水環(huán)境綜合整治本就是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，上升至流域?qū)用?，往往因跨區(qū)域、跨部門、多層級、跨時(shí)間等問題而更顯復(fù)雜和艱難。長期以來，我國流域管理體制的碎片化特征嚴(yán)重阻礙了流域治理的開展和綜合效果的實(shí)現(xiàn)，其主要體現(xiàn)在流域上下游各行政區(qū)之間權(quán)責(zé)利邊界模糊，行政區(qū)內(nèi)部水資源管理和水污染防治分離等。正是這一體制缺陷，一度導(dǎo)致亂占亂建、亂排亂倒、亂采砂、亂截流等問題頻現(xiàn)，嚴(yán)重危及河流水生態(tài)健康及流域生態(tài)環(huán)境。

從河流水質(zhì)改善領(lǐng)導(dǎo)督辦制、環(huán)境保護(hù)問責(zé)制衍生而來的“河長制”，由各級黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任河(段)長負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)河流治理，承擔(dān)包括加強(qiáng)水資源保護(hù)、加強(qiáng)河湖水域岸線管理保護(hù)、加強(qiáng)水污染防治、加強(qiáng)水環(huán)境治理、加強(qiáng)水生態(tài)修復(fù)、加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管在內(nèi)的主要任務(wù)，將那些權(quán)屬不清、分界不明顯的流域及沿岸環(huán)境保護(hù)治理分片劃入所屬地方，明確責(zé)任到人，納入政績考核，有利于最大限度地發(fā)揮行政權(quán)力，實(shí)現(xiàn)各種資源的整合和調(diào)配，進(jìn)而提高流域水環(huán)境治理的行政效率。作為具有中國特色流域治理機(jī)制改革的探索性實(shí)踐，“河長制”對于提高我國流域生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。但要充分保證制度落地并發(fā)揮其效能，還需從頂層進(jìn)一步強(qiáng)化和完善制度設(shè)計(jì)。

“河長制”推進(jìn)流域治理諸多問題思考

意識問題——開發(fā)與保護(hù)兩難調(diào)

經(jīng)濟(jì)活動往往環(huán)水集中，很多地方尤其是中西部地區(qū)，保護(hù)環(huán)境的積極性仍然難以與發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提高GDP的訴求相抗衡，保護(hù)和開發(fā)兩難協(xié)調(diào)。盡管“河長制”明確地強(qiáng)化了諸如實(shí)施離任審計(jì)、自下而上負(fù)責(zé)等考核問責(zé)內(nèi)容，但“績效評價(jià)考核”和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考評“重要依據(jù)”的震懾力可否比肩政績考核需待實(shí)踐來檢驗(yàn)。地方政府的利益沖動、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展仍將是流域治理的隱憂。

機(jī)制問題——頂層缺集權(quán)

“河長制”全面推行，一定程度上避免了屬地內(nèi)“九龍治水”的困局，但在跨行政區(qū)特別是省際之間的流域治理及管理方面尚存空白。對比國際流域治理先進(jìn)國家的經(jīng)驗(yàn)，我國7個(gè)流域水利委員會雖然已經(jīng)在最初的水資源開發(fā)利用管理職能基礎(chǔ)上，不斷完善了水環(huán)境治理和保護(hù)的職責(zé)和功能，但其作為水利部的派出機(jī)構(gòu)，更多仍是在水利部權(quán)限范圍內(nèi)行使水資源管理的職能，缺乏立法賦予的高度自治權(quán)，區(qū)域協(xié)調(diào)及資源調(diào)配功能發(fā)揮有限,歷史遺留問題責(zé)任主體難確認(rèn)。

政策&法律問題——上下游難平衡

對于上下游之間利益的協(xié)調(diào)，基于“誰受益，誰補(bǔ)償“原則的生態(tài)補(bǔ)償，雖然積極的實(shí)踐探索小有成效，但實(shí)際實(shí)施中往往因缺乏法律和政策工具支撐、中央和地方支出責(zé)任與補(bǔ)償事權(quán)設(shè)置不對稱、補(bǔ)償主體和方式單一、流域上下游政府間基于平等、公平、民主的討價(jià)還價(jià)機(jī)制和利益博弈機(jī)制尚未建立等問題，導(dǎo)致各方權(quán)責(zé)模糊、地方開展補(bǔ)償有心無力等困局，各方積極性難以調(diào)動，制度設(shè)計(jì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不達(dá)預(yù)期。

