---2005城市水業(yè)戰(zhàn)略論壇研討市場化改革案例
4月8～9日，清華大學(xué)環(huán)境系和中國水網(wǎng)主辦的2005城市水業(yè)戰(zhàn)略論壇在北京新大都飯店國際會議廳舉行。在此之前，城市水業(yè)戰(zhàn)略論壇已經(jīng)成功舉辦兩屆。本次論壇以“典型案例分析”為核心內(nèi)容，選擇了近年來中國城市水業(yè)最具影響的11個案例進(jìn)行深入研討分析。
“BOT”、“TOT”模式走入中國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域已經(jīng)20多年了，尤其是在最近幾年，“BOT”、“TOT”模式炙手可熱，成功幾許？失敗幾何？“BOT”、“TOT”是靈丹妙藥，還是曇花一現(xiàn)？2005年城市水業(yè)戰(zhàn)略論壇上，叱咤中國水業(yè)市場的各界風(fēng)云人物齊聚一堂，針對中國目前水務(wù)市場的發(fā)展情況暢所欲言，北京新大都飯店國際會議中心成為了各種理念和經(jīng)驗(yàn)展示的舞臺。
“重運(yùn)作、輕運(yùn)營”思想受到摒棄
市場化改革的核心在于經(jīng)營。產(chǎn)權(quán)促使監(jiān)管體系更加完善，改革的動機(jī)應(yīng)該是提高效率和引資，因此不能把資產(chǎn)改革凌駕在服務(wù)效率的改革之上。而目前很多水務(wù)項(xiàng)目活動，“重運(yùn)作、輕運(yùn)營”的思想仍然很普遍。
城市水業(yè)不是工程建設(shè)，而是服務(wù)業(yè)。北京市排水集團(tuán)總工程師王洪臣建議水務(wù)項(xiàng)目采用“西朗模式”——投資、建設(shè)、運(yùn)營三方明確分工、緊密合作；水務(wù)項(xiàng)目應(yīng)該實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?，以便用較低的成本獲取較高的運(yùn)營質(zhì)量，使項(xiàng)目順利執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)利潤最大化。突出技術(shù)創(chuàng)新是降低運(yùn)營成本的重要一項(xiàng)。優(yōu)化維修模式，制訂維修策略，保證水務(wù)項(xiàng)目正常運(yùn)營。北京建工金源環(huán)保發(fā)展有限公司張翼飛副總裁以建工金源的運(yùn)營管理為例指出規(guī)?；\(yùn)營可以對全國的全部污水處理廠實(shí)行集中化采購管理，降低采購成本；指定統(tǒng)一的MS－DS標(biāo)準(zhǔn)，保證供應(yīng)商的優(yōu)化服務(wù)，并改善運(yùn)營管理業(yè)務(wù)的現(xiàn)金流。
中法水務(wù)執(zhí)行副總裁傅承力介紹中法水務(wù)運(yùn)營模式時指出，目前很多水務(wù)企業(yè)在成本降低上仍有很大的空間。曾經(jīng)有過第一年節(jié)約70萬元、第二年200萬元、第三年節(jié)約300萬元成本的情況發(fā)生。深圳大通水務(wù)公司董事長梁相欽表示，目前中國的水務(wù)企業(yè)運(yùn)營管理狀況不容樂觀，實(shí)行專業(yè)化運(yùn)營有利于精細(xì)化管理，降低運(yùn)營成本，通過各個環(huán)節(jié)包括各種非常規(guī)作業(yè)環(huán)節(jié)標(biāo)準(zhǔn)化，控制變化，消除浪費(fèi)，而且隨著市場競爭的日趨激烈，運(yùn)營價(jià)格透明化，只有精細(xì)管理，挖掘企業(yè)自身潛力，才能降低運(yùn)營成本；不論是受政府或投資商委托運(yùn)營，還是“項(xiàng)目策劃—建設(shè)管理—調(diào)試運(yùn)行—運(yùn)營管理”的一站式服務(wù)，都應(yīng)使服務(wù)契約化，從而降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。
加強(qiáng)監(jiān)管成為市場化改革重點(diǎn)
公用事業(yè)的公益屬性和自然壟斷性決定了社會投資者應(yīng)通過公開的準(zhǔn)入競爭取得公用事業(yè)特許經(jīng)營權(quán)，而且在經(jīng)營過程中都必須受到持續(xù)監(jiān)管。水業(yè)市場化已經(jīng)進(jìn)入了第三個階段——市場監(jiān)管為重心，客觀上需要政府建立一套與之相應(yīng)的監(jiān)管體系。管多少、如何管？哪里應(yīng)該前進(jìn)、哪里應(yīng)該放手后退？到底政府在其中應(yīng)該扮演一個什么樣的角色呢？
