陳蓁蓁

　　2002年以來，以引入市場機制為主要內(nèi)容的市政公用事業(yè)改革全面啟動，很多城市都進行了改革探索和實踐。4年來多，各地公用事業(yè)改革進展如何？公用事業(yè)的投資與運作方式發(fā)生了怎樣的改變？咨詢公司在市政公用事業(yè)改革中起到了怎樣的作用？本刊將作陸續(xù)報導(dǎo)。　　
　　市政公用企業(yè)與一般國有企業(yè)不同之處在于，企業(yè)和政府之間的關(guān)系更加復(fù)雜。我國公用事業(yè)投資主體主要是政府，市政公用企業(yè)與政府主管部門是行政隸屬關(guān)系，企業(yè)行使了很多政府的職能，政府對企業(yè)也承擔著無限責任，企業(yè)的虧損包括經(jīng)營性虧損和政策性虧損都由財政補貼。
　　這種投資體制和運行管理體制所帶來的弊端是低效率，主要表現(xiàn)在：政府直接投資，國有企業(yè)壟斷經(jīng)營，政企合一，職能不清，市政公用事業(yè)的投資、價格等重大決策都是由政府制定的；缺乏成本約束機制，政府和企業(yè)都缺少足夠的動力去追求成本最小化，使生產(chǎn)成本膨脹；市政公用事業(yè)的價格形成機制不能刺激企業(yè)提高生產(chǎn)效率，以企業(yè)實際發(fā)生成本作為定價的基礎(chǔ)，反而刺激企業(yè)增加成本或虛報成本；國有企業(yè)要履行多種政府非贏利性目標，一切虧損包括經(jīng)營性虧損都由政府財政負擔；壟斷經(jīng)營使企業(yè)缺乏競爭活力，服務(wù)效率和服務(wù)質(zhì)量低。
　　因此，對市政公用行業(yè)投資體制和經(jīng)營管理體制進行改革已勢在必行。
　　維護公共利益
　　政府不可推卸的責任
　　建設(shè)部于2002年下發(fā)了《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》，提出開放市政公用事業(yè)投資、建設(shè)和經(jīng)營市場，引入競爭機制。所謂“市場化”是指市場機制在經(jīng)濟發(fā)展中對資源配置的作用不斷增大的過程。推進市政公用事業(yè)市場化進程，是要讓供求、競爭、價格、風(fēng)險和利益等諸多機制在市政公用事業(yè)的建設(shè)、運營中起到越來越大的作用。
　　推進市政公用事業(yè)市場化并不是推進私有化。公用事業(yè)效率低下不是中國特有的現(xiàn)象，與社會制度無關(guān)，也不是所有制造成的，私有制同樣形成壟斷，壟斷就可能帶來效率低下，私人壟斷市政公用行業(yè)將比政府壟斷存在更多的隱患。因此，所有制形式不是改革最關(guān)鍵的問題，建立有效機制才是關(guān)鍵。
　　市政公用事業(yè)改革對政府和企業(yè)都提出了要求，企業(yè)與政府各自的角色要重新定位，改變過去政府做企業(yè)事、企業(yè)做政府事的狀況。企業(yè)在滿足社會需要，完成政府目標，為社會提供合格產(chǎn)品和服務(wù)的前提下，實現(xiàn)自主經(jīng)營，追求合理利潤，逐步成為真正意義上的市場主體。
　　政府要調(diào)整職能定位，轉(zhuǎn)變管理方式，做市場監(jiān)管的主體，而不是經(jīng)營的主體，做“公共責任人”，而不是“公共企業(yè)家”。政府的責任是維護公共利益、公共安全，制定市場規(guī)則，監(jiān)督市場行為，保證必要的投入。
　　改革不論采取什么形式，并不能改變市政公用事業(yè)的性質(zhì)，不可能改掉其“公益性”，因此，政府作為公共責任人，對市政公用事業(yè)的發(fā)展承擔著不可推卸的責任。
　　改革存在三大問題
　　市政公用事業(yè)所具有的公共性和自然壟斷性是它的內(nèi)在屬性，決定了市政公用事業(yè)改革特別需要處理好兩個關(guān)系：一是政府和市場的關(guān)系，到底哪些由政府來調(diào)節(jié)，哪些由市場來調(diào)節(jié)，要找到政府和市場的最佳結(jié)合點；二是公共利益和企業(yè)利益的關(guān)系，公共利益是政府首先要保證的，做到既不損害公共利益又要保護企業(yè)利益。過去公用企業(yè)不是真正意義上的市場主體，企業(yè)作為市場經(jīng)濟的細胞如果沒有活力，整個機體都沒有活力，因此改革必須兼顧公共和企業(yè)的利益。
