近日，國務(wù)院印發(fā)實施《“十四五”節(jié)能減排綜合工作方案》（以下簡稱《方案》）。深入開展污染減排，持續(xù)減少主要污染物排放總量，是調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式、惠民生的重要抓手，是深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)、建設(shè)美麗中國的重要內(nèi)容?！斗桨浮窚?zhǔn)確把握進入新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局、推動高質(zhì)量發(fā)展的要求，系統(tǒng)部署“十四五”污染減排工作，明確主要目標(biāo)、重點工程和政策機制，具有很強的現(xiàn)實意義和指導(dǎo)作用。

一、“十三五”污染減排取得顯著成效

我國自“九五”以來實施污染物排放總量控制制度，經(jīng)過長期努力，有效降低了主要污染物排放總量。黨的十八大以來，陸續(xù)出臺大氣、水、土壤三個“十條”，實施《“十三五”節(jié)能減排綜合工作方案》，堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)，污染減排工作取得顯著成效。（一）全面完成“十三五”目標(biāo)，有力支撐了環(huán)境質(zhì)量改善。與2015年相比，2020年二氧化硫、氮氧化物、化學(xué)需氧量、氨氮排放總量分別下降25.5%、19.7%、13.8%、15.0%，超額完成“十三五”規(guī)劃目標(biāo)。主要污染物大幅減排有力支撐了環(huán)境質(zhì)量的改善。與2015年相比，2020年全國二氧化硫、氮氧化物濃度分別下降56.5%、11.1%，細顆粒物（PM2.5）未達標(biāo)地級及以上城市濃度下降28.8%；地表水優(yōu)良水質(zhì)斷面比例上升了17.4個百分點，劣Ⅴ類水質(zhì)斷面比例下降了9.1個百分點，化學(xué)需氧量斷面超標(biāo)率下降了20.9個百分點。特別是二氧化硫濃度全國全面達標(biāo)，酸雨問題基本解決。藍天白云、清水綠岸日益增多，人民群眾生態(tài)環(huán)境獲得感顯著增強。

（二）積極推動結(jié)構(gòu)調(diào)整，有力促進了經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。“十三五”期間，累計淘汰過剩鋼鐵產(chǎn)能2億噸、水泥產(chǎn)能3億噸、平板玻璃產(chǎn)能1.5億重量箱，進一步促進了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。京津冀及周邊地區(qū)、汾渭平原完成散煤替代超過2500萬戶，全國煤炭消費占比從2015年的63.8%下降至2020年的56.8%，清潔能源占比提高至24.3%，進一步優(yōu)化了能源消費結(jié)構(gòu)。全國累計淘汰黃標(biāo)車、老舊車2460多萬輛，大力推廣應(yīng)用新能源汽車，環(huán)渤海、長三角等地區(qū)沿海主要港口以及唐山港、黃驊港的煤炭集港全部改為鐵路和水路運輸，進一步提升了交通運輸綠色化水平。污染減排積極助推產(chǎn)業(yè)、能源、交通運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整，生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展實現(xiàn)協(xié)同并進的良好態(tài)勢。

（三）持續(xù)實施重大工程，有力提升了環(huán)境治理水平。大氣方面，約9.5億千瓦煤電機組實現(xiàn)超低排放，約占全國煤電總裝機容量的89%，建成全球最大清潔煤電體系；6.2億噸左右粗鋼產(chǎn)能已完成或正在實施超低排放改造；累計完成工業(yè)爐窯整治超過5.7萬臺。水方面，城市污水處理能力達到1.92億立方米/日左右，較2015年提升37%；城市污水處理率提高到97.5%，較2015年提升5.6個百分點；敏感區(qū)域城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施基本達到一級A排放標(biāo)準(zhǔn)。通過實施一批重大減排工程，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和企業(yè)污染治理水平明顯提升。

二、“十四五”污染減排面臨新形勢新任務(wù)

