鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水治理已經(jīng)成為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的重要內(nèi)容，為了實(shí)現(xiàn)更多地區(qū)的全覆蓋，PPP模式逐步滲透進(jìn)該領(lǐng)域。不過(guò)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理的PPP項(xiàng)目仍存在周期長(zhǎng)，門(mén)檻不清，社會(huì)資本信息不足等問(wèn)題。未來(lái)，其推進(jìn)方向可以從防風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)建設(shè)，完善付費(fèi)模式等方面入手。

近年來(lái)，隨著污染減排壓力不斷增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水處理廠基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋。為了緩解地方財(cái)政瓶頸和后期運(yùn)維問(wèn)題，各地采用PPP模式嘗試開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理，但效果不甚理想。PPP模式的典型結(jié)構(gòu)是：政府通過(guò)政府采購(gòu)形式與中標(biāo)單位公司簽訂特許合同，由其負(fù)責(zé)籌資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，政府與金融機(jī)構(gòu)達(dá)成直接協(xié)議，承諾按合同支付有關(guān)費(fèi)用。政府在PPP模式中既要提供信用擔(dān)保和特許協(xié)議，又要作為一個(gè)投資主體參與項(xiàng)口建設(shè)，承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)。2017年7月18日，財(cái)政部等四部委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》指出：政府參與的新建污水、垃圾處理項(xiàng)目，要全面實(shí)施PPP，存量項(xiàng)目也要逐步轉(zhuǎn)型為PPP模式。為此，本文對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)如何借助國(guó)家政策，通過(guò)PPP模式，提升污水處理廠公共服務(wù)質(zhì)量和效率進(jìn)行探討，以供商榷。

一、當(dāng)前PPP推進(jìn)中面臨的問(wèn)題

1.周期長(zhǎng)、要求高、風(fēng)險(xiǎn)大

污水處理PPP項(xiàng)目涉及范圍廣、協(xié)同要求高、鄉(xiāng)鎮(zhèn)配套運(yùn)行的基礎(chǔ)條件差，導(dǎo)致資金需求量大。其投資收益和環(huán)境保護(hù)政策緊密相關(guān)，需要投資者對(duì)環(huán)保法律體系及其走向有較為深入的理解，且對(duì)投資專(zhuān)業(yè)性要求較高。

2.參與主體的準(zhǔn)入門(mén)檻模糊

目前中國(guó)推行的PPP模式是“政府一社會(huì)資本”合作，但部門(mén)職責(zé)分工不清導(dǎo)致地方政府無(wú)所適從。國(guó)家發(fā)展改革委和財(cái)政部各自先后下發(fā)了一系列PPP文件，對(duì)規(guī)范污水處理PPP工作起到了積極作用。但兩部委目前在職責(zé)分工上不清晰，出臺(tái)的不少文件中，存在一些政策不一致甚至相沖突的情況，導(dǎo)致地方執(zhí)行時(shí)無(wú)所適從。如財(cái)政部文件中所稱(chēng)社會(huì)資本，是指“已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括與本級(jí)政府有行政隸屬關(guān)系的融資平臺(tái)公司及其他控股國(guó)有企業(yè)”，這一規(guī)定明確將與本級(jí)政府有行政隸屬關(guān)系的融資平臺(tái)公司及其他控股國(guó)有企業(yè)排除在PPP項(xiàng)目之外；而國(guó)家發(fā)展改革委文件并未對(duì)什么是“符合條件的國(guó)有企業(yè)”做出具體規(guī)定，本著“法無(wú)禁止即許可”的原則，應(yīng)允許與本級(jí)政府有行政隸屬關(guān)系的融資平臺(tái)公司及其他控股國(guó)有企業(yè)參與PPP項(xiàng)目。

