根據(jù)歐盟亞洲環(huán)境常德項(xiàng)目的計(jì)劃安排，2006年12月，由湖南省建設(shè)廳和常德市政府組成的中方項(xiàng)目官員及專家考察團(tuán)一行8人，赴歐盟對(duì)水資源環(huán)境管理領(lǐng)域進(jìn)行了為期9天的考察；隨后，2007年5月中旬又在常德市舉辦了水資源可持續(xù)管理研討會(huì)。經(jīng)過(guò)認(rèn)真考察學(xué)習(xí)及研討交流，結(jié)合我省流域性水資源環(huán)境現(xiàn)狀及如何借鑒其成功經(jīng)驗(yàn)，撰擬專題報(bào)告如下：

　　一、歐盟流域水資源環(huán)境綜合治理主要經(jīng)驗(yàn)

　　歐盟國(guó)家十分重視水資源環(huán)境管理工作，各國(guó)城市生態(tài)化的河道、清澈的河水、完善的雨污水收集及污水排放系統(tǒng)、相得益彰的城市小區(qū)景觀設(shè)計(jì)等，都給考察團(tuán)成員留下了深刻印象。通過(guò)考察亦使我們了解到，歐盟國(guó)家在水資源管理領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)是建立在“先污染，后治理”這一重要教訓(xùn)基礎(chǔ)上的。其在漫長(zhǎng)而曲折的治理過(guò)程中，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并取得成功。主要經(jīng)驗(yàn)有以下幾點(diǎn)：

　　1、建立以水體為中心的區(qū)域性水污染防治體制，強(qiáng)化政府的協(xié)調(diào)功能；加強(qiáng)流域性區(qū)域合作，共同承擔(dān)污染防治責(zé)任在德國(guó)，流域管理主體除聯(lián)邦政府的環(huán)境、自然保護(hù)和原子能安全部門(mén)外，還得到其它相關(guān)聯(lián)邦政府部門(mén)，如聯(lián)邦食品、農(nóng)業(yè)和林業(yè)部、聯(lián)邦衛(wèi)生部、聯(lián)邦交通部及其研究機(jī)構(gòu)的支持。水資源管理規(guī)定的實(shí)施由聯(lián)邦州和市政府共同完成。在大多數(shù)州內(nèi)，水資源管理主要通過(guò)三個(gè)層次進(jìn)行：

　　1）高層機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)戰(zhàn)略決策制訂和實(shí)施，以及監(jiān)督下屬機(jī)構(gòu)；

　　2）中層機(jī)構(gòu)為區(qū)域政府部門(mén)，負(fù)責(zé)區(qū)域水資源管理規(guī)劃，涉及對(duì)區(qū)域產(chǎn)生影響的水資源使用許可和管理程序；

　　3）低層機(jī)構(gòu)為城市和農(nóng)村地區(qū)的技術(shù)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)小范圍水資源使用，以及水資源和廢水排放的監(jiān)測(cè)、技術(shù)指導(dǎo)、政策執(zhí)行。

　　此外，在聯(lián)邦水資源協(xié)會(huì)條例指導(dǎo)下，德國(guó)還建立了大約1.2萬(wàn)個(gè)水用戶協(xié)會(huì)，它們的任務(wù)包括水資源管理、水供應(yīng)和排污，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和水資源管理部門(mén)的合作。

　　2、制定相應(yīng)的控制污染的法律法規(guī)和水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，并嚴(yán)格貫徹執(zhí)行2000年以前，歐盟各國(guó)均有各自的水資源管理法律及法規(guī)，對(duì)各國(guó)水資源管理和保護(hù)發(fā)揮了重要作用。2000年12月，歐盟水框架指令（WFD）正式啟動(dòng)，標(biāo)志著歐盟各國(guó)從此有了一個(gè)統(tǒng)一的水資源管理法律文件。

　　水框架指令的核心要點(diǎn)是：河流從源頭到入?？跒橐粋€(gè)整體流域系統(tǒng)，局部河段與整個(gè)流域緊密相關(guān)；所有河流改善計(jì)劃的細(xì)節(jié)都要公布，讓民眾發(fā)表各自看法；所有國(guó)家都要定期向歐盟報(bào)告工作進(jìn)展情況；制定非常嚴(yán)格的懲罰條例，對(duì)無(wú)法完成指令的國(guó)家進(jìn)行處罰。

