３月２２日，世界水日。在京舉行的“城市水業(yè)政策與市場座談會”吸引了來自政府官員、專家、研究機(jī)構(gòu)及企業(yè)的代表。
“中國的城市水業(yè)市場化改革已經(jīng)走過了兩個歷程，今年步入了第三個階段－－制度建設(shè)年，在這個階段，改革的目標(biāo)是完善監(jiān)管體系、理順投資體制、加強(qiáng)公眾參與、規(guī)范競爭秩序?！迸c會的代表一致作出上述表述，他們認(rèn)為，當(dāng)前城市水業(yè)雖然進(jìn)入了制度年的規(guī)范階段，但來自管理制度的困惑，水權(quán)的界定等諸多因素仍困惑著城市水業(yè)的下一步改革。
當(dāng)前管理體制的困惑
會議上傳遞的信息表明，盡管城市水業(yè)的市場化改革才只有幾年時間，但在市場化過程中已經(jīng)表現(xiàn)出了越來越多的問題與困惑。
清華大學(xué)水業(yè)政策研究中心的分析報告認(rèn)為，五大困惑是當(dāng)前需要徹底解決改變的。一是政府角色的轉(zhuǎn)變尚未完成；二是流域水資源管理缺位，流域水環(huán)境管理不協(xié)調(diào)；三是監(jiān)管體系需要進(jìn)一步完善；四是存在將統(tǒng)籌錯誤理解為“統(tǒng)一管理”；五是仍存在將市場化與私有化混淆。
清華大學(xué)水業(yè)政策研究中心主任傅濤認(rèn)為，在水管理領(lǐng)域，國際上倡導(dǎo)的理念是系統(tǒng)水管理體制，在水資源成為國際性戰(zhàn)略資源的背景下產(chǎn)生和強(qiáng)化。系統(tǒng)水管理體制，是指以水資源為核心推進(jìn)資源協(xié)調(diào)利用，人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo)的管理體制。在不同的政治、經(jīng)濟(jì)背景之下，系統(tǒng)水管理體制會表現(xiàn)出不同的管理模式。把“系統(tǒng)管理”簡單地理解為“統(tǒng)一管理”，理解為管理職能的一體化是對系統(tǒng)管理曲解。事實(shí)上，水作為重要的戰(zhàn)略資源的公眾必需品，其責(zé)任主體是人民政府，越是水資源稀缺，越與社會經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)大，越不可能單一部門進(jìn)行統(tǒng)一管理。如果要有統(tǒng)一的責(zé)任主體，那也是各級人民政府。有關(guān)部門在“統(tǒng)一管理”上的錯誤引導(dǎo)，一定程度地會擾亂了水管理體制的改革。
清華大學(xué)水業(yè)政策研究中心的報告指出，在國際上推進(jìn)水業(yè)改革的風(fēng)潮中，選擇私有化模式的只有英國、智利等極少數(shù)幾個國家。模式的選擇取定于各國、各地區(qū)不同的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多種因素。不同的市場化模式需要不同的法律、政治、經(jīng)濟(jì)、監(jiān)管來配合。因此，水業(yè)市場化改革不等同于私有化。目前在水業(yè)改革中將市場化等同與私有化的認(rèn)識很多，需要予以糾正。
水權(quán)制度的實(shí)施面臨四大制約
專家們認(rèn)為，水權(quán)問題近年來伴隨中國水資源緊張而成為水資源管理領(lǐng)域的核心工作。傅濤認(rèn)為，水權(quán)問題產(chǎn)生的根源在于缺水的事實(shí)。因此，當(dāng)前水權(quán)制度的建立，是一條加強(qiáng)水資源管理的可行之路。目前水權(quán)制度實(shí)施所需要的水資源的宏觀稀缺條件已經(jīng)基本滿足，但是其需要的法律保障體系卻遠(yuǎn)未完善。在目前中國的政治和經(jīng)濟(jì)體制之下，選擇什么樣的水資源管理體系，不同的政府機(jī)構(gòu)有不同的觀點(diǎn)，而研究機(jī)構(gòu)也各執(zhí)一詞。
