法國城市公用事業(yè)實(shí)行特許經(jīng)營制度的歷史十分悠久，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，在世界范圍內(nèi)得到推廣應(yīng)用，被世界銀行稱為“一種真正的法國模式”，對我國正在進(jìn)行的城市公用事業(yè)改革將具有重要的借鑒意義。

    1 特許經(jīng)營制度的概念

    給特許經(jīng)營制度下一個準(zhǔn)確的概念非常困難。原因是在實(shí)踐中特許經(jīng)營方式是多樣的，甚至可以說是千變?nèi)f化的。我們理解的特許經(jīng)營制度就是：政府的事（公用事業(yè)），通過合同約定，交給企業(yè)去辦（經(jīng)營）。

    在法國座談和考察中，我們接觸到一些來自不同層面的概念。如，企業(yè)家菲則恩先生認(rèn)為，特許經(jīng)營制度是指設(shè)施一定是公有的，獲得經(jīng)營權(quán)永遠(yuǎn)屬于國家。菲則恩先生的說法很重要，因?yàn)槿绻饺私?jīng)營者是設(shè)施的擁有者，那他就不會是特許經(jīng)營者，因?yàn)樗慕?jīng)營沒有時間的限制也沒有產(chǎn)業(yè)移交的問題。

    經(jīng)濟(jì)學(xué)家奧比認(rèn)為，特許經(jīng)營制度是指行政部門也稱經(jīng)營權(quán)發(fā)租方，將一公用事業(yè)經(jīng)營權(quán)交給一私人機(jī)構(gòu)（有時是公立機(jī)構(gòu)），即經(jīng)營權(quán)承租方，由其通過對用戶征收租金等手段以及其它有利條件，對所承租的公用事業(yè)進(jìn)行開發(fā)管理，自負(fù)盈虧，并承擔(dān)各種風(fēng)險。

    法學(xué)家喬治金認(rèn)為，特許經(jīng)營制度是企業(yè)受委托經(jīng)營公用事業(yè)，并且從中取得報酬的一種形式。公共性領(lǐng)取全部報酬，而且從用戶手里一點(diǎn)一點(diǎn)地收繳到承租方。工程結(jié)束，合作雙方的合同關(guān)系并不因一手交貨一手交錢而終止。相反，雙方的合作關(guān)系將是長期的和非常緊密的合作關(guān)系，以最大限度地保證雙方的利益。承租方在發(fā)租方的支持和監(jiān)督下，對項(xiàng)目繼續(xù)進(jìn)行開發(fā)和經(jīng)營。

    清朝末年，北平水務(wù)司給老佛爺上了一個辦自來水公司的折子，老佛爺在上面批了四個字，叫“官督民辦”。我想什么是特許經(jīng)營，老佛爺這四個字再精練不過了。

    2 實(shí)行特許經(jīng)營制度的政治和經(jīng)濟(jì)背景

    歐洲歷史上就是城幫制國家，早在古希臘和古羅馬時代，城幫制國家就有了相當(dāng)?shù)陌l(fā)展。在龐培古城的廢墟上，可以看到當(dāng)時的城市廣場和市政管道，事實(shí)上，在那個時代，城市公用事業(yè)委托經(jīng)營就已經(jīng)有了雛形。在17世紀(jì)，法國人成功地應(yīng)用委托經(jīng)營方式，求助于私人企業(yè)建造軍艦和港口等基礎(chǔ)設(shè)施，來補(bǔ)充國家財政的不足，迅速地發(fā)展了自己的海軍；在18世紀(jì)，被用來修建運(yùn)河和橋梁；在19世紀(jì)，被用來開發(fā)經(jīng)營鐵路、供水、照明、交通等城市公用設(shè)施；到了現(xiàn)代尤其是20世紀(jì)70年代以來，這種作法更是形成了一種模式和理論，并廣泛地應(yīng)用于高速公路、供電、通訊、有線電視、城市供暖、垃圾處理、污水處理、停車場等設(shè)施的建設(shè)和經(jīng)營，包括監(jiān)獄的建設(shè)和經(jīng)營。

    為什么要實(shí)行特許經(jīng)營制度，經(jīng)濟(jì)上的理由：第一，國家在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中，會遇到一方面要求增加公用基礎(chǔ)設(shè)施的供應(yīng)，而另一方面國家財政有限的問題。而特許經(jīng)營制度可以充分地利用民間資金和私人投資。據(jù)統(tǒng)計，未來15 年里，法國交通運(yùn)輸?shù)然A(chǔ)設(shè)施的需求在目前水平上將增長25％，而國家公共部門負(fù)債沉重，靠財政和貸款的難度越來越大。