　　歐盟水框架指令使歐盟各國(guó)水資源管理法律體系進(jìn)一步得到完善，構(gòu)成了歐盟法律——各國(guó)法律——各州法律——城市（包括小區(qū)）法律四個(gè)非常鮮明的法律層次，且高一層級(jí)法律對(duì)低一層級(jí)法律具有嚴(yán)格約束力。每一層級(jí)都有專門(mén)協(xié)調(diào)員監(jiān)督和落實(shí)指令的執(zhí)行和進(jìn)展情況。歐盟水框架指令啟動(dòng)以來(lái)，由于有明確的時(shí)間安排和操作性強(qiáng)的實(shí)施方案，再加之嚴(yán)格的監(jiān)督措施，歐盟各國(guó)在水資源管理和保護(hù)領(lǐng)域取得了舉世矚目的成就，并且這一工作還將持續(xù)進(jìn)行。

　　3、流域區(qū)域統(tǒng)籌，實(shí)施源頭綜合水污染防治措施

　　歐盟國(guó)家水資源管理領(lǐng)域一個(gè)最重要的核心理念，就是把河流從源頭到入?？谧鳛橐粋€(gè)整體來(lái)管理，構(gòu)成了其最重要的流域管理體系。

　　歐盟國(guó)家高度重視水資源管理規(guī)劃，所制定的流域區(qū)域統(tǒng)籌管理規(guī)劃通常具有極強(qiáng)的可操作性。其目的是明確指出需采取的措施，評(píng)價(jià)其社會(huì)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境影響。德國(guó)的主要流域都制定了水資源管理規(guī)劃、污染物處理規(guī)劃、污染負(fù)荷規(guī)劃、水源保護(hù)區(qū)域規(guī)劃、防洪區(qū)域規(guī)劃、熱輻射負(fù)荷規(guī)劃等。另外，還有一些不由水資源部門(mén)監(jiān)管的規(guī)劃也對(duì)水資源管理具有一定影響，如土地利用規(guī)劃和水陸交通運(yùn)輸規(guī)劃等。

　　歐盟國(guó)家水資源管理領(lǐng)域的另一個(gè)重要理念就是從源頭控制，即對(duì)每一個(gè)小區(qū)或每一個(gè)生產(chǎn)單位，把雨水和污水（以及垃圾）都按就地處理原則進(jìn)行統(tǒng)一收集處理，不允許隨意向外地排放。按照德國(guó)法律，每一個(gè)小區(qū)都要為其產(chǎn)生的廢水負(fù)責(zé)。根據(jù)歐盟和當(dāng)?shù)胤?，明確了企業(yè)排放污水的各類有害物質(zhì)的排放指標(biāo)；企業(yè)根據(jù)這些排放指標(biāo)自行對(duì)污水進(jìn)行處理，污水處理廠不再對(duì)企業(yè)排放的污水進(jìn)行特定處理；污水處理廠要對(duì)各企業(yè)污水排放情況進(jìn)行定期檢查。對(duì)于有意超標(biāo)排污的，當(dāng)事人將面臨刑事訴訟，其本人及企業(yè)的社會(huì)形象也將受到嚴(yán)重影響。

　　4、大量運(yùn)用高科技成果對(duì)流域水質(zhì)實(shí)施監(jiān)控

　　歐盟國(guó)家在水資源管理領(lǐng)域大量運(yùn)用了高科技成果，將各流域管理納入實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)內(nèi)，為流域管理服務(wù)的各類設(shè)計(jì)事務(wù)所、工程技術(shù)公司應(yīng)運(yùn)而生，為流域管理、水量預(yù)測(cè)和控制、城市防洪、雨污水排放和收集等領(lǐng)域提供專業(yè)服務(wù)。氣象學(xué)、水文學(xué)、無(wú)線通訊技術(shù)、計(jì)算機(jī)技術(shù)、數(shù)學(xué)模擬技術(shù)等被廣泛運(yùn)用到水資源管理的各類領(lǐng)域，技術(shù)成熟，數(shù)據(jù)精確，監(jiān)控效果好，經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益巨大。例如德國(guó)漢諾威市、荷蘭烏特勒支市都運(yùn)用了計(jì)算機(jī)模擬系統(tǒng)對(duì)城市雨、污水管網(wǎng)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，在管網(wǎng)建設(shè)維護(hù)、電纜敷設(shè)過(guò)程中，均運(yùn)用了先進(jìn)的成像檢測(cè)設(shè)備，工程技術(shù)人員技術(shù)水平過(guò)硬，施工過(guò)程嚴(yán)格規(guī)范，質(zhì)量較高。