　　建設(shè)部在2002年提出了開放市政公用行業(yè)的市場，緊接著著手研究在開放市場之后，如何建立一種與之相適應(yīng)的經(jīng)營管理機制。允許地方政府出讓或轉(zhuǎn)讓原有市政公用設(shè)施和經(jīng)營權(quán)，但是必須按照規(guī)定來操作，不能簡單化處理，既要保證公眾利益不受損壞，保證國有資產(chǎn)不流失，還要保證原有企業(yè)職工的合法權(quán)益不受侵害。因此，市場的開放和監(jiān)管是缺一不可的，絕不能只強調(diào)市場開放，忽視市場監(jiān)管，否則就會把市場化引向偏路，就會給市政公用行業(yè)的發(fā)展帶來隱患。經(jīng)過反復(fù)探索，特許經(jīng)營制度被認為是一種既適合國情，也適合市政公用行業(yè)特性的經(jīng)營管理模式。于是建設(shè)部在2004年出臺了《市政公用行業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，2005年又下發(fā)了《關(guān)于加強市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見》。
　　經(jīng)過幾年探索和實踐，市政公用事業(yè)改革已經(jīng)取得初步成果：開放市政公用事業(yè)建設(shè)市場，投資主體多元化的局面正在形成；引入競爭機制，初步打破了地區(qū)和行業(yè)的壟斷；建立市政公用事業(yè)特許經(jīng)營制度，逐步探索出適應(yīng)市場經(jīng)濟體制的經(jīng)營模式；政府從單純的行政管理正在向市場監(jiān)管過渡，促進了政府職能的轉(zhuǎn)變。
　　但從總體上看，改革仍處于起步探索階段，還面臨許多困難和挑戰(zhàn)，對改革的認識、法律和政策環(huán)境、監(jiān)管手段、操作規(guī)程、資產(chǎn)處置、保障公眾利益等方面都不同程度地存在亟待解決的問題。
　　——認識上的誤區(qū)
　　有的地方政府認為公有制是市政公用企業(yè)效率低下的原因，只有引進外資或者民間資本，改變企業(yè)所有制性質(zhì)才是真正的改革；有的地方政府簡單地將改革理解為“賣”，把資產(chǎn)變現(xiàn)作為核心目標，把公用事業(yè)改革當成融資手段，能賣好價錢的就是好項目，甚至采取下指標分配方式，要求限期完成招商引資計劃，導(dǎo)致項目運作過程中缺乏科學(xué)決策，只考慮資產(chǎn)及變現(xiàn)問題，不考慮監(jiān)管和運營問題；一些地方政府對市場經(jīng)濟條件下的政府責任認識不清，將市政公用事業(yè)改革當成“政府甩包袱、財政脫負擔”的手段，錯誤地認為把市政公用事業(yè)推向市場后，政府的責任也可以“一推了之”。認識上的誤區(qū)，直接影響市政公用事業(yè)改革的決策和實施。
　　——不規(guī)范操作
　　有的地方在改革中存在很多不規(guī)范的操作，結(jié)果不僅沒有給公眾帶來更高質(zhì)量的公共服務(wù)，反而危及了公眾利益，給發(fā)展留下后患。如有的地方政府給投資者以固定回報，成了變相融資；有的給投資者固定水價，包銷水量，企業(yè)沒有風(fēng)險，政府承擔責任；有的地方改革政策不穩(wěn)定，一屆班子一個政策，上屆定合同，下屆推翻重來，引起法律糾紛；有的地方特許經(jīng)營權(quán)授予程序不規(guī)范，合同不嚴謹；有的在產(chǎn)權(quán)制度改革中“暗箱操作”，不認真進行資產(chǎn)評估，不實行招投標或招投標不公正，造成國有資產(chǎn)流失，損害原有職工的合法權(quán)益等。
　　——缺少相應(yīng)的法律、法規(guī)，難以做到依法監(jiān)管
　　目前，市政公用事業(yè)改革缺乏完善的法律法規(guī)體系支撐，改革中遇到的許多問題沒有法律依據(jù)。公共交通、供氣、供熱、排水和污水處理的管理條例多年難以出臺，已經(jīng)出臺的法規(guī)多為計劃經(jīng)濟時期制定，難以適應(yīng)市場經(jīng)濟體制下的管理需求；市政公用事業(yè)的有關(guān)文件多為部門規(guī)章和規(guī)范性文件，法律效力不高，導(dǎo)致地方在推進改革過程中遇到較多的法律困難。加之目前，政府對市政公用事業(yè)的監(jiān)管體系還未建立起來，更談不上依法監(jiān)管。
　　有效監(jiān)管與規(guī)范運作