今年3月2日，常州城北污水處理廠經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓（TOT）項(xiàng)目正式簽署特許經(jīng)營協(xié)議。江蘇省常州市建設(shè)局公用事業(yè)處處長徐曉鐘提出，在常州項(xiàng)目中，政府不僅作為招標(biāo)人、合作者，更主要的是作為行業(yè)主管，應(yīng)該著重從監(jiān)管思路、監(jiān)管主體、監(jiān)管依據(jù)、監(jiān)管內(nèi)容和監(jiān)管過程保障等方面來界定監(jiān)管機(jī)構(gòu)與被監(jiān)管者的關(guān)系，并且在醒目協(xié)議中予以落實(shí)明確。
監(jiān)管是手段而不是目的，通過有效監(jiān)管保證項(xiàng)目公司在整個特許期內(nèi)能夠嚴(yán)格履行義務(wù)，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。因此，在常州項(xiàng)目中，特許協(xié)議中并不全是如何監(jiān)督、如何處罰的條款，常州市政府也設(shè)立了年考核加分后給予適當(dāng)獎勵、處理超進(jìn)水量達(dá)標(biāo)時予以補(bǔ)償?shù)泉剟顥l款，旨在加強(qiáng)項(xiàng)目公司保證設(shè)施完好、出水達(dá)標(biāo)排放的積極性。在協(xié)議中，還明確過程監(jiān)管和結(jié)果監(jiān)管相結(jié)合，注重結(jié)果監(jiān)管，以必要的資產(chǎn)監(jiān)督和服務(wù)質(zhì)量的過程來保證結(jié)果監(jiān)管，加強(qiáng)評估機(jī)制的建立，盡可能不干涉經(jīng)營主體的正常運(yùn)營管理。政府的監(jiān)管應(yīng)該是行政監(jiān)管和特許、服務(wù)協(xié)議的合同監(jiān)管的統(tǒng)一，并設(shè)置多項(xiàng)制度保障監(jiān)管順利實(shí)施。
會上有關(guān)專家指出，地方政府是特許經(jīng)營的協(xié)議一方，規(guī)范政府行為也是監(jiān)管內(nèi)容。上級政府部門應(yīng)該參與并指導(dǎo)市場化改革方案的論證，建立協(xié)議合同上級備案制度。政府在市場化時應(yīng)該“退”，將公共設(shè)施的特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)交給企業(yè)主體，此時政府的社會職能就發(fā)生了改變，由具體的建設(shè)運(yùn)營者向監(jiān)督者轉(zhuǎn)換。
特許經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓不同于資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓。管網(wǎng)等設(shè)施建設(shè)的投資比例限制并不影響經(jīng)營權(quán)的開放。管網(wǎng)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)與水系統(tǒng)的服務(wù)經(jīng)營權(quán)可以分離。當(dāng)中的權(quán)責(zé)就需要事先清晰的協(xié)議來明確。澳門自來水公司與澳門政府已經(jīng)合作了20多年，在合作初始就明確兩者之間的關(guān)系，此后的經(jīng)營，澳門政府很少過問，但直接委派了監(jiān)委對自來水一切運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)管，保證供水的質(zhì)量。在這一原則下，20年間，原有的合約沒有進(jìn)行過大的變更。
只有分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)才能保證共享收益
一個是天價(jià)、一個是超低價(jià)，乍看沒有任何關(guān)系，其實(shí)骨子里都是因?yàn)檎c投資者合理的分擔(dān)了項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，所以才可能成功交易。
上海竹園污水處理廠BOT項(xiàng)目是目前有國內(nèi)民營公司操作的最大的污水處理BOT案例。讓眾人最為關(guān)注的是二級處理水價(jià)只有不到0.34元／噸。很多人懷疑如此低的價(jià)格能否保證公司的正常運(yùn)行，是否會導(dǎo)致“爛尾廠”。上海市城市排水有限公司董事長遲建國在論壇上給大家解開了疑惑：“我們并不是惟低價(jià)論。我們做出這個選擇也是經(jīng)過一定的考察和嚴(yán)格的測算的?！?
