隨著污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的全面打響和推進(jìn)，公眾和環(huán)保行業(yè)也對(duì)未來(lái)有了更為積極的期許和想象。

不過(guò)偉大事業(yè)和目標(biāo)的背后，一些重要問(wèn)題卻還沒有被嚴(yán)肅地討論：污染治理全面深入的經(jīng)濟(jì)支撐是否牢靠?資金怎么籌集調(diào)配和使用?怎樣科學(xué)合理地投入，怎樣評(píng)估環(huán)境建設(shè)投入的績(jī)效……

眼下，環(huán)境治理在理念認(rèn)識(shí)、決心行動(dòng)上都進(jìn)入了新的歷史階段，這是一場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)更是一場(chǎng)持久戰(zhàn)。作為公共管理、公共決策的重要內(nèi)容，污染治理的投入機(jī)制也應(yīng)在這一范疇下，進(jìn)行科學(xué)、合理、長(zhǎng)遠(yuǎn)的安排。

總體投入缺口可能達(dá)到兩萬(wàn)億

近期國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布改革開放40年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成就報(bào)告，提到2016年污染治理投資總額為9220億，比2001年增長(zhǎng)6.9倍。

治污投入的增長(zhǎng)，當(dāng)然是進(jìn)步，但這個(gè)水平，顯然還不夠。

國(guó)際上，對(duì)于環(huán)保投入占GDP比重和環(huán)境質(zhì)量改善的關(guān)系有通用的考察指標(biāo)：1.5%是控制，2-3%是改善。全社會(huì)環(huán)保投入占GDP達(dá)到兩個(gè)或三個(gè)百分點(diǎn)，才能支撐環(huán)境質(zhì)量改善。

我們從來(lái)沒有達(dá)到2%，還存在不小的差距。

以2016年為例，GDP為74.41萬(wàn)億元，年社會(huì)環(huán)?？偼度霊?yīng)近1.5萬(wàn)億元，才能達(dá)到2%的下限。而當(dāng)年的環(huán)境污染治理投資總額為9219.8億元。按這個(gè)數(shù)值預(yù)估，差額近6000億元。

考慮到GDP增速等因素，我國(guó)3年污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的總投入應(yīng)該約5萬(wàn)億元，按照之前的投入強(qiáng)度，將會(huì)產(chǎn)生2萬(wàn)億元的投資總?cè)笨凇?/p>

誰(shuí)來(lái)彌補(bǔ)這個(gè)缺口?

當(dāng)前，我國(guó)全社會(huì)環(huán)保投入具體分為三個(gè)部分：財(cái)政投入、企業(yè)投入和社會(huì)資金投入。根據(jù)2016年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，中央財(cái)政的環(huán)境支出4734.8億元，占環(huán)境污染治理投資總額9219.8億元的一半以上;企業(yè)的環(huán)境投入為819億元;剩下的是環(huán)保社會(huì)投入。

上述統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，在環(huán)保方面，財(cái)政投入占比過(guò)半。這個(gè)比例與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，已經(jīng)不算低，未來(lái)增長(zhǎng)也會(huì)有上限(財(cái)政收入增速);近幾年的工業(yè)企業(yè)治理投入也并沒有顯著增長(zhǎng)，還略有下降。

那么，社會(huì)投入是最有希望增長(zhǎng)的領(lǐng)域。事實(shí)上，無(wú)論是之前的污水處理設(shè)施建設(shè)，還是后來(lái)的海綿城市、黑臭水體治理，大都是通過(guò)市場(chǎng)化進(jìn)行大量社會(huì)融資實(shí)現(xiàn)的，也因此激發(fā)了環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)的規(guī)模擴(kuò)張。

吸引社會(huì)融資vs地方支付風(fēng)險(xiǎn)

近十年來(lái)，在環(huán)保領(lǐng)域特別是涉及環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、水環(huán)境綜合治理領(lǐng)域，目前大部分的投入是通過(guò)BOT、PPP等方式進(jìn)行的。

其運(yùn)行的基礎(chǔ)在于：金融機(jī)構(gòu)(資本市場(chǎng))、環(huán)保企業(yè)和地方政府之間存在的信用鏈。其中，前兩者對(duì)地方政府支付意愿和能力的信任，是這個(gè)鏈條的核心。

但是這個(gè)信任的基礎(chǔ)，如今可能已經(jīng)被動(dòng)搖。金融行業(yè)、資本市場(chǎng)開始更為謹(jǐn)慎地評(píng)估環(huán)保企業(yè)的真實(shí)盈利能力、還款能力。

其中，地方政府是否能履行合同，按時(shí)足額支付各種費(fèi)用，成為重要因素。而這方面的情形一直不樂觀。

無(wú)論央企民企，環(huán)保企業(yè)被拖欠費(fèi)用的情況都相當(dāng)普遍。在水務(wù)企業(yè)，問(wèn)題尤為突出：排名前幾的上市公司，平均被政府客戶拖欠的各種費(fèi)用，達(dá)每年十幾億元。