傅濤認(rèn)為，總體而言，水權(quán)制度在中國的推進(jìn)將受到四大因素的制約：
首先，水資源管理目前屬于中央政府權(quán)利，水資源的中央集權(quán)使大規(guī)模調(diào)水工程決策簡單而直接。這種體制利于保障國家安全，中央政府調(diào)配能力強(qiáng)，但政府決策的科學(xué)性保障較差。而水權(quán)制度將使中央政府權(quán)利受到制約和弱化，水資源將依托市場進(jìn)行資源配置。政府將由全過程的水資源管理，變?yōu)槌跏妓畽?quán)的分配和交易規(guī)則的監(jiān)管，管理力度將明顯下降。因此成為水權(quán)制度推進(jìn)的一個障礙。
其次，面對水資源稀缺，以政府戰(zhàn)略性干預(yù)和嚴(yán)格管理為核心的節(jié)水工作也呈日益加強(qiáng)趨勢，國務(wù)院已經(jīng)將《節(jié)約用水條例》的制定列為２００５年“一檔”立法計劃，正緊張制定中，將于年內(nèi)出臺。國家是選擇以計劃用水和定額用水為特征的節(jié)約用水體系，還是選擇以水權(quán)為核心的市場體系來解決水資源危機(jī)，來保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展和戰(zhàn)略安全的水資源需求，成為水權(quán)制度是否在中國得以生根的決定性因素之一。在水資源成為國家戰(zhàn)略資源的背景下，這種選擇的答案還難以確定。
其三，從現(xiàn)有的水資源管理制度轉(zhuǎn)變?yōu)樗畽?quán)體系，由于調(diào)整了水資源管理的目標(biāo)和職能，改變了管理運(yùn)作方式，不是一種“水利行業(yè)管理”的簡單權(quán)利升級，而是一種公共權(quán)利的加強(qiáng)，政府權(quán)利的制約和削弱。如水權(quán)民主協(xié)商機(jī)制的引入，如取水設(shè)施的社會化等等，都會對相關(guān)的政府部門、事業(yè)單位和國有企業(yè)的利益分配產(chǎn)生影響。目前我國以水利工程為核心的水資源系統(tǒng)的人員隊伍相當(dāng)龐大。基于市場的水權(quán)制度，對其利益集團(tuán)的影響一旦顯現(xiàn)，將會出現(xiàn)巨大阻力。
其四，水權(quán)制度還受到體制不完善的制約。包括水法對“水資源所有權(quán)”的約束，以及取水證制度對交易的約束。由于水權(quán)制度減少了政府對水資源的再調(diào)控能力，因此各級用戶對初始水權(quán)設(shè)定科學(xué)性和民主性的要求，會遠(yuǎn)高于現(xiàn)行的取水許可證的科學(xué)性要求。初始水權(quán)設(shè)定難度大，需要用戶的民主參與，需要科學(xué)的法律體系作保障，同時，水權(quán)交易過程也需要市場監(jiān)管體系來支持。但是我國目前的法律體系與此要求差距甚大，水權(quán)交易的市場監(jiān)管體系甚至未提上日程。
從目前已經(jīng)被媒體廣泛宣傳的以東陽義烏水權(quán)交易案例為代表，傅濤認(rèn)為，其交易還不能成為水權(quán)交易。實(shí)施是跨地域調(diào)水工程的市場體現(xiàn)，無論從法律上、管理上、市場上看，都不適用于水權(quán)概念。雖然具體的水資源要通過水利工程才能輸送到具體的地點(diǎn)，但對水資源的輸送不是水資源本身。水利引水工程要支付費(fèi)用，包括工程費(fèi)用和具體地點(diǎn)的級差租金，統(tǒng)稱為“取水租金”。取水租金能夠幫助實(shí)現(xiàn)水權(quán)但不是水權(quán)本身。
（記者唐福勇/中國經(jīng)濟(jì)時報）

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