竹園二廠項(xiàng)目招商的主要目標(biāo)是希望通過投資主體多元化推進(jìn)機(jī)制創(chuàng)新，開拓市場化籌資渠道?；谶@個出發(fā)點(diǎn)，上海市政府在這個項(xiàng)目中為企業(yè)分擔(dān)了很大一部分風(fēng)險(xiǎn)。世行為竹園二廠貸款1.45億美元。上海市排水公司作為世行貸款項(xiàng)目的主體借貸人，負(fù)責(zé)世行貸款的借貸與償還，并負(fù)責(zé)支付污水處理服務(wù)費(fèi)，是項(xiàng)目法人和資產(chǎn)最終的所有者。融資費(fèi)用和項(xiàng)目成本由項(xiàng)目公司承擔(dān)，但是項(xiàng)目公司向承包商支付的費(fèi)用均以上海市排水公司的名義代簽合同。“準(zhǔn)確的說這個項(xiàng)目應(yīng)該是一個準(zhǔn)BOT或者準(zhǔn)BO的項(xiàng)目，從一開始排水公司就對這個項(xiàng)目的資產(chǎn)擁有所有權(quán)；項(xiàng)目公司只能把向排水公司收取污水處理費(fèi)的權(quán)利作為抵押進(jìn)行融資?！?.3396元／噸的水價(jià)是完全成本，包括利潤、折舊等等。
污水處理廠廠墻以外的管網(wǎng)都由政府負(fù)責(zé)，污水廠土地由政府提供，解決了項(xiàng)目公司的后顧之憂，降低了經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。城市水務(wù)作為社會基礎(chǔ)公共設(shè)施，不論是市場化還是政府專營，最終的目的是為了讓公眾受益，如果政府只單純?yōu)榱藴p輕自己的負(fù)擔(dān)，讓項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)管網(wǎng)的話，勢必增加了運(yùn)營成本和風(fēng)險(xiǎn)。價(jià)格決定項(xiàng)目財(cái)務(wù)上的可行性，是項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)中的首要財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目公司為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，就不得不提高水價(jià)，最后的成本還是轉(zhuǎn)嫁到公眾頭上。上海竹園污水二廠的風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)由政府盡可能的承擔(dān)，項(xiàng)目公司風(fēng)險(xiǎn)成本大大降低。
與上海市竹園第二污水處理廠項(xiàng)目“超低”價(jià)格相反的是，合肥市王小郢污水處理廠資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)讓（TOT）項(xiàng)目卻“賣”出了4.8億元的天價(jià)。合肥排水管理處處長李勝海詳細(xì)介紹了王小郢污水處理廠項(xiàng)目招標(biāo)的整個過程，強(qiáng)調(diào)完善的招標(biāo)制度是保證項(xiàng)目順利進(jìn)行的關(guān)鍵。柏林水務(wù)中國財(cái)務(wù)總監(jiān)梁軍詳細(xì)解答了“值不值”這個問題。這是一個長期發(fā)展與短期收益之間的平衡，必須遵循風(fēng)險(xiǎn)和收益掛鉤的原則。王小郢污水處理廠交易資產(chǎn)評估值是2.68億元，這是個比較保守的評估，實(shí)際價(jià)格應(yīng)該不止于此，況且根據(jù)調(diào)查整個污水廠水量充足、穩(wěn)定，水價(jià)合理，建設(shè)和運(yùn)營狀況都非常好，而且具有很大的成本優(yōu)化空間和水量增長空間，因此，柏林水務(wù)公司制定了一系列的穩(wěn)定可行的技術(shù)運(yùn)營方案和全面細(xì)致的風(fēng)險(xiǎn)控制方案，降低成本，制定規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆煞桨?，不留法律上的空隙，盡可能合理分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，降低不可預(yù)見部分在測算中的比例。