“十四五”時期，我國生態(tài)文明建設(shè)進入了以降碳為重點戰(zhàn)略方向、推動減污降碳協(xié)同增效、促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型、實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善由量變到質(zhì)變的關(guān)鍵時期，污染防治觸及的矛盾問題層次更深、領(lǐng)域更廣，要求也更高。因此，污染減排需要適應(yīng)新形勢，把握新要求，承擔(dān)新使命。

（一）污染減排是滿足人民群眾對良好生態(tài)環(huán)境期待的必然要求。我國現(xiàn)階段生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的改善還是中低水平上的提升，與人民群眾的期待相比仍有不小差距，城市空氣質(zhì)量總體上仍未擺脫“氣象影響型”，城市黑臭水體距離長治久清還需加倍努力，農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理亟待加強。主要污染物排放總量大是導(dǎo)致各類環(huán)境問題的根本原因，只有污染物排放大幅降下來，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量才能明顯好上去。當(dāng)前，我國化學(xué)需氧量和氮氧化物排放總量仍在千萬噸級別，揮發(fā)性有機物作為PM2.5和臭氧（O3）等二次污染的重要前體物，減排相對緩慢并成為短板，單位國土面積主要污染物排放量是美國、歐盟的2—3倍。必須采取更有力的措施抓污染減排，使主要污染物排放總量下降到與生態(tài)環(huán)境承載力基本適應(yīng)的范圍，才能支撐生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善，不斷滿足人民群眾日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。

（二）污染減排是深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的重要抓手。2021年11月，黨中央、國務(wù)院印發(fā)實施《關(guān)于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》，確定了主要污染物排放持續(xù)下降目標(biāo)，并對持續(xù)推進污染減排提出明確要求。一是聚焦大氣污染防治重點區(qū)域，加大能源、產(chǎn)業(yè)、交通運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整和重點區(qū)域、重點行業(yè)污染治理力度，大力推進揮發(fā)性有機物、氮氧化物持續(xù)減排，推動消除重污染天氣、遏制O3污染，支撐打好藍天保衛(wèi)戰(zhàn)。二是統(tǒng)籌上下游、左右岸、干支流、城市和鄉(xiāng)村，加強農(nóng)業(yè)農(nóng)村、工業(yè)企業(yè)污染防治和長江、黃河等重點流域污染治理，持續(xù)推進化學(xué)需氧量和氨氮減排，推動消除城市黑臭水體和劣V類斷面，改善農(nóng)村人居環(huán)境，支撐打好碧水保衛(wèi)戰(zhàn)、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)。

（三）污染減排是實現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效的關(guān)鍵舉措。二氧化碳等溫室氣體排放和常規(guī)污染物排放具有同根、同源、同過程的特點，治理和減排路徑基本一致，減污和降碳可以產(chǎn)生很好的協(xié)同效應(yīng)?！笆濉睍r期，污染減排積極助推能源、產(chǎn)業(yè)、交通運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整，而結(jié)構(gòu)調(diào)整同時也是二氧化碳的主要減排路徑?！笆奈濉睍r期，面對環(huán)境質(zhì)量改善與溫室氣體減排的雙重壓力與迫切需求，必須把握減污與降碳的內(nèi)在聯(lián)系，加大結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，推動環(huán)境治理從注重末端治理向更加注重源頭預(yù)防和源頭治理有效轉(zhuǎn)變，促進源頭減排、協(xié)同減排。同時，充分利用現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境制度體系協(xié)同促進綠色低碳發(fā)展，加強減污和降碳政策機制統(tǒng)籌融合與創(chuàng)新，切實發(fā)揮減污降碳協(xié)同效應(yīng)。

