鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水治理已經(jīng)成為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的重要內(nèi)容，為了實現(xiàn)更多地區(qū)的全覆蓋，PPP模式逐步滲透進該領(lǐng)域。不過，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理的PPP項目仍存在周期長，門檻不清，社會資本信息不足等問題。未來，其推進方向可以從防風險，強建設(shè)，完善付費模式等方面入手。

近年來，隨著污染減排壓力不斷增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水處理廠基本實現(xiàn)全覆蓋。為了緩解地方財政瓶頸和后期運維問題，各地采用PPP模式嘗試開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理，但效果不甚理想。PPP模式的典型結(jié)構(gòu)是：政府通過政府采購形式與中標單位公司簽訂特許合同，由其負責籌資、建設(shè)、運營，政府與金融機構(gòu)達成直接協(xié)議，承諾按合同支付有關(guān)費用。政府在PPP模式中既要提供信用擔保和特許協(xié)議，又要作為一個投資主體參與項口建設(shè)，承擔一定的風險。2017年7月18日，財政部等四部委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》指出：政府參與的新建污水、垃圾處理項目，要全面實施PPP，存量項目也要逐步轉(zhuǎn)型為PPP模式。為此，本文對欠發(fā)達地區(qū)如何借助國家政策，通過PPP模式，提升污水處理廠公共服務(wù)質(zhì)量和效率進行探討，以供商榷。

一、當前PPP推進中面臨的問題

1.周期長、要求高、風險大

污水處理PPP項目涉及范圍廣、協(xié)同要求高、鄉(xiāng)鎮(zhèn)配套運行的基礎(chǔ)條件差，導(dǎo)致資金需求量大。其投資收益和環(huán)境保護政策緊密相關(guān)，需要投資者對環(huán)保法律體系及其走向有較為深入的理解，且對投資專業(yè)性要求較高。

2.參與主體的準入門檻模糊

目前中國推行的PPP模式是“政府一社會資本”合作，但部門職責分工不清導(dǎo)致地方政府無所適從。國家發(fā)展改革委和財政部各自先后下發(fā)了一系列PPP文件，對規(guī)范污水處理PPP工作起到了積極作用。但兩部委目前在職責分工上不清晰，出臺的不少文件中，存在一些政策不一致甚至相沖突的情況，導(dǎo)致地方執(zhí)行時無所適從。如財政部文件中所稱社會資本，是指“已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括與本級政府有行政隸屬關(guān)系的融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)”，這一規(guī)定明確將與本級政府有行政隸屬關(guān)系的融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)排除在PPP項目之外；而國家發(fā)展改革委文件并未對什么是“符合條件的國有企業(yè)”做出具體規(guī)定，本著“法無禁止即許可”的原則，應(yīng)允許與本級政府有行政隸屬關(guān)系的融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)參與PPP項目。

3.社會資本對進入污水PPP項目信心不足

 一方面，PPP項目多是公益性較強、持續(xù)時間較長的項目，從立項簽約到投資取得回報存在一定時滯，投資收益的吸引力有限。另一方面，政府方與社會資本方的風險分擔機制不健全。不少地方政府債務(wù)較重，且片面認為，PPP就是追求政府少花錢或者不花錢，盡可能多地降低政府風險或財政風險，盡可能多地將風險轉(zhuǎn)嫁給社會資本方。社會資本方則希望盡可能在短的期限內(nèi)收回相應(yīng)的成本并獲得合理回報。而PPP作為政府與社會資本的合作，是要使風險和收益相匹配。如果一味讓企業(yè)承擔風險，對其收益卻沒有給予相應(yīng)考慮，結(jié)果企業(yè)只會望而卻步。

4.基層專業(yè)人才缺乏

雖然地方政府開展了一系列PPP培訓和組織研討會，但PPP相關(guān)單位和個人對業(yè)務(wù)知識和政策的了解依然不夠，對運行機制理解尚不深透，制約了PPP的推進。特別是在政策把握、與企業(yè)談判等方面經(jīng)驗不足，考慮難免不周全。

二、PPP模式的推進路徑

1.通過法律手段防范風險

加快國家層面的PPP法律法規(guī)體系建設(shè)，制定統(tǒng)一的、基礎(chǔ)性的、規(guī)范性的PPP法律體系，明確參與主體權(quán)責、項目實施程序、收費標準要求等，加強對參與主體隨意改變項目實施行為的制度約束，既防止國有或集體資產(chǎn)流失、公共利益受損，又保障社會資本參與項目的合法利益。應(yīng)盡快從法律層面和部門權(quán)限的劃分上，明確部門職責和分工，構(gòu)建有效的PPP組織管理體系。

2.完善風險防范機制

 (1)嚴禁政府兜底

2017年7月18日，財政部等四部委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》對于減小項目風險方面提出了明確要求：政府可以在符合PPP相關(guān)政策規(guī)定的前提下，對項目給予必要的支持。但不得為項目融資提供擔保，不得對項目商業(yè)風險承擔無限責任，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益。這五個“不得”著重強調(diào)政府參與PPP項目的風險隔離，嚴禁政府兜底。

 (2)建立風險分擔和信用約束機制

雙方應(yīng)對PPP項目可能產(chǎn)生的政策風險、商業(yè)風險、環(huán)境風險、法律風險等進行充分論證。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理費難征收，難以實現(xiàn)收支平衡，依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政維持污水廠的正常運轉(zhuǎn)可能不太現(xiàn)實。為確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水廠正常穩(wěn)定運行，縣政府必須出臺文件，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠的收費標準、調(diào)整機制、項目排他性、爭端解決機制以及移交等各個環(huán)節(jié)做出全面、系統(tǒng)的規(guī)范性規(guī)定；探索建立動態(tài)調(diào)整的定價機制，在PPP項目運營過程中，目前尚存在定價機制、收益分配機制等不盡合理的狀況?？煽紤]采取“區(qū)間彈性定價”，盡快形成科學的收益分配模型，即建立一種動態(tài)調(diào)整的定價機制，形成長期穩(wěn)定的投資回報上下限；還要有績效評價機制，根據(jù)企業(yè)的經(jīng)營狀況調(diào)整投資回報率，從而提高PPP項目對社會資本的吸引力。

3.因情制宜，確定污水處理付費模式

編輯：李丹