近日，國務院印發(fā)實施《“十四五”節(jié)能減排綜合工作方案》（以下簡稱《方案》）。深入開展污染減排，持續(xù)減少主要污染物排放總量，是調結構、轉方式、惠民生的重要抓手，是深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)、建設美麗中國的重要內(nèi)容。《方案》準確把握進入新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構建新發(fā)展格局、推動高質量發(fā)展的要求，系統(tǒng)部署“十四五”污染減排工作，明確主要目標、重點工程和政策機制，具有很強的現(xiàn)實意義和指導作用。

一、“十三五”污染減排取得顯著成效

我國自“九五”以來實施污染物排放總量控制制度，經(jīng)過長期努力，有效降低了主要污染物排放總量。黨的十八大以來，陸續(xù)出臺大氣、水、土壤三個“十條”，實施《“十三五”節(jié)能減排綜合工作方案》，堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)，污染減排工作取得顯著成效。（一）全面完成“十三五”目標，有力支撐了環(huán)境質量改善。與2015年相比，2020年二氧化硫、氮氧化物、化學需氧量、氨氮排放總量分別下降25.5%、19.7%、13.8%、15.0%，超額完成“十三五”規(guī)劃目標。主要污染物大幅減排有力支撐了環(huán)境質量的改善。與2015年相比，2020年全國二氧化硫、氮氧化物濃度分別下降56.5%、11.1%，細顆粒物（PM2.5）未達標地級及以上城市濃度下降28.8%；地表水優(yōu)良水質斷面比例上升了17.4個百分點，劣Ⅴ類水質斷面比例下降了9.1個百分點，化學需氧量斷面超標率下降了20.9個百分點。特別是二氧化硫濃度全國全面達標，酸雨問題基本解決。藍天白云、清水綠岸日益增多，人民群眾生態(tài)環(huán)境獲得感顯著增強。

（二）積極推動結構調整，有力促進了經(jīng)濟高質量發(fā)展?！笆濉逼陂g，累計淘汰過剩鋼鐵產(chǎn)能2億噸、水泥產(chǎn)能3億噸、平板玻璃產(chǎn)能1.5億重量箱，進一步促進了供給側結構性改革。京津冀及周邊地區(qū)、汾渭平原完成散煤替代超過2500萬戶，全國煤炭消費占比從2015年的63.8%下降至2020年的56.8%，清潔能源占比提高至24.3%，進一步優(yōu)化了能源消費結構。全國累計淘汰黃標車、老舊車2460多萬輛，大力推廣應用新能源汽車，環(huán)渤海、長三角等地區(qū)沿海主要港口以及唐山港、黃驊港的煤炭集港全部改為鐵路和水路運輸，進一步提升了交通運輸綠色化水平。污染減排積極助推產(chǎn)業(yè)、能源、交通運輸結構調整，生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展實現(xiàn)協(xié)同并進的良好態(tài)勢。

（三）持續(xù)實施重大工程，有力提升了環(huán)境治理水平。大氣方面，約9.5億千瓦煤電機組實現(xiàn)超低排放，約占全國煤電總裝機容量的89%，建成全球最大清潔煤電體系；6.2億噸左右粗鋼產(chǎn)能已完成或正在實施超低排放改造；累計完成工業(yè)爐窯整治超過5.7萬臺。水方面，城市污水處理能力達到1.92億立方米/日左右，較2015年提升37%；城市污水處理率提高到97.5%，較2015年提升5.6個百分點；敏感區(qū)域城鎮(zhèn)污水處理設施基本達到一級A排放標準。通過實施一批重大減排工程，環(huán)境基礎設施建設和企業(yè)污染治理水平明顯提升。

二、“十四五”污染減排面臨新形勢新任務

“十四五”時期，我國生態(tài)文明建設進入了以降碳為重點戰(zhàn)略方向、推動減污降碳協(xié)同增效、促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉型、實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質量改善由量變到質變的關鍵時期，污染防治觸及的矛盾問題層次更深、領域更廣，要求也更高。因此，污染減排需要適應新形勢，把握新要求，承擔新使命。

（一）污染減排是滿足人民群眾對良好生態(tài)環(huán)境期待的必然要求。我國現(xiàn)階段生態(tài)環(huán)境質量的改善還是中低水平上的提升，與人民群眾的期待相比仍有不小差距，城市空氣質量總體上仍未擺脫“氣象影響型”，城市黑臭水體距離長治久清還需加倍努力，農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理亟待加強。主要污染物排放總量大是導致各類環(huán)境問題的根本原因，只有污染物排放大幅降下來，生態(tài)環(huán)境質量才能明顯好上去。當前，我國化學需氧量和氮氧化物排放總量仍在千萬噸級別，揮發(fā)性有機物作為PM2.5和臭氧（O3）等二次污染的重要前體物，減排相對緩慢并成為短板，單位國土面積主要污染物排放量是美國、歐盟的2—3倍。必須采取更有力的措施抓污染減排，使主要污染物排放總量下降到與生態(tài)環(huán)境承載力基本適應的范圍，才能支撐生態(tài)環(huán)境質量持續(xù)改善，不斷滿足人民群眾日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。