三、構(gòu)建導(dǎo)向清晰措施協(xié)同的污染減排工作體系

《方案》突出兩個導(dǎo)向，注重三個協(xié)同，統(tǒng)籌源頭防控、過程管理和末端治理，系統(tǒng)構(gòu)建“十四五”污染減排工作體系。

（一）堅持目標(biāo)導(dǎo)向。《方案》面向2035年基本實現(xiàn)美麗中國建設(shè)目標(biāo)的要求，提出化學(xué)需氧量、氨氮、氮氧化物、揮發(fā)性有機物排放總量比2020年分別下降8%、8%、10%以上、10%以上的減排目標(biāo)，重點行業(yè)主要污染物排放控制水平基本達到國際先進水平，體現(xiàn)了與《意見》的有機銜接，深化了領(lǐng)域要素的具體要求。大氣方面，加強PM2.5和O3協(xié)同控制，選擇氮氧化物、揮發(fā)性有機物為總量控制指標(biāo)，支撐打好重污染天氣消除、臭氧污染治理、柴油貨車污染治理攻堅戰(zhàn)。水方面，保好水治差水，繼續(xù)對化學(xué)需氧量、氨氮實行總量控制，支撐打好長江保護修復(fù)、黃河生態(tài)保護治理、農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理、黑臭水體治理等攻堅戰(zhàn)。

（二）堅持問題導(dǎo)向?！斗桨浮芬跃珳?zhǔn)、科學(xué)、依法治污為工作方針，聚焦“十四五”期間要解決的突出生態(tài)環(huán)境問題和影響環(huán)境質(zhì)量的主要污染物，緊盯重點行業(yè)、重點領(lǐng)域、重點區(qū)域和短板弱項，部署謀劃污染減排任務(wù)舉措。突出能源、產(chǎn)業(yè)、交通運輸三大結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，從源頭減少主要污染物排放。聚焦園區(qū)、城鎮(zhèn)、重點區(qū)域三類區(qū)域，強化區(qū)域污染協(xié)同治理，有效提升系統(tǒng)治理水平。圍繞揮發(fā)性有機物治理、農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理和環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)三個短板，加快提升環(huán)境治理能力。

（三）強化節(jié)能減排協(xié)同部署。《方案》將污染減排與節(jié)能降碳工作有機融合、一體推進，在重點行業(yè)、園區(qū)、城鎮(zhèn)、交通物流、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、公共機構(gòu)、重點區(qū)域、煤炭消費、揮發(fā)性有機物整治、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施等10大節(jié)能減排重點工程中協(xié)同部署。在對象上，以鋼鐵、有色金屬、建材、石化化工等行業(yè)和能源、工業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運輸?shù)阮I(lǐng)域為重點。在措施上，重點行業(yè)突出節(jié)能改造和污染物深度治理，重點領(lǐng)域突出能源清潔高效利用和污染源頭治理。在效果上，通過實施節(jié)能減排工程，推動能源利用效率大幅提高、主要污染物排放總量持續(xù)減少，實現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效。

（四）強化多污染物協(xié)同減排。《方案》注重統(tǒng)籌多污染源，綜合運用多種手段，全面提升污染減排的系統(tǒng)性、整體性，大力推進多污染物協(xié)同減排。大氣方面，進一步深化工業(yè)源和移動源污染防治，突出源頭治理、綜合治理，通過結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整、重點行業(yè)深度治理、揮發(fā)性有機物綜合整治等手段，強化氮氧化物、揮發(fā)性有機物、顆粒物等大氣污染物協(xié)同減排。水方面，進一步深化生活源和農(nóng)業(yè)面源污染防治，突出系統(tǒng)治理、整體治理，通過環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施補短板、農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理、重點流域污染物治理等手段，強化化學(xué)需氧量、氨氮、總氮、總磷等水污染物協(xié)同減排。