城市供水、污水處理領(lǐng)域，盡管有收費(fèi)基礎(chǔ)，但由于價(jià)格和成本未能匹配，地方應(yīng)收未能盡收，財(cái)政補(bǔ)貼仍然是水環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)行的重要來(lái)源甚至是“大頭”。

但財(cái)政補(bǔ)貼的支付和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、政府換屆等因素密切相關(guān)，這在一些中西部城市，成為企業(yè)不可控的風(fēng)險(xiǎn)。

而由于缺少運(yùn)行費(fèi)用，已經(jīng)建成的農(nóng)村污水處理設(shè)施，只有不到三分之一在正常運(yùn)行。而這也是資本不敢輕易進(jìn)入農(nóng)村污水市場(chǎng)的重要原因。

這幾年大干快上的黑臭水體、海綿城市PPP項(xiàng)目，沒有經(jīng)營(yíng)性收入，其建設(shè)、運(yùn)行的資金基礎(chǔ)全在地方財(cái)政上。而在眼下的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和調(diào)控政策下，這方面的風(fēng)險(xiǎn)顯然已經(jīng)被資本市場(chǎng)高度重視。

中央財(cái)政：補(bǔ)短板vs拔高個(gè)

這兩天，關(guān)于黑臭治理財(cái)政要出錢的消息刷屏環(huán)保圈。三部門發(fā)布關(guān)于組織申報(bào)2018年城市黑臭水體治理示范城市的通知， 2018-2020年，對(duì)入圍城市，中央財(cái)政每個(gè)支持6億元，各省推薦名額不超過(guò)兩個(gè)。

2015、2016兩年，財(cái)政部對(duì)海綿城市也有過(guò)類似規(guī)模的資金支持。對(duì)試點(diǎn)城市，中央財(cái)政將給予專項(xiàng)資金補(bǔ)助，直轄市每年6億元，省會(huì)城市每年5億元，其他城市每年4億元。

從海綿城市這個(gè)前例來(lái)看，中央財(cái)政打造的示范工程效應(yīng)并不明顯，反而在申請(qǐng)資金的導(dǎo)向下跑偏：過(guò)度工程化、簡(jiǎn)單粗暴投資的普遍做法，已經(jīng)和總書記對(duì)自然理念的強(qiáng)調(diào)，背道而馳。

而黑臭水體治理，同樣是一個(gè)從理念、設(shè)計(jì)、技術(shù)、工程、管理、人才等各方面不清晰、沒共識(shí)甚至有空白的領(lǐng)域。這樣短期、平均化的資金投入方式，是否能如愿發(fā)揮效用，筆者并不樂觀。

而更為重要的是，我國(guó)污染治理事業(yè)中的薄弱環(huán)節(jié)、當(dāng)務(wù)之急，才是中央財(cái)政該出手的地方。

一方面，污染治理講求輕重緩急，講求源頭削減。比如，對(duì)于水污染治理，當(dāng)前，工業(yè)園區(qū)廢水治理的優(yōu)先級(jí)就高于簡(jiǎn)單的黑臭水體治理。

另一方面，有限的財(cái)政資金要重在發(fā)揮對(duì)社會(huì)資本的撬動(dòng)作用，從而帶動(dòng)更多社會(huì)資本投入。中西部城市的城鎮(zhèn)農(nóng)村水環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行、工業(yè)企業(yè)專業(yè)治理等，就是亟待補(bǔ)血的領(lǐng)域。

下一輪投入：講科學(xué)更要講績(jī)效

《武漢市水污染防治規(guī)劃(2016—2035年)》日前公開征求意見。繼上海之后，又一個(gè)城市將城市水環(huán)境治理瞄向2035。今年以來(lái)，上海陸續(xù)制訂了污水污泥、雨水排水等領(lǐng)域的中長(zhǎng)期規(guī)劃方案，并向社會(huì)公開征求意見。

這些目標(biāo)宏大的規(guī)劃中，有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施方面的內(nèi)容仍然是重點(diǎn)之一。其中，在管網(wǎng)、排水體系等方面策劃了大手筆，為城鎮(zhèn)水污染治理提質(zhì)增效、補(bǔ)短板的政策導(dǎo)向展開先行探索。

不過(guò)，正如上海在雨水排水規(guī)劃公示后收到的反饋意見所說(shuō)：規(guī)劃方案規(guī)模過(guò)大，工藝過(guò)程復(fù)雜，建設(shè)和運(yùn)行費(fèi)用高，自然生態(tài)綠色發(fā)展理念不強(qiáng)，論證數(shù)據(jù)不夠充分，環(huán)境影響評(píng)價(jià)不夠全面。

編輯：徐冰冰