（二）污染減排是深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的重要抓手。2021年11月，黨中央、國務院印發(fā)實施《關于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》，確定了主要污染物排放持續(xù)下降目標，并對持續(xù)推進污染減排提出明確要求。一是聚焦大氣污染防治重點區(qū)域，加大能源、產(chǎn)業(yè)、交通運輸結構調整和重點區(qū)域、重點行業(yè)污染治理力度，大力推進揮發(fā)性有機物、氮氧化物持續(xù)減排，推動消除重污染天氣、遏制O3污染，支撐打好藍天保衛(wèi)戰(zhàn)。二是統(tǒng)籌上下游、左右岸、干支流、城市和鄉(xiāng)村，加強農(nóng)業(yè)農(nóng)村、工業(yè)企業(yè)污染防治和長江、黃河等重點流域污染治理，持續(xù)推進化學需氧量和氨氮減排，推動消除城市黑臭水體和劣V類斷面，改善農(nóng)村人居環(huán)境，支撐打好碧水保衛(wèi)戰(zhàn)、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)。

（三）污染減排是實現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效的關鍵舉措。二氧化碳等溫室氣體排放和常規(guī)污染物排放具有同根、同源、同過程的特點，治理和減排路徑基本一致，減污和降碳可以產(chǎn)生很好的協(xié)同效應?！笆濉睍r期，污染減排積極助推能源、產(chǎn)業(yè)、交通運輸結構調整，而結構調整同時也是二氧化碳的主要減排路徑?！笆奈濉睍r期，面對環(huán)境質量改善與溫室氣體減排的雙重壓力與迫切需求，必須把握減污與降碳的內(nèi)在聯(lián)系，加大結構調整力度，推動環(huán)境治理從注重末端治理向更加注重源頭預防和源頭治理有效轉變，促進源頭減排、協(xié)同減排。同時，充分利用現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境制度體系協(xié)同促進綠色低碳發(fā)展，加強減污和降碳政策機制統(tǒng)籌融合與創(chuàng)新，切實發(fā)揮減污降碳協(xié)同效應。

三、構建導向清晰措施協(xié)同的污染減排工作體系

《方案》突出兩個導向，注重三個協(xié)同，統(tǒng)籌源頭防控、過程管理和末端治理，系統(tǒng)構建“十四五”污染減排工作體系。

（一）堅持目標導向?！斗桨浮访嫦?035年基本實現(xiàn)美麗中國建設目標的要求，提出化學需氧量、氨氮、氮氧化物、揮發(fā)性有機物排放總量比2020年分別下降8%、8%、10%以上、10%以上的減排目標，重點行業(yè)主要污染物排放控制水平基本達到國際先進水平，體現(xiàn)了與《意見》的有機銜接，深化了領域要素的具體要求。大氣方面，加強PM2.5和O3協(xié)同控制，選擇氮氧化物、揮發(fā)性有機物為總量控制指標，支撐打好重污染天氣消除、臭氧污染治理、柴油貨車污染治理攻堅戰(zhàn)。水方面，保好水治差水，繼續(xù)對化學需氧量、氨氮實行總量控制，支撐打好長江保護修復、黃河生態(tài)保護治理、農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理、黑臭水體治理等攻堅戰(zhàn)。

（二）堅持問題導向?！斗桨浮芬跃珳?、科學、依法治污為工作方針，聚焦“十四五”期間要解決的突出生態(tài)環(huán)境問題和影響環(huán)境質量的主要污染物，緊盯重點行業(yè)、重點領域、重點區(qū)域和短板弱項，部署謀劃污染減排任務舉措。突出能源、產(chǎn)業(yè)、交通運輸三大結構優(yōu)化調整，從源頭減少主要污染物排放。聚焦園區(qū)、城鎮(zhèn)、重點區(qū)域三類區(qū)域，強化區(qū)域污染協(xié)同治理，有效提升系統(tǒng)治理水平。圍繞揮發(fā)性有機物治理、農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理和環(huán)境基礎設施建設三個短板，加快提升環(huán)境治理能力。

（三）強化節(jié)能減排協(xié)同部署。《方案》將污染減排與節(jié)能降碳工作有機融合、一體推進，在重點行業(yè)、園區(qū)、城鎮(zhèn)、交通物流、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、公共機構、重點區(qū)域、煤炭消費、揮發(fā)性有機物整治、環(huán)境基礎設施等10大節(jié)能減排重點工程中協(xié)同部署。在對象上，以鋼鐵、有色金屬、建材、石化化工等行業(yè)和能源、工業(yè)、城鄉(xiāng)建設、交通運輸?shù)阮I域為重點。在措施上，重點行業(yè)突出節(jié)能改造和污染物深度治理，重點領域突出能源清潔高效利用和污染源頭治理。在效果上，通過實施節(jié)能減排工程，推動能源利用效率大幅提高、主要污染物排放總量持續(xù)減少，實現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效。

