日前，我國待實施的河流、河道、流域治理類項目繁多，其公益、半公益性質(zhì)和巨大投資給地方政府財政造成沉重負擔，項目實質(zhì)開展有限。為明晰市場化模式進行環(huán)境治理的優(yōu)勢，本文多角度剖析了永定河項目案例，希望給您帶來思考與幫助。

一、永定河流域治理的現(xiàn)狀與問題

永定河在京津冀晉四省市范圍內(nèi)，現(xiàn)有入河排污口116個，每年排入河道的廢污水達3.19億噸，主要污染物COD、氨氮約3.57萬噸、0.56萬噸，超過納污能力1.57倍、7.6倍。全年干涸的河段達到10%，主要河段年平均干涸121天，年均斷流316天，生態(tài)系統(tǒng)極度退化。人均水資源量僅為全國的9.8%，而且仍在衰減;水功能區(qū)達標率僅為26.8%。永定河上游有1.5萬平方公里水上流失面積需治理，河湖、濕地率僅2%。下游平原河道1996年后完全斷流;2000年后河口入海水量較多年平均值銳減了97.5%。目前，河道和環(huán)境治理以行政區(qū)域劃分，跨區(qū)域、跨行業(yè)議事、協(xié)調(diào)機制較弱，協(xié)同管理能力較差。

從地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展歷史來看，城市往往沿河發(fā)展，河道至今仍貫穿很多地區(qū)的核心區(qū)域，河道及兩岸環(huán)境遭到污染和破壞后，給區(qū)域整體發(fā)展帶來極大的負面影響。

但河道和流域治理及生態(tài)修復往往不能直接帶來經(jīng)濟效益，這類項目基本歸為公益或準公益性項目。以往的實施模式往往是政府投資，專業(yè)企業(yè)具體實施，項目完成后政府再逐年撥款，保持項目內(nèi)河道、涵養(yǎng)林等清潔、健康的狀態(tài)，同時對相關設施逐年維護。

隨著國家加大環(huán)境治理力度，這類項目逐漸增多，而且項目往往呈現(xiàn)大型化趨勢，要求投資力度必須同步加大。但地方政府投資能力受限，難以應對多個大規(guī)模項目同步開工。即使如北京等超大型城市，財力保障能力較強，這類項目完工后長期的維護費用也將成為不容忽視的政府財政負擔。

在永定河項目中，按國家發(fā)改委等三部聯(lián)合印發(fā)的《永定河綜合治理與生態(tài)修復總體方案(公開稿)》，該項目總體囊括重點建設項目78個，匡算項目估算總投資396.8億元。而且需要在2025年前完成全部投資。

雖然一般水利項目都會有國家補貼資金，但是一般也只有20%左右，需要地方政府承擔的資金量仍然很大。而且，隨著項目建設逐步推進，即使不考慮估算投資額可能無法覆蓋日益增長的征拆、人工、材料等費用，按50%的資金來源于貸款并且按基準利率計算，項目完工后每年貸款利息都將超過9億元，再考慮865公里河道和相關設施的維修維護費用，將對地方政府構(gòu)成巨大且長期的財務負擔。

二、永定河流域治理市場化的基本方式

以往的河道治理以行政區(qū)劃為界限，各行政區(qū)負責本區(qū)域內(nèi)治理項目，并由政府全額出資。這不僅不符合流域治理的本質(zhì)要求，也將形成長期的政府財政負擔。

永定河項目進行了大膽創(chuàng)新，建立了全新的協(xié)同治理機制，采取市場方式進行整體運作，由京津冀晉四省市、中國交通建設集團共同出資，共同組建“永定河流域投資有限公司”，由該公司負責項目的總體實施和投融資運作。

在實際治理工作中，永定河公司將構(gòu)建"1+N”的公司體系?！?”是總公司，主要負責項目實施和投融資運作“N”是若干分(子)公司，由永定河公司、項目所在地政府、企業(yè)、社會資本方等共同組建項目公司，具體負責項目建設和運營。

成立公司后，項目總體由永定河公司投資。為了不給財政帶來過重負擔，該公司需進行多種經(jīng)營，實行“一地一策”開發(fā)盈利模式，主要依靠三個方向的發(fā)展實現(xiàn)長期的資金平衡和公司的可持續(xù)發(fā)展：依托區(qū)域生態(tài)環(huán)境改善帶來的土地增值等收益、提供永定河生態(tài)水量服務、產(chǎn)業(yè)開發(fā)。同時，永定河公司依靠治理帶來的生態(tài)、環(huán)境空間的提升，與沿線政府洽談合作，實施體育體閑、健康養(yǎng)老服務、文化旅游產(chǎn)業(yè)、拓展項目供水服務和林業(yè)資源綜合開發(fā)經(jīng)營等獲取收益。保持該公司長期現(xiàn)金流入，用以保障項目長久資金需求。

1.市場化模式的優(yōu)勢

(1)減輕政府財政壓力

永定河項目采用市場化模式進行整體運作，由京津冀晉四省市政府和引入的戰(zhàn)略投資方—中交集團共同投資。這類投資一般僅限于資本金部分，部分資金需求可以依據(jù)水利項目的基本情況申請國家和地方補貼。按一般基建項目融資比例，至少一半以上的投資可以融資解決。如果各類融資方式使用恰當，按照國家關于固定資產(chǎn)投資項目資本金的規(guī)定，理論上最高可以融資80%的資金，但考慮到這類項目盈利能力有限，預計融資規(guī)模不會超過60%-70%。在這種情況下，政府投資壓力達到很大程度的降低。

由于流域面積廣大，而且沿河周邊包括一些經(jīng)濟較發(fā)達的區(qū)域，這對于社會投資人的吸引力極大。社會投資人往往不只是關注河道治理和環(huán)境改善項目，而是對流域內(nèi)涉及的相關產(chǎn)業(yè)存在很多設想。永定河公司就綜合考慮了通過土地增值、體育體閑、健康養(yǎng)老服務、文化旅游產(chǎn)業(yè)、拓展項目供水服務和林業(yè)資源綜合開發(fā)經(jīng)營等獲取收益。

(2)提高項目管理水平

流域治理項目涉及的區(qū)域和細分領域跨度都較大、相關的行業(yè)管理部門多，以往需各政府部門相互配合，各自落實自己管轄的領域，如水利部門管河道、林業(yè)部門管樹木、農(nóng)業(yè)部門管農(nóng)田，還有排污工廠、居民違建、集體上地違規(guī)使用等問題。相關部門繁多，相互配合推進效率極低，而且互相之間經(jīng)常難分主次，一個流域治理項目實際變成了各領域的多個行業(yè)項目，整體項目管理水平很難提高。但是通過市場化實施后，必然采取公司化治理方式。

在永定河項目中，永定河公司設立多個對應部門，實際是將相應的政府責任進行集成。這些部門在公司的統(tǒng)一指揮下，上對各政府部門，下對用永定河總體項目，在公司層面實現(xiàn)了責權(quán)利的統(tǒng)一，管理水平可以得到很大提升。

(3)打通跨行政區(qū)治理界限

編輯：王媛媛