    第二，社會公眾不斷要求提高公用事業(yè)的服務(wù)質(zhì)量和水平，而特許經(jīng)營制度可以將公用設(shè)施的設(shè)計、施工、經(jīng)營和維護(hù)等工作作為最終獲得成功的目標(biāo)，而采取更負(fù)責(zé)的態(tài)度，去精心設(shè)計，細(xì)心經(jīng)營，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

    第三，公用事業(yè)的發(fā)展需要降低成本、提高效益。本來，政府對公用事業(yè)直接管理機(jī)制是最好的一種機(jī)制，但它的主要缺陷在于將行政領(lǐng)域的條條框框搬到了企業(yè)，使企業(yè)的正常運(yùn)行難以擺脫行政框框的束縛，尤其是復(fù)雜和敏感的公共財務(wù)制度。采取特許經(jīng)營制度可以使企業(yè)的全部活力服務(wù)于符合總體利益的目標(biāo)，經(jīng)營者具有法人地位和財務(wù)自主權(quán)，因而能夠自由地簽約和借貸，同時這也促使特許經(jīng)營者嚴(yán)格管理，采取那些有效的物質(zhì)鼓勵辦法，進(jìn)行技術(shù)和管理的革新。這些往往是官辦企業(yè)所缺乏的。

    第四，公用基礎(chǔ)設(shè)施到底是否經(jīng)濟(jì)體系之外因素，經(jīng)濟(jì)學(xué)發(fā)生了很大的變化。凱恩斯之后，主流的觀點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)是由消費(fèi)牽引的，公共工程只起刺激作用。而近年來，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為公共基礎(chǔ)設(shè)施在改善企業(yè)經(jīng)營方面起著獨(dú)特的作用，一個經(jīng)濟(jì)體系的運(yùn)作也取決于對公用事業(yè)的管理，并承認(rèn)公用設(shè)施是經(jīng)濟(jì)體系運(yùn)行的一個部分。由于經(jīng)濟(jì)學(xué)賦予了公用事業(yè)新的經(jīng)濟(jì)意義，也因此促進(jìn)了政府發(fā)展委托經(jīng)營和公共部門與私營部門之間的共同合作。

    政治上的理由，社會發(fā)展自從有了公共和私營部門之間的分工以后，政府自然成了公共部門和公眾利益的責(zé)任承擔(dān)者，但由于社會發(fā)展的迅速，派生出的公益事業(yè)五花八門，政府真的是應(yīng)接不暇，焦頭爛額。怎么辦？政府應(yīng)當(dāng)避免盲目地包攬一切，應(yīng)當(dāng)重新集中精力致力于社會的基本方面，發(fā)揮國家應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的強(qiáng)大作用，成為保衛(wèi)整體利益的戰(zhàn)略家。但作為政府的責(zé)任不能丟掉，權(quán)力更不能丟掉，因此實(shí)行特許經(jīng)營制度，把公用事業(yè)委托出讓也就成了一種政治上的需要。

再者，現(xiàn)代國家和政府除行使其司法、國防、外交、財政等職能外，還應(yīng)當(dāng)在激勵公共部門和民間建立契約性的相互作用關(guān)系方面發(fā)揮重要的調(diào)節(jié)職能，使其矛盾的利益保持相互協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮民間資本在經(jīng)營公用事業(yè)上的積極性，而特許經(jīng)營是一種基本的方式。1955年，法國的高速公路僅有80公里，國家是唯一的經(jīng)營者。在這以后決定實(shí)行特許經(jīng)營制度。到1990年有5700公里高速公路建成，到現(xiàn)在有 9000多公里高速公路投入運(yùn)營，并分別由9家特許經(jīng)營公司管理。實(shí)行特許經(jīng)營制度之后，在政治和經(jīng)濟(jì)上的好處是顯而易見的。

 3 公用事業(yè)特許經(jīng)營的主要形式

    實(shí)行特許經(jīng)營的形式是多樣的。這是因?yàn)樗婕暗膶用婧蛢?nèi)容有很大的區(qū)別。從內(nèi)容看，委托經(jīng)營的內(nèi)容各式各樣，從設(shè)計、施工到經(jīng)營、管理，可以是某一公用事業(yè)的全部也可以是其中一部分。從發(fā)租者看，作為經(jīng)營權(quán)發(fā)租者的行政機(jī)構(gòu)也有很大的區(qū)別，法國的國家、省、市鎮(zhèn)及其下屬公共部門都可以作發(fā)租者。而且他們既可以單獨(dú)也可以聯(lián)合起來作發(fā)租者。從承租者看，可以是私營的，也可以是國營的，或者是公私合營的。但不管上述因素怎樣組合，從其本質(zhì)上劃分，特許經(jīng)營有三種主要形式，或者說有三種主要的契約關(guān)系：