（五）強化區(qū)域污染協(xié)同治理?！斗桨浮肪劢箛抑卮髴?zhàn)略，加大重點區(qū)域污染減排力度，并提出體現(xiàn)區(qū)域差異性的減排目標(biāo)任務(wù)。例如，提出京津冀及周邊地區(qū)、長三角地區(qū)煤炭消費量分別下降10%、5%左右，汾渭平原煤炭消費量實現(xiàn)負增長。以大氣污染防治重點區(qū)域、珠三角地區(qū)、成渝地區(qū)為重點，推進揮發(fā)性有機物和氮氧化物協(xié)同減排，加強細顆粒物和臭氧協(xié)同控制。長江流域重點推進城鎮(zhèn)污水垃圾處理和工業(yè)、農(nóng)業(yè)面源、船舶、尾礦庫等污染治理工程，黃河流域重點推進深度節(jié)水控水行動和重要支流污染治理等。通過在重點區(qū)域落實落細污染減排工程，積極推動區(qū)域綠色發(fā)展。

四、健全精準(zhǔn)有效保障有力的政策制度體系

《方案》把握經(jīng)濟社會發(fā)展客觀規(guī)律，在鞏固拓展“十三五”污染減排成果的基礎(chǔ)上，進一步優(yōu)化減排管理制度，豐富減排政策工具，提升環(huán)境治理效能。

（一）突出制度改革和工作創(chuàng)新。不斷健全污染物排放總量控制制度，進一步將重點減排工程作為污染減排的抓手，推動形成有效減排能力。制度改革方面，優(yōu)化總量減排指標(biāo)分解方式，按照“可監(jiān)測、可核查、可考核”原則，將重點工程減排量下達地方，明確污染治理任務(wù)較重的地區(qū)承擔(dān)更多的減排任務(wù)。工作創(chuàng)新方面，改進總量減排核算方法，加強與排污許可、環(huán)評審批等制度的銜接，運用信息化手段，強化重點減排工程全過程管理。

（二）突出法治建設(shè)和能力提升。圍繞污染減排重點領(lǐng)域，著力推進配套法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系和監(jiān)測監(jiān)管能力建設(shè)。在法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系方面，提出推動制定修訂清潔生產(chǎn)促進法、環(huán)境影響評價法及生態(tài)環(huán)境監(jiān)測條例，完善非道路移動機械污染防治管理辦法等，制定居民消費品揮發(fā)性有機物含量限制標(biāo)準(zhǔn)、涉揮發(fā)性有機物重點行業(yè)大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、進口非道路移動機械執(zhí)行國內(nèi)排放標(biāo)準(zhǔn)。在監(jiān)測監(jiān)管能力建設(shè)方面，提出加強統(tǒng)計監(jiān)測能力建設(shè)，構(gòu)建覆蓋排污許可證持證單位的污染源監(jiān)測體系，加強工業(yè)園區(qū)污染源監(jiān)測，推動涉揮發(fā)性有機物排放的重點排污單位安裝在線監(jiān)控設(shè)施，加強縣級及鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層生態(tài)環(huán)境監(jiān)管隊伍建設(shè)，重點排污單位設(shè)置專職環(huán)保人員。

（三）突出激勵政策和約束機制。堅持政府、市場兩手發(fā)力，激勵和約束并舉，提出完善經(jīng)濟政策和市場化機制，強化監(jiān)督考核。在激勵政策方面，建立農(nóng)村生活污水處理設(shè)施運維地方各級財政投入分擔(dān)機制，大力發(fā)展綠色信貸，支持重點行業(yè)領(lǐng)域節(jié)能減排，培育和發(fā)展排污權(quán)交易市場等。在約束機制方面，開展“十四五”省級人民政府節(jié)能減排目標(biāo)責(zé)任考核，考核結(jié)果經(jīng)國務(wù)院審定后作為對省級人民政府領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價的重要依據(jù)；繼續(xù)開展污染防治攻堅戰(zhàn)成效考核，把總量減排目標(biāo)任務(wù)完成情況作為重要考核內(nèi)容，壓實減排工作責(zé)任。

作者：王金南，蔣春來單位：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院

編輯：李丹