3.社會(huì)資本對(duì)進(jìn)入污水PPP項(xiàng)目信心不足

 一方面，PPP項(xiàng)目多是公益性較強(qiáng)、持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)的項(xiàng)目，從立項(xiàng)簽約到投資取得回報(bào)存在一定時(shí)滯，投資收益的吸引力有限。另一方面，政府方與社會(huì)資本方的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不健全。不少地方政府債務(wù)較重，且片面認(rèn)為，PPP就是追求政府少花錢(qián)或者不花錢(qián)，盡可能多地降低政府風(fēng)險(xiǎn)或財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，盡可能多地將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)資本方。社會(huì)資本方則希望盡可能在短的期限內(nèi)收回相應(yīng)的成本并獲得合理回報(bào)。而PPP作為政府與社會(huì)資本的合作，是要使風(fēng)險(xiǎn)和收益相匹配。如果一味讓企業(yè)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)其收益卻沒(méi)有給予相應(yīng)考慮，結(jié)果企業(yè)只會(huì)望而卻步。

4.基層專(zhuān)業(yè)人才缺乏

雖然地方政府開(kāi)展了一系列PPP培訓(xùn)和組織研討會(huì)，但PPP相關(guān)單位和個(gè)人對(duì)業(yè)務(wù)知識(shí)和政策的了解依然不夠，對(duì)運(yùn)行機(jī)制理解尚不深透，制約了PPP的推進(jìn)。特別是在政策把握、與企業(yè)談判等方面經(jīng)驗(yàn)不足，考慮難免不周全。

二、PPP模式的推進(jìn)路徑

1.通過(guò)法律手段防范風(fēng)險(xiǎn)

加快國(guó)家層面的PPP法律法規(guī)體系建設(shè)，制定統(tǒng)一的、基礎(chǔ)性的、規(guī)范性的PPP法律體系，明確參與主體權(quán)責(zé)、項(xiàng)目實(shí)施程序、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)要求等，加強(qiáng)對(duì)參與主體隨意改變項(xiàng)目實(shí)施行為的制度約束，既防止國(guó)有或集體資產(chǎn)流失、公共利益受損，又保障社會(huì)資本參與項(xiàng)目的合法利益。應(yīng)盡快從法律層面和部門(mén)權(quán)限的劃分上，明確部門(mén)職責(zé)和分工，構(gòu)建有效的PPP組織管理體系。

2.完善風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

 (1)嚴(yán)禁政府兜底

2017年7月18日，財(cái)政部等四部委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》對(duì)于減小項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)方面提出了明確要求：政府可以在符合PPP相關(guān)政策規(guī)定的前提下，對(duì)項(xiàng)目給予必要的支持。但不得為項(xiàng)目融資提供擔(dān)保，不得對(duì)項(xiàng)目商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)無(wú)限責(zé)任，不得以任何方式承諾回購(gòu)社會(huì)資本方的投資本金，不得以任何方式承擔(dān)社會(huì)資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會(huì)資本方承諾最低收益。這五個(gè)“不得”著重強(qiáng)調(diào)政府參與PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)隔離，嚴(yán)禁政府兜底。

 (2)建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和信用約束機(jī)制

雙方應(yīng)對(duì)PPP項(xiàng)目可能產(chǎn)生的政策風(fēng)險(xiǎn)、商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)等進(jìn)行充分論證。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理費(fèi)難征收，難以實(shí)現(xiàn)收支平衡，依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政維持污水廠的正常運(yùn)轉(zhuǎn)可能不太現(xiàn)實(shí)。為確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水廠正常穩(wěn)定運(yùn)行，縣政府必須出臺(tái)文件，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)整機(jī)制、項(xiàng)目排他性、爭(zhēng)端解決機(jī)制以及移交等各個(gè)環(huán)節(jié)做出全面、系統(tǒng)的規(guī)范性規(guī)定；探索建立動(dòng)態(tài)調(diào)整的定價(jià)機(jī)制，在PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，目前尚存在定價(jià)機(jī)制、收益分配機(jī)制等不盡合理的狀況?？煽紤]采取“區(qū)間彈性定價(jià)”，盡快形成科學(xué)的收益分配模型，即建立一種動(dòng)態(tài)調(diào)整的定價(jià)機(jī)制，形成長(zhǎng)期穩(wěn)定的投資回報(bào)上下限；還要有績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，根據(jù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況調(diào)整投資回報(bào)率，從而提高PPP項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本的吸引力。

3.因情制宜，確定污水處理付費(fèi)模式

編輯：李丹