資金投入問題——渠道單一，投入不足

流域治理屬于區(qū)域公共治理的范疇，“河長制”仍具有政府單邊治理的色彩。盡管近幾年P(guān)PP模式在流域治理領(lǐng)域大力興起，社會資本越來越多地參與其中，但總體來看，企業(yè)和第三方參與的程度仍較低。資金投入上，以各級政府財(cái)政投入為主要渠道的資金投入模式仍未改變。投資渠道單一，資金缺口大，成為制約流域治理的突出問題之一。

效果保證問題——按效付費(fèi)，理想豐滿現(xiàn)實(shí)骨感

“按效付費(fèi)”是環(huán)境績效服務(wù)合同的核心內(nèi)容之一，是充分保障治理投入的最終環(huán)境效果得以實(shí)現(xiàn)的制度設(shè)計(jì)。但在實(shí)際執(zhí)行中，由于政府傳統(tǒng)的采購環(huán)境服務(wù)方式，設(shè)計(jì)、投融資、施工和后期的運(yùn)營維護(hù)大部分采用碎片化管理，極有可能造成最終效果無人負(fù)責(zé)，每個(gè)環(huán)節(jié)都能找出免責(zé)或者減責(zé)的理由。PPP作為避免該問題行之有效的成功模式，在實(shí)踐中卻也面臨政企雙方責(zé)任難界定(如黑臭河道治理，企業(yè)治好了河道，但后期政府控源截污監(jiān)管不到位，治理效果反彈，污染反復(fù))、具體項(xiàng)目治理技術(shù)效果待檢驗(yàn)、產(chǎn)出績效標(biāo)準(zhǔn)無經(jīng)驗(yàn)可依、評價(jià)指標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)不合理、不完善、不清晰等難題。同時(shí)，相關(guān)制度也缺乏引入專業(yè)第三方機(jī)構(gòu)對治理和維護(hù)效果進(jìn)行評估的內(nèi)容。

“河長制”深化推進(jìn)流域治理制度設(shè)計(jì)建議

建立統(tǒng)一的流域治理協(xié)調(diào)機(jī)制，以流域統(tǒng)一管理為基礎(chǔ)實(shí)施屬地管理

在現(xiàn)行省、市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村五級河長體系基礎(chǔ)上，設(shè)立獨(dú)立的流域綜合管理機(jī)構(gòu)，或?qū)ξ覈F(xiàn)有7大流域水利委員會進(jìn)行賦權(quán)擴(kuò)能。通過立法賦予其高度的自治權(quán)、財(cái)權(quán)和資源調(diào)配權(quán)，專門統(tǒng)籌負(fù)責(zé)流域環(huán)境管理與治理工作。對上直接服務(wù)于中央政府，對下重點(diǎn)彌補(bǔ)“河長制”在省際流域治理中的空缺。形成以流域管理為主導(dǎo)、屬地管理為輔助的流域綜合管理體制，實(shí)現(xiàn)全流域規(guī)劃、管理、實(shí)施、考核“四統(tǒng)一”，在流域統(tǒng)一管理基礎(chǔ)上細(xì)化屬地管理的責(zé)任。

規(guī)劃引導(dǎo)，制度設(shè)計(jì)，協(xié)調(diào)發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系

(1)由流域綜合管理機(jī)構(gòu)牽頭，委托專業(yè)機(jī)構(gòu)研究建立流域調(diào)查評估指標(biāo)體系及技術(shù)方法指南;(2)依托“河長制”體系，委托第三方機(jī)構(gòu)全面摸排、調(diào)查、評估和跟蹤流域水資源、水環(huán)境、水生態(tài)的現(xiàn)狀和風(fēng)險(xiǎn)，建立檔案，動態(tài)管理;(3)基于調(diào)查和評估結(jié)果，流域?qū)用嬷鲗?dǎo)編制相互之間統(tǒng)一、配套、協(xié)調(diào)的流域發(fā)展規(guī)劃與保護(hù)規(guī)劃，通過河長制逐級落實(shí);(4)優(yōu)化地方政府績效考核制度，特別是對敏感性區(qū)域，適當(dāng)弱化或取消經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核，通過制度設(shè)計(jì)，協(xié)調(diào)好發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系。

編輯：趙凡