    第一、傳統(tǒng)的形式。承租企業(yè)對承租的公用事業(yè)開發(fā)經(jīng)營，自負(fù)盈虧，并承擔(dān)各種風(fēng)險，也叫全部風(fēng)險特許經(jīng)營（CRI）。這種方式政府不承擔(dān)風(fēng)險責(zé)任，適用于企業(yè)對某一公用事業(yè)相關(guān)市場的全面開發(fā)和經(jīng)營管理。比如早期的供水特許經(jīng)營合同，私營企業(yè)負(fù)擔(dān)一切投資以及經(jīng)營所需費(fèi)用，同時承擔(dān)一切風(fēng)險。BOT方式屬于全部風(fēng)險特許經(jīng)營。

    第二、改進(jìn)的形式。承租企業(yè)承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)和經(jīng)營過程中的技術(shù)風(fēng)險，以及它所投入的部分投資風(fēng)險，原有的投資風(fēng)險由政府分擔(dān)， 也叫共擔(dān)風(fēng)險特許經(jīng)營（CRP）。常講的租賃方式就屬于這種方式。城市公用設(shè)施一經(jīng)建立起來，租賃的形式便開始發(fā)展起來。事實(shí)上，傳統(tǒng)的形式和租賃的形式常常會結(jié)合起來應(yīng)用。

    第三、相關(guān)單位直接管理的形式。市場本身困難重要，承租企業(yè)不能從用戶身上獲得足夠的營業(yè)收入，就必須從財政中支取報酬，承租企業(yè)承擔(dān)有限的風(fēng)險，也叫有限風(fēng)險特許經(jīng)營（CRL） 。這種方式適用于客源不明、不依靠用戶的支付能力的公共設(shè)施的投資和經(jīng)營。比如公共交通，目前法國公共交通每年會得到國家財政大約50%的補(bǔ)助。

    事實(shí)上不同的承租和發(fā)租者，在對待某一個具體的公用事業(yè)項(xiàng)目時，他們簽訂的特許經(jīng)營合同的內(nèi)容都是不同的，而且會有相當(dāng)大的區(qū)別。傳統(tǒng)的方式至少在幾百年前就出現(xiàn)了，但它有一定的局限。而后的改進(jìn)的方式和相關(guān)單位直接管理的方式對傳統(tǒng)的方式是一種必要的補(bǔ)充和完善，并更好地解決了私營企業(yè)不愿意投入和經(jīng)營那些利潤微薄或是有一定風(fēng)險的公用事業(yè)的問題。有資料歸納了法國各省公交特許經(jīng)營的情況（表1），也可以看出委托形式是多樣的。

    表1 外?。ò屠璩猓┕步煌ㄊ聵I(yè)經(jīng)營單位及形式

    4 實(shí)行特許經(jīng)營制度的法律依據(jù)和基本原則

    法國實(shí)行特許經(jīng)營制度的法律依據(jù)很多，但從法律名稱上看幾乎沒有專門的特許經(jīng)營制度方面的法律。1998年頒布的《薩班法》，也只是對特許經(jīng)營項(xiàng)目必須實(shí)行公開招標(biāo)進(jìn)行競爭做出專門的規(guī)定。在考察中介紹比較多的主要相關(guān)法律有：《合同法》《案例法》《薩班法》和《阿拉爾德法》。《阿拉爾德法》于1791年頒布，其中有條款確認(rèn)了市鎮(zhèn)政府可以對公用事業(yè)的公有或私有經(jīng)營者進(jìn)行自由選擇的法律依據(jù)。