　　二、我省水資源環(huán)境存在的問(wèn)題

　　1、水資源分配不均

　　湖南省河流湖泊密布，水資源總量豐富，但分布很不均勻。一是地區(qū)分布格局不均勻。受地貌、地形、大氣環(huán)流等因素影響，多雨區(qū)徑流深高達(dá)1500毫米以上（如澧水上游五道水），少雨區(qū)徑流深只有489.1毫米。人平、畝平水資源量在不同地區(qū)相差甚為懸殊。二是年內(nèi)分布不均勻。受季風(fēng)影響，降水和徑流的年內(nèi)分配不均，年際變化大。每年有60%的降水多集中在春夏季4－7月期間，而且多以暴雨形式出現(xiàn)。同時(shí)年際之間的降水量和徑流量變化也大；造成豐水年雨水過(guò)多，產(chǎn)生洪澇，少水年雨水過(guò)少又干旱缺水。甚至發(fā)生連年豐水或連年枯水，水旱災(zāi)害頻繁。

　　2、飲用水水源逐步受到污染

　　據(jù)有關(guān)調(diào)查資料顯示，湖南省水環(huán)境質(zhì)量雖總體良好，水質(zhì)基本保持穩(wěn)定，江河湖庫(kù)水質(zhì)符合或優(yōu)于三類水質(zhì)斷面的比例基本持平，但流經(jīng)部分城市及工業(yè)區(qū)江段的地表水污染仍較嚴(yán)重，岸邊污染帶仍未得到有效控制，少數(shù)城市存在飲用水源安全隱患。全省71個(gè)省控水質(zhì)監(jiān)測(cè)斷面中，符合或優(yōu)于二類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的27個(gè)，占38.03%；符合三類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的17個(gè)，占23.94%；超過(guò)三類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的27個(gè)，占38.03%。部分城市存在因水源污染而引起的水質(zhì)型缺水。

　　3、資源無(wú)序開(kāi)發(fā)，水環(huán)境及生態(tài)遭到破壞

　　雖然大多數(shù)工程項(xiàng)目按照國(guó)家基本建設(shè)程序規(guī)定，其選址布局都考慮了生態(tài)與水環(huán)境的利用與保護(hù)。但有些地方政府或部門(mén)為了追求經(jīng)濟(jì)利益，仍以犧牲生態(tài)與環(huán)境為代價(jià)，使生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞，水源受到嚴(yán)重污染。具體表現(xiàn)在以下四個(gè)方面:

　　1）梯級(jí)電站的無(wú)序開(kāi)發(fā)，水環(huán)境容量減少，水體污染加劇；

　　2）亂開(kāi)亂采，在沒(méi)有任何環(huán)境保護(hù)措施的情況下開(kāi)發(fā)小礦場(chǎng)，生態(tài)