　　市政公用事業(yè)因其所具有的公共性，決定了在推進改革、引入市場機制的同時，最重要、最根本的問題是人民群眾如何從改革成果中受益，這也是推進改革的最根本目的。要保證實現(xiàn)這一目的，應(yīng)從以下幾方面入手：
　　——建立健全法律法規(guī)體系，真正實現(xiàn)依法監(jiān)管
　　研究市政公用事業(yè)改革中所遇到的問題，以法律形式明確投資者、經(jīng)營者和管理者的權(quán)力、義務(wù)和責任，明確政府及其主管部門與投資者、經(jīng)營者之間的法律關(guān)系。對于改革中的一些關(guān)鍵問題，如市場準入、產(chǎn)品和服務(wù)標準、產(chǎn)權(quán)界定、價格收費機制、稅收優(yōu)惠政策、土地使用方式、項目經(jīng)營期限、應(yīng)急管理機制等問題，也應(yīng)以法律法規(guī)的形式加以明確。
　　法律法規(guī)體系的建立需要中央和各級地方政府共同努力，地方立法的進度更應(yīng)加快，以滿足改革進程的需要。
　　——強化政府監(jiān)管職能和手段
　　目前，政府部門對市政公用事業(yè)的監(jiān)管僅僅處于起步階段，雖然各級政府也在積極探索，但真正符合市場經(jīng)濟體制要求的監(jiān)管體系還沒有建立起來，改革過程中同時存在著政府職能的 “越位”、“缺位”和“錯位”現(xiàn)象。因此，各級政府必須盡快轉(zhuǎn)變職能，創(chuàng)新體制機制，建立健全監(jiān)管體系，采取有效措施，對市政公用事業(yè)依法進行監(jiān)管，切實保障公眾利益和公共安全。
　　所謂監(jiān)管，既包括對改革過程的監(jiān)管，保證改革措施的規(guī)范操作，又包括政府對改制后的企業(yè)經(jīng)營活動的監(jiān)管，保證改革的預(yù)期成果變成現(xiàn)實。
　　——政府投入的保證
　　市政公用事業(yè)具有較強的公益性，特別是公共交通、環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化等，應(yīng)該研究其建設(shè)和運營的成本哪些應(yīng)該由政府投入和支付，哪些應(yīng)該由消費者承擔，而投資商和運營商是以獲得利潤為目的的，應(yīng)以此作為制定改革方案和價格方案的依據(jù)。
　　——改革的規(guī)范運作
　　市政公用事業(yè)改革不是兒戲，是科學(xué)，只有規(guī)范運作才能取得成功。由于改革過程中出現(xiàn)了這樣那樣的問題，致使有些人對改革本身提出了質(zhì)疑。應(yīng)該看到，很多時候失敗的原因是沒有規(guī)范運作，即對改革認識上的偏差導(dǎo)致方法上的失誤，而非改革大方向的問題。
　　改革不可能在一朝一夕完成，也不能簡單化處理。各級政府都應(yīng)該有改革的總體方案，通盤考慮，分步實施，因地制宜，穩(wěn)步推進。應(yīng)該先抓試點，總結(jié)經(jīng)驗，培養(yǎng)人才，根據(jù)試點的情況完善有關(guān)政策和措施，然后再全面推進公用事業(yè)改革，這樣會大大降低改革的成本和風(fēng)險。
　　規(guī)范運作應(yīng)該從改革的各個方面、各個環(huán)節(jié)入手，做到運作組織、運作程序和項目文件的規(guī)范。從運作組織上，市政公用事業(yè)改革應(yīng)該由政府來主導(dǎo)，因為政府是公眾利益的代表，同時也必須有企業(yè)的參與和配合。從程序上特別要規(guī)范市場準入環(huán)節(jié)，科學(xué)制定標準，嚴格操作程序，把好市場準入關(guān)。要認真研究編制特許經(jīng)營協(xié)議書，因為特許經(jīng)營協(xié)議是保證項目規(guī)范實施的重要法律文件，是對特許經(jīng)營行為進行監(jiān)管的重要依據(jù)。充分發(fā)揮有相關(guān)資質(zhì)、經(jīng)驗豐富的專業(yè)中介機構(gòu)的作用將有助于改制運作的規(guī)范性。
　　以引入市場機制、提高效率、提高服務(wù)質(zhì)量為主要目標的市政公用事業(yè)改革是符合建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制要求的，成功與否，取決于能否正確認識和規(guī)范操作。
　　(作者：建設(shè)部城市建設(shè)司副司長)

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