雙重性的矛盾，國有資產(chǎn)管理部門期望資產(chǎn)的保值增值，以對地方的經(jīng)濟指數(shù)做出貢獻；而行業(yè)監(jiān)管則期望公眾以最低的價格獲得最好的產(chǎn)品和服務。

對這一對矛盾的判斷和取舍，根本上決定于市政府在經(jīng)濟增長和公眾利益上的平衡和選擇。應該強調的是，作為國有資產(chǎn)管理部門在對待城市水業(yè)這部分資產(chǎn)的收益時，不能有高的收益要求，甚至應相對淡化利益回報；同時對經(jīng)營企業(yè)的特許經(jīng)營權的授予，應由行業(yè)監(jiān)管部門而不能是資產(chǎn)管理部門代表政府來主導。隨著市場化的深入和完善，政府資本將逐步從經(jīng)營性投資中退出，而致力于非經(jīng)營性資產(chǎn)的投資與管理，從而化解政府在角色上的兩難。

五、城市政府普遍忽略了水業(yè)市場化下的監(jiān)管

城市水業(yè)的成本與收益，無論是通過稅收支付還是通過水費支付，事實上都是公眾支付的。但是，受水業(yè)相對壟斷經(jīng)營方式的制約，作為費用支付方的消費者無法通過競爭性選擇，來監(jiān)管產(chǎn)品質量與服務，更無法有效控制成本與收益；對污水處理的付費實際上更是一種連產(chǎn)品都不能見到的消費支付。水業(yè)的這種公眾無法有效監(jiān)管的產(chǎn)業(yè)形式，決定了政府作為公眾代表，肩負著重大的監(jiān)管責任，政府需要對公眾支付費用的有效性負責。

政府的行業(yè)監(jiān)管是水業(yè)市場化的重要組成部分。原來單一國家投資體制下國營單位（多為事業(yè)單位）由于沒有強烈的利益傾向，行業(yè)監(jiān)管的重要性未充分顯現(xiàn)。但是產(chǎn)權多元化后，行業(yè)監(jiān)管顯得十分重要，市場化程度越高，監(jiān)管責任就越大。市場化需要以科學而嚴格的監(jiān)管來化解企業(yè)無限制的利益追求。對水業(yè)發(fā)展而言，沒有嚴格監(jiān)管的市場化比傳統(tǒng)計劃體制可能弊端更多。

現(xiàn)實是，城市政府水業(yè)管理的公眾責任被普遍地忽略了。一些管理部門更多地留戀以前管人、管財?shù)摹昂脮r光”，對權力和責任的理解錯位。部門間對職能爭奪的出發(fā)點有時是權利，而對水業(yè)的管理的責任部分理解不足，同時體制上也缺乏明確的責任界定和嚴格的責任追索機制。

監(jiān)管問題的出現(xiàn)有兩個直接原因：一是由于計劃時代的管理慣性，出身于建設領域的城市水業(yè)主管部門，更多地關注水業(yè)設施建設的投資、質量和驗收，延續(xù)原來對直屬事業(yè)單位的管理思路，忽略了對新的市場化投資主體的運營過程的監(jiān)管；出身于水利部門的城市水業(yè)管理部門，由于其對城市水業(yè)業(yè)務的相對生疏，管理思路與手段相對缺乏，大多熱衷于“一龍治水”的管理假說，沉迷于管理權利的集中，少有考慮行業(yè)監(jiān)管中責任的要素。另一方面，中國水業(yè)也確實缺乏對市場化投資和運營主體進行監(jiān)管的明確的法律依據(jù)和手段。

效率和效益的雙目標，體現(xiàn)了政府與企業(yè)這一對監(jiān)管與被監(jiān)管的“博弈”雙方的對立統(tǒng)一。針對“博弈”雙方中政府角色的錯位與失位，我們這里強調政府監(jiān)管的重要性，但是嚴格監(jiān)管不應消除企業(yè)合理收益的空間。

強調行業(yè)監(jiān)管的重要性，還基于以下背景：目前，國際上對水的公益性屬性日趨重視，尤其是把水當成一種人的基本需求的時候，公益性顯得更加重要。在中國，雖然水的公共性和公益性的重要性目前并沒有充分體現(xiàn)出來，但是可以肯定，水的問題在中國的社會經(jīng)濟中將會變得越來越敏感。政府在制訂水業(yè)市場化政策和規(guī)劃時，企業(yè)在制訂投資戰(zhàn)略時，需要對此因素予以充分考慮。

六、如何建立科學的行業(yè)監(jiān)管體系

市場化下的政府行業(yè)監(jiān)管將包括水業(yè)項目規(guī)劃的制訂、行業(yè)競爭規(guī)則的制訂以及水質、服務、成本和價格的監(jiān)管。具體建議如下：

1.明確和完善監(jiān)管的實施主體明確、細分和加強與城市水業(yè)相關的各政府部門的行業(yè)監(jiān)管職責和監(jiān)管內容，界定其在水業(yè)市場化中的責、權、利關系。鑒于水業(yè)成本、服務、水質、水價監(jiān)管的專業(yè)性和重要性，建議學習國際經(jīng)驗，成立由監(jiān)管政府部門任命的、具有無限責任的、由專家組成的獨立執(zhí)行機構，作為法定監(jiān)管機構的輔助。從行業(yè)的高度，專業(yè)性介入企業(yè)的成本考核、水價聽證、服務監(jiān)督等核心監(jiān)管內容，代表公眾利益實施成本、服務、水價的監(jiān)管。