（四）強化多污染物協(xié)同減排。《方案》注重統(tǒng)籌多污染源，綜合運用多種手段，全面提升污染減排的系統(tǒng)性、整體性，大力推進多污染物協(xié)同減排。大氣方面，進一步深化工業(yè)源和移動源污染防治，突出源頭治理、綜合治理，通過結構優(yōu)化調整、重點行業(yè)深度治理、揮發(fā)性有機物綜合整治等手段，強化氮氧化物、揮發(fā)性有機物、顆粒物等大氣污染物協(xié)同減排。水方面，進一步深化生活源和農(nóng)業(yè)面源污染防治，突出系統(tǒng)治理、整體治理，通過環(huán)境基礎設施補短板、農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理、重點流域污染物治理等手段，強化化學需氧量、氨氮、總氮、總磷等水污染物協(xié)同減排。

（五）強化區(qū)域污染協(xié)同治理?！斗桨浮肪劢箛抑卮髴?zhàn)略，加大重點區(qū)域污染減排力度，并提出體現(xiàn)區(qū)域差異性的減排目標任務。例如，提出京津冀及周邊地區(qū)、長三角地區(qū)煤炭消費量分別下降10%、5%左右，汾渭平原煤炭消費量實現(xiàn)負增長。以大氣污染防治重點區(qū)域、珠三角地區(qū)、成渝地區(qū)為重點，推進揮發(fā)性有機物和氮氧化物協(xié)同減排，加強細顆粒物和臭氧協(xié)同控制。長江流域重點推進城鎮(zhèn)污水垃圾處理和工業(yè)、農(nóng)業(yè)面源、船舶、尾礦庫等污染治理工程，黃河流域重點推進深度節(jié)水控水行動和重要支流污染治理等。通過在重點區(qū)域落實落細污染減排工程，積極推動區(qū)域綠色發(fā)展。

四、健全精準有效保障有力的政策制度體系

《方案》把握經(jīng)濟社會發(fā)展客觀規(guī)律，在鞏固拓展“十三五”污染減排成果的基礎上，進一步優(yōu)化減排管理制度，豐富減排政策工具，提升環(huán)境治理效能。

（一）突出制度改革和工作創(chuàng)新。不斷健全污染物排放總量控制制度，進一步將重點減排工程作為污染減排的抓手，推動形成有效減排能力。制度改革方面，優(yōu)化總量減排指標分解方式，按照“可監(jiān)測、可核查、可考核”原則，將重點工程減排量下達地方，明確污染治理任務較重的地區(qū)承擔更多的減排任務。工作創(chuàng)新方面，改進總量減排核算方法，加強與排污許可、環(huán)評審批等制度的銜接，運用信息化手段，強化重點減排工程全過程管理。

（二）突出法治建設和能力提升。圍繞污染減排重點領域，著力推進配套法規(guī)標準體系和監(jiān)測監(jiān)管能力建設。在法規(guī)標準體系方面，提出推動制定修訂清潔生產(chǎn)促進法、環(huán)境影響評價法及生態(tài)環(huán)境監(jiān)測條例，完善非道路移動機械污染防治管理辦法等，制定居民消費品揮發(fā)性有機物含量限制標準、涉揮發(fā)性有機物重點行業(yè)大氣污染物排放標準、進口非道路移動機械執(zhí)行國內(nèi)排放標準。在監(jiān)測監(jiān)管能力建設方面，提出加強統(tǒng)計監(jiān)測能力建設，構建覆蓋排污許可證持證單位的污染源監(jiān)測體系，加強工業(yè)園區(qū)污染源監(jiān)測，推動涉揮發(fā)性有機物排放的重點排污單位安裝在線監(jiān)控設施，加強縣級及鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層生態(tài)環(huán)境監(jiān)管隊伍建設，重點排污單位設置專職環(huán)保人員。

（三）突出激勵政策和約束機制。堅持政府、市場兩手發(fā)力，激勵和約束并舉，提出完善經(jīng)濟政策和市場化機制，強化監(jiān)督考核。在激勵政策方面，建立農(nóng)村生活污水處理設施運維地方各級財政投入分擔機制，大力發(fā)展綠色信貸，支持重點行業(yè)領域節(jié)能減排，培育和發(fā)展排污權交易市場等。在約束機制方面，開展“十四五”省級人民政府節(jié)能減排目標責任考核，考核結果經(jīng)國務院審定后作為對省級人民政府領導班子和領導干部綜合考核評價的重要依據(jù)；繼續(xù)開展污染防治攻堅戰(zhàn)成效考核，把總量減排目標任務完成情況作為重要考核內(nèi)容，壓實減排工作責任。

作者：王金南，蔣春來單位：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院

編輯：李丹