　　遭到破壞，水土流失，引起水體的重金屬污染；亂采河床沙石，使河床徑流不暢；

　　3）一些小造紙廠、小印染廠、小化工廠大量未經(jīng)處理的廢水排入水

　　體，造成江河湖泊水質(zhì)污染；

　　4）盲目追求高城市化水平，在一些水資源本來(lái)非常貧乏的地區(qū)，不

　　加科學(xué)論證，將大量人口集中于城市，造成生產(chǎn)、生活污染物無(wú)法消化，

　　水資源開(kāi)發(fā)利用超出其承載能力，水體喪失自凈能力。

　　4、缺乏先進(jìn)的水資源管理理念，科研投入不足

　　目前，全國(guó)上下都在談“環(huán)?！保鞯囟荚谕度氪罅抠Y金搞環(huán)境工程建設(shè)，各地城市污水處理廠亦在陸續(xù)建設(shè)之中。但是，對(duì)于投資這么大，建廠這么多，能否真正解決流域性水環(huán)境問(wèn)題，還很少有專題研究，科研工作亦基本局限于水處理工藝方面。將城市及工業(yè)污水集中進(jìn)行處理，對(duì)整個(gè)流域來(lái)講，只是減輕點(diǎn)污染的措施之一。經(jīng)污水處理廠處理后的達(dá)標(biāo)排放水，其水質(zhì)指標(biāo)還遠(yuǎn)大于自然水體的三類水質(zhì)指標(biāo)8—12倍。如果它的受納水體的環(huán)境容量小于排放量，受納水體將喪失自凈能力，流域水體照樣受到污染。所以說(shuō)，流域性水資源環(huán)境問(wèn)題是一個(gè)多學(xué)科、多領(lǐng)域錯(cuò)綜復(fù)雜的系統(tǒng)工程，應(yīng)建立一整套科學(xué)的流域性水資源綜合管理體制與管理理念，但目前從事這類軟課題研究的機(jī)構(gòu)與人員太少，人力物力財(cái)力投入明顯不足。

　　5、涉水的法律、法規(guī)不全，管理體制不順，執(zhí)法力度不夠

　　由于水的特性，決定了流域性管理與行政區(qū)域管理是兩個(gè)完全不同的概念。只有建立健全完整的流域性管理體制與機(jī)制，才有可能真正管理和治理好流域性水環(huán)境。而現(xiàn)行水資源環(huán)境管理體制中，基本是只有政府行政主管部門(mén)參與的分區(qū)域、分行業(yè)的條塊管理，水利、環(huán)保、建設(shè)各自為政。這種條塊管理體制，對(duì)整個(gè)流域而言是責(zé)、權(quán)不分，在整體與局部的利益上容易產(chǎn)生很大的矛盾和沖突。它不利于流域水資源的統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)與利用，更不利于流域性水資源環(huán)境的綜合治理與保護(hù)。其結(jié)果是，在流域管理上重行政區(qū)域管理、輕流域管理，流域管理對(duì)區(qū)域管理缺乏約束力，導(dǎo)致相關(guān)部門(mén)對(duì)流域性水資源保護(hù)缺乏科學(xué)認(rèn)識(shí)，水源保護(hù)有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)。

　　三、加強(qiáng)我省水資源環(huán)境綜合管理的建議

　　1、強(qiáng)化現(xiàn)代水資源管理理念，逐步建立流域性水環(huán)境管理體制與機(jī)制

　　關(guān)鍵是要深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，強(qiáng)化現(xiàn)代水資源管理理念。只有充分認(rèn)識(shí)流域性水資源管理的重要性和相關(guān)特性，才能合理地建立起流域性水資源環(huán)境管理體制與機(jī)制。建議由省政府牽頭，打破原有多頭治水格局，由水利、建設(shè)、環(huán)保、發(fā)改、財(cái)政、農(nóng)業(yè)等部門(mén)建立聯(lián)席會(huì)議制度，就省內(nèi)突出的水資源環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行溝通、協(xié)商，擬定流域性水資源管理規(guī)劃與區(qū)域規(guī)劃協(xié)調(diào)措施，探索建立完善統(tǒng)一的流域性水資源環(huán)境管理體制和機(jī)制。真正做到保護(hù)、利用、管理好水資源，為確保湖南經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和人民群眾生活提供保障。

　　2、加大對(duì)流域性水資源環(huán)境的科研投入

　　流域性水資源環(huán)境治理與保護(hù)，是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的綜合性系統(tǒng)工程，涉及諸多學(xué)科與專業(yè)。從流域規(guī)劃、區(qū)域合作到流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，從區(qū)域規(guī)劃、城市建設(shè)到源頭減排治污，都與流域水資源環(huán)境保護(hù)有著密切的聯(lián)系。但目前我省從事這方面研究工作的機(jī)構(gòu)和單位很少，研究成果亦不多。建議政府有關(guān)部門(mén)組建水資源環(huán)境規(guī)劃研究機(jī)構(gòu)，加大科研經(jīng)費(fèi)投入，盡快拿出科研規(guī)劃成果并制定實(shí)施計(jì)劃。