    特許經(jīng)營需要遵循的主要原則有：

    1、公用事業(yè)依據(jù)收支平衡的原則來管理

    2、 合作特許經(jīng)營的發(fā)租方和承租方之間應(yīng)當(dāng)建立一種持久的伙伴關(guān)系。

    3、 根據(jù)項(xiàng)目的性質(zhì)和企業(yè)的經(jīng)濟(jì)狀況均衡地分擔(dān)風(fēng)險和分享利潤

    4、 鑒于人的關(guān)系（指發(fā)租者可憑對承租者的信譽(yù)和友好關(guān)系將公用項(xiàng)目委托給對方）。

    5、 服務(wù)的連續(xù)性，用戶同等待遇和服務(wù)不斷適應(yīng)用戶需要的變化。

    5 實(shí)行特許經(jīng)營要解決好的幾個關(guān)鍵問題

    實(shí)行特許經(jīng)營制度有一個問題是不能回避的，這就是風(fēng)險和風(fēng)險分擔(dān)問題。因?yàn)榭陀^講，公用事業(yè)特別是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)雖然有自然壟斷的“保險”，但也存在著時間長的“風(fēng)險”。一個是基礎(chǔ)設(shè)施的使用時間長，投入規(guī)模大。一般周期要幾十年上百年的時間，自然不確定因素很多，風(fēng)險會更大。再一個是政治的介入。很多公用事業(yè)項(xiàng)目是出于政治的因素提出的。雖然是合法的，但有可能影響決定項(xiàng)目的需求和成本的市場真實(shí)性。所以一方面出于財政和效率的原因，需要大量引入私人經(jīng)營，另一方面出于盈利率和風(fēng)險的原因，幾乎沒有私人投資者愿意經(jīng)營低盈利率、高風(fēng)險的事。怎么辦？分擔(dān)風(fēng)險的問題提出來了，政府負(fù)擔(dān)相應(yīng)甚至大部分風(fēng)險，似乎是合乎情理又十分必要的事情。合乎情理，是因?yàn)槿绻髽I(yè)經(jīng)營成功它應(yīng)該分得利潤。十分必要，是因?yàn)樗坏┯龅骄薮箫L(fēng)險時不能被壓垮，要保證公用事業(yè)服務(wù)的連續(xù)性。但政府又不能為一切風(fēng)險擔(dān)保，因?yàn)槟敲醋鰰蛊髽I(yè)喪失承擔(dān)責(zé)任和提高效益的原動力。所以合理確定分擔(dān)風(fēng)險是實(shí)行特許經(jīng)營成敗的關(guān)鍵，也是特許經(jīng)營合同的重要內(nèi)容。分擔(dān)風(fēng)險是根據(jù)不同情況和不同條件通過談判決定的，形式是多樣的。但前面介紹的全部風(fēng)險特許經(jīng)營、分擔(dān)風(fēng)險特許經(jīng)營和有限風(fēng)險特許經(jīng)營這三種是最主要的形式。

    第二個關(guān)鍵問題就是模式。長期以來，法國發(fā)展了一套自己的公用事業(yè)特許經(jīng)營模式。在第二次世界大戰(zhàn)以后的大規(guī)模城市建設(shè)進(jìn)程中得到了充分的驗(yàn)證，并在世界五大洲得到推廣。法國模式的基本特點(diǎn)是：①設(shè)施公有；②以合同形式規(guī)定雙方權(quán)宜；③政府對其擁有監(jiān)督權(quán)；④企業(yè)擁有開發(fā)權(quán)；⑤政府保留對價格的干預(yù)、以及單方中止合同的權(quán)力。 但是必須注意不能隨意地曲解甚至是照搬“模式”。 因?yàn)?SPAN lang=EN-US>“模式”是歷史長期發(fā)展演變的結(jié)果。“模式”一詞并不意味著一成不變和機(jī)械地用于所有的城市和所有的公用事業(yè)。而正好相反，法國模式的一個顯著特點(diǎn)就是其具有極大的靈活性，無論是組織結(jié)構(gòu)、合同內(nèi)容和技術(shù)手段都具有極大的可變性。我們在考察中特別感覺到這一點(diǎn)，法國人是實(shí)用思想多于學(xué)說，具體辦法多于抽象理論，正像法國的自然風(fēng)光多彩多姿，而其城市建設(shè)風(fēng)格各異一樣。一種模式或是一個特許經(jīng)營合同，是某一特定時期為解決某一具體問題而形成的一種生動而專門的形式。連法國人自己也講，先人留下的“模式”遺產(chǎn)的寶貴之處，就在于它的多樣性、豐富性和適應(yīng)性。模式問題對中國來講很重要，千萬不能照搬照抄，搞一刀切、一窩風(fēng)。