2.建立行業(yè)管理法律保障和政策支持通過各級立法為行業(yè)監(jiān)管的建立提供系統(tǒng)的法律保障；要求和鼓勵地方城市出臺可操作性強的、符合地方經(jīng)濟社會特點的政策體系。

3.建立完善特許經(jīng)營制度和支撐體系特許經(jīng)營是行業(yè)監(jiān)管的重要手段，應建立完善相應制度，并配套相應的規(guī)范性條例文本、標準化合同文本。健全水業(yè)的技術標準、管理規(guī)范和服務規(guī)范，使其成為行業(yè)監(jiān)管的重要依據(jù)和標尺。

4.建立科學的水業(yè)績效評價平臺成本控制是城市水業(yè)行業(yè)監(jiān)管的重點和難點，是消費者關注的核心，也是投資運營企業(yè)合理盈利的源泉。鑒于城市水業(yè)相對壟斷經(jīng)營的行業(yè)特征，借鑒國際水業(yè)行業(yè)監(jiān)管的經(jīng)驗，建議由國家組織力量建立全國性的水業(yè)績效評價平臺并向社會公開，為各級監(jiān)管部門的成本監(jiān)管提供相對依據(jù)。 
（中國環(huán)境報）營性投資中退出，而致力于非經(jīng)營性資產(chǎn)的投資與管理，從而化解政府在角色上的兩難。

五、城市政府普遍忽略了水業(yè)市場化下的監(jiān)管

城市水業(yè)的成本與收益，無論是通過稅收支付還是通過水費支付，事實上都是公眾支付的。但是，受水業(yè)相對壟斷經(jīng)營方式的制約，作為費用支付方的消費者無法通過競爭性選擇，來監(jiān)管產(chǎn)品質量與服務，更無法有效控制成本與收益；對污水處理的付費實際上更是一種連產(chǎn)品都不能見到的消費支付。水業(yè)的這種公眾無法有效監(jiān)管的產(chǎn)業(yè)形式，決定了政府作為公眾代表，肩負著重大的監(jiān)管責任，政府需要對公眾支付費用的有效性負責。

政府的行業(yè)監(jiān)管是水業(yè)市場化的重要組成部分。原來單一國家投資體制下國營單位（多為事業(yè)單位）由于沒有強烈的利益傾向，行業(yè)監(jiān)管的重要性未充分顯現(xiàn)。但是產(chǎn)權多元化后，行業(yè)監(jiān)管顯得十分重要，市場化程度越高，監(jiān)管責任就越大。市場化需要以科學而嚴格的監(jiān)管來化解企業(yè)無限制的利益追求。對水業(yè)發(fā)展而言，沒有嚴格監(jiān)管的市場化比傳統(tǒng)計劃體制可能弊端更多。

現(xiàn)實是，城市政府水業(yè)管理的公眾責任被普遍地忽略了。一些管理部門更多地留戀以前管人、管財?shù)摹昂脮r光”，對權力和責任的理解錯位。部門間對職能爭奪的出發(fā)點有時是權利，而對水業(yè)的管理的責任部分理解不足，同時體制上也缺乏明確的責任界定和嚴格的責任追索機制。

監(jiān)管問題的出現(xiàn)有兩個直接原因：一是由于計劃時代的管理慣性，出身于建設領域的城市水業(yè)主管部門，更多地關注水業(yè)設施建設的投資、質量和驗收，延續(xù)原來對直屬事業(yè)單位的管理思路，忽略了對新的市場化投資主體的運營過程的監(jiān)管；出身于水利部門的城市水業(yè)管理部門，由于其對城市水業(yè)業(yè)務的相對生疏，管理思路與手段相對缺乏，大多熱衷于“一龍治水”的管理假說，沉迷于管理權利的集中，少有考慮行業(yè)監(jiān)管中責任的要素。另一方面，中國水業(yè)也確實缺乏對市場化投資和運營主體進行監(jiān)管的明確的法律依據(jù)和手段。

效率和效益的雙目標，體現(xiàn)了政府與企業(yè)這一對監(jiān)管與被監(jiān)管的“博弈”雙方的對立統(tǒng)一。針對“博弈”雙方中政府角色的錯位與失位，我們這里強調政府監(jiān)管的重要性，但是嚴格監(jiān)管不應消除企業(yè)合理收益的空間。

強調行業(yè)監(jiān)管的重要性，還基于以下背景：目前，國際上對水的公益性屬性日趨重視，尤其是把水當成一種人的基本需求的時候，公益性顯得更加重要。在中國，雖然水的公共性和公益性的重要性目前并沒有充分體現(xiàn)出來，但是可以肯定，水的問題在中國的社會經(jīng)濟中將會變得越來越敏感。政府在制訂水業(yè)市場化政策和規(guī)劃時，企業(yè)在制訂投資戰(zhàn)略時，需要對此因素予以充分考慮。

六、如何建立科學的行業(yè)監(jiān)管體系

市場化下的政府行業(yè)監(jiān)管將包括水業(yè)項目規(guī)劃的制訂、行業(yè)競爭規(guī)則的制訂以及水質、服務、成本和價格的監(jiān)管。具體建議如下： 

編輯：全新麗