TOT項(xiàng)目因?yàn)槭谴媪抠Y產(chǎn)或現(xiàn)有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓，水務(wù)設(shè)施已經(jīng)竣工驗(yàn)收、投入使用，甚至可能使用若干年，沒有建設(shè)期的風(fēng)險(xiǎn)，因此在轉(zhuǎn)讓過程中要劃清資產(chǎn)范圍，明晰權(quán)責(zé)，盡量在前期對項(xiàng)目進(jìn)行充分仔細(xì)的調(diào)查并在此基礎(chǔ)上做出比較細(xì)致全面的風(fēng)險(xiǎn)控制方案，以大大降低以后運(yùn)營過程中的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。
解決資金需求取向?qū)⒆屛挥诃h(huán)境目標(biāo)
2004年3月《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》頒布之后，一時間眾多特許經(jīng)營權(quán)的拍賣和項(xiàng)目招標(biāo)在各地轟轟烈烈的展開了……
清華大學(xué)水業(yè)政策研究中心主任傅濤認(rèn)為競爭與招標(biāo)適用的條件不同，招標(biāo)適不適合于整個系統(tǒng)，還需要慢慢探索。招標(biāo)適用在邊界條件清晰的情況下，而現(xiàn)實(shí)中除了水廠局部或者單元局部容易清晰以外，很多情況下是一些模糊的條件。整體系統(tǒng)的高效才是最后的目標(biāo)，僅為解決資金需求只是過渡的做法。城市水業(yè)是一個體系，不論是管網(wǎng)、水廠還是客戶服務(wù)，都被包含在這個大系統(tǒng)中，相互滲透，彼此依賴。單個水廠項(xiàng)目邊界清晰會增加不穩(wěn)定因素。目前很多市場化改革遇挫，都是協(xié)議權(quán)責(zé)不清，缺少配套的服務(wù)和建設(shè)造成的。
競爭不僅僅存在于準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，過程的比較競爭更適合水業(yè)的特點(diǎn)。常州城北污水處理廠項(xiàng)目最后中選者——深圳水務(wù)（集團(tuán)）有限公司在商務(wù)報(bào)價(jià)排名第三、綜合評審排名第二的情況下，就是在最后談判階段以其綜合實(shí)力和誠信贏得了政府方的青睞。在招標(biāo)過程中除了一些硬性的指標(biāo)外，還應(yīng)該考慮投資者在技術(shù)方案、財(cái)務(wù)方案、法律人事方案等其他方面的規(guī)劃、說明與承諾，并要在招商文件中事先規(guī)定綜合評審原則和各方案的得分占比，及后續(xù)評審工作始終堅(jiān)持公正、公平的精神，而不要一味追求商務(wù)報(bào)價(jià)最具競爭性（服務(wù)單價(jià)低或轉(zhuǎn)讓價(jià)高）。如果單純追求競爭性報(bào)價(jià)，很容易造成日后經(jīng)營成本過高，服務(wù)費(fèi)增加的情況，最終的承擔(dān)者仍是老百姓。
中介機(jī)構(gòu)市場
地位得到提升
社會公共事業(yè)的市場化，是一個世界性的研究課題，改革涉及到社會的各個方面，政策、法律、法規(guī)、社會、經(jīng)濟(jì)等等，其中的復(fù)雜性不言而喻。引入專業(yè)咨詢公司成為了許多項(xiàng)目成功的關(guān)鍵之一。
項(xiàng)目運(yùn)作過程復(fù)雜、經(jīng)營期長，如果在前期引入專業(yè)咨詢公司，可以為以后的合作打下良好的基礎(chǔ)，保證項(xiàng)目的成功實(shí)施。咨詢公司會針對項(xiàng)目的特點(diǎn)、政府的目的要求，制定出合理的實(shí)施方案，聘請法律、技術(shù)顧問，保證項(xiàng)目在法律上順利進(jìn)行，大大提高了項(xiàng)目運(yùn)作的效率。
哈爾濱太平污水處理廠從發(fā)布公告到草簽協(xié)議只用6個月，到開工僅用8個月的時間。如此高的運(yùn)作效率，大岳咨詢有限公司的作用功不可沒。招標(biāo)組織科學(xué)合理，各種專業(yè)的中介機(jī)構(gòu)（融資咨詢、法律、技術(shù)）經(jīng)驗(yàn)豐富，發(fā)揮專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，使整個監(jiān)督條款嚴(yán)密可行，而且培養(yǎng)了一批公用事業(yè)改革方面的人才，為政府以后推進(jìn)公用事業(yè)改革積累了諸多經(jīng)驗(yàn)。
(中國環(huán)境報(bào) 記者 文雯)

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