　　3、加強(qiáng)流域性水資源環(huán)境綜合整治規(guī)劃，開(kāi)展區(qū)域合作

　　水是一個(gè)大的循環(huán)圈，水資源主要指地表徑流和地下徑流。水向低處流，它是沒(méi)有地界之分的。水環(huán)境污染表面上看似乎是水的問(wèn)題，而實(shí)際上與流域及區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及其城鄉(xiāng)發(fā)展布局有著直接聯(lián)系。過(guò)去由于缺乏流域性水資源規(guī)劃的指導(dǎo)與協(xié)調(diào)，城鄉(xiāng)工業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整多著眼于區(qū)位條件和資源稟賦，沒(méi)有考慮水資源環(huán)境容量對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的制約作用，導(dǎo)致一些地區(qū)的環(huán)境容量資源被超負(fù)荷開(kāi)發(fā)利用，造成嚴(yán)重的環(huán)境污染；反過(guò)來(lái)環(huán)境污染又對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生嚴(yán)重制約。而另一些地區(qū)，環(huán)境容量資源開(kāi)發(fā)利用程度低，未能合理發(fā)掘其經(jīng)濟(jì)潛力。因此，必須從戰(zhàn)略上確立流域水資源規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)地位，加強(qiáng)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃及各項(xiàng)專業(yè)規(guī)劃的銜接。各地區(qū)應(yīng)根據(jù)各自資源稟賦、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、水資源環(huán)境容量等條件確立并調(diào)整本區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，使區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與水資源環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)。針對(duì)我省實(shí)際，可結(jié)合湘江流域水環(huán)境治理，以實(shí)施長(zhǎng)株潭城市群綜合供水排水為優(yōu)先考慮。

　　4、開(kāi)展生態(tài)居住小區(qū)開(kāi)發(fā)試點(diǎn)

　　借鑒德國(guó)漢諾威市康斯伯格生態(tài)示范小區(qū)的成功開(kāi)發(fā)建設(shè)模式，綜合考慮水資源的生態(tài)和景觀價(jià)值，進(jìn)行居住小區(qū)開(kāi)發(fā)試點(diǎn)。

　　5、建立全流域水質(zhì)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，加大執(zhí)法力度

　　目前，我省排污水質(zhì)監(jiān)測(cè)主要是針對(duì)大型工業(yè)集中排污點(diǎn)和城市污水處理廠的排污口進(jìn)行定點(diǎn)監(jiān)測(cè)。對(duì)于河流和地表水域僅在飲用水水源保護(hù)區(qū)進(jìn)行控制性監(jiān)測(cè)，對(duì)于流域性水環(huán)境的監(jiān)測(cè)系統(tǒng)還是空白。計(jì)算機(jī)、“3S”數(shù)據(jù)庫(kù)、監(jiān)測(cè)、模擬、網(wǎng)絡(luò)、人工智能等現(xiàn)代化新技術(shù)的發(fā)展，為流域性水資源環(huán)境管理提供了強(qiáng)大的技術(shù)支撐平臺(tái)。建議我省在逐步完善流域性水資源環(huán)境管理體制的前提下，建立全流域水質(zhì)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，加大執(zhí)法力度。

　　6、科學(xué)合理地建立用水機(jī)制

　　目前，我國(guó)用水機(jī)制極不合理。城市供水價(jià)格低，供水設(shè)施得不到加強(qiáng)與改善；排水費(fèi)用低，污水處理設(shè)施欠賬多，收集系統(tǒng)建立不起來(lái)，民眾難以喝上真正干凈的水。只有科學(xué)合理地建立用水機(jī)制，才能充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，使各類水資源環(huán)境監(jiān)測(cè)、咨詢、工程技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)競(jìng)相發(fā)展，擴(kuò)大社會(huì)投資防污治污，在全社會(huì)提倡節(jié)約用水，循環(huán)用水，減少排放量，降低治污成本。

　　7、加強(qiáng)公眾參與意識(shí)

　　流域性水資源環(huán)境是人類生存最重要的環(huán)境之一。保護(hù)水資源環(huán)境涉及到多個(gè)領(lǐng)域、部門(mén)、團(tuán)體和個(gè)人，公眾參與其規(guī)劃與管理至關(guān)重要。為使決策充分體現(xiàn)民意，妥善協(xié)調(diào)流域內(nèi)多目標(biāo)、多部門(mén)和多種利益之間的關(guān)系，應(yīng)研究制定一整套法律與法規(guī)，確保公眾的知情權(quán)與參與權(quán)。加強(qiáng)公眾參與亦是提高全民環(huán)保意識(shí)，宣傳環(huán)保政策的有效途徑。

編輯：全新麗