    第三，價格是一個非常核心的問題。法國在實(shí)行特許經(jīng)營制度的過程中，政府始終控制著價格。并保持著幾個特點(diǎn)：1、不管采取何種委托形式，價格都要經(jīng)過市政議會討論確定。2、這些價格是由社會咨詢公司在預(yù)測的基礎(chǔ)上計算得出的。這種計算是非?？茖W(xué)和詳盡的。比如水的銷售價格及廢水處理價格，主要根據(jù)收支平衡原則，并考慮服務(wù)數(shù)量變化、經(jīng)營形勢變化、地方稅收等因素來進(jìn)行。有時為解決需要政府投入的那部分資金，測算時還包括政府設(shè)施使用稅和附加稅等（我們考察時法國蘇伊士里昂水務(wù)公司供應(yīng)巴黎的生活水價為每立方米17法郎，其水成本加利潤5法郎、污水處理費(fèi)5法郎，稅7法郎，包括農(nóng)村發(fā)展稅、水資源稅、增值稅）。3、價格變化和企業(yè)報酬會定期地進(jìn)行復(fù)核，一般情況四、五年一次。4、如果雙方無法達(dá)成價格協(xié)議，需要成立一個三人委員會對復(fù)核結(jié)果進(jìn)行仲裁。合作雙方各選一位，第三位由已選定的二位委員共同選定。

    第四個關(guān)鍵問題是監(jiān)督。在法國特許經(jīng)營制度的監(jiān)督是靠體制進(jìn)行的。首先是企業(yè)生存機(jī)制，在市場經(jīng)濟(jì)國家，企業(yè)必須為自己的長期利益考慮，再沒有比一件丑聞或是一項(xiàng)質(zhì)量低劣的工程更糟糕的事情了。它可以使多年努力建立起來的企業(yè)形象一夜之間化為烏有。企業(yè)生存和自我約束機(jī)制是重要的一條。

    其次，市長在市民眼中始終是負(fù)責(zé)一切的，當(dāng)選市長必須向選民有所交待。當(dāng)然這種監(jiān)督不是按照技術(shù)和財務(wù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，而是建立在一種“人們都很滿意”的綜合的政治標(biāo)準(zhǔn)上。當(dāng)選者和選民常常會同鄰近城市的公用事業(yè)做比較，這就使城市之間出現(xiàn)了競爭的局面。

    再次，出現(xiàn)壟斷經(jīng)營怎么辦，在法國絕對的壟斷是不存在的，企業(yè)的業(yè)務(wù)不可能覆蓋生產(chǎn)的全部過程，企業(yè)必須同其它部門開展一定的合作。即使是大的燃?xì)饧瘓F(tuán)，也會面臨著來自供電、燃油和煤炭經(jīng)營者的競爭，迫使企業(yè)自覺地避免超額利潤情況的出現(xiàn)。如果出現(xiàn)超額利潤，會按合同約定被政府拿走。

    再其次，在法國人看來，企業(yè)并不一定私營才有效益，決定企業(yè)行為的因素不在于企業(yè)是姓公還是姓私，也不在于市場是以競爭形式還是以寡頭賣方市場形式出現(xiàn)，重要的在于企業(yè)的股票上市交易。企業(yè)股票一旦上市交易，向公眾征集資金，那它就自然處在同其它企業(yè)競爭的局面，因?yàn)槠髽I(yè)必須獲得足夠的利潤以吸引股東。在這種情況下，其它的監(jiān)督方式似乎都不那么重要。

    最后，強(qiáng)調(diào)公用設(shè)施的公用設(shè)施的公有性也是一條很重要的機(jī)制，對企業(yè)來講，它必須“墨守成規(guī)”“克已奉公”來追求合同的續(xù)簽和擴(kuò)大政府委托內(nèi)容的可能性。所以，企業(yè)想為所欲為，服務(wù)質(zhì)量低劣，賺了大把錢就走的情況在法國是沒有的。

    6 對國內(nèi)實(shí)行特許經(jīng)營制度的思考和建議

    6.1 法國城市公用事業(yè)特許經(jīng)營制度的基本內(nèi)容在我國的適用的。事實(shí)上，在發(fā)展公用事業(yè)上各國的作法不盡相同，英國強(qiáng)調(diào)私有化，德國注重政府直接管理。而法國是在公共部門干預(yù)和私營部門參與之間，尋找一種共同投資、共擔(dān)風(fēng)險、有效和均衡的方法，比較好地把政府的責(zé)任和私營競爭和積極性結(jié)合起來，收到了顯著的成效。目前，我國公用事業(yè)不可能私有化，更不可能放棄政府的責(zé)任，法國的經(jīng)驗(yàn)無疑對我國是“它山之石”，盡快引入特許經(jīng)營制度對我國城 市公用事業(yè)改革將具有十分積極的意義。

    6.2 或許實(shí)行特許經(jīng)營是我國城市公用帶來改革的一個重要突破口。但在政策上需要突破，暫時不能突破的，最好先明確一些政策。可考慮盡快制訂《城市公用事業(yè)特許經(jīng)營制度指導(dǎo)意見》。首先在城市公用事業(yè)的特許經(jīng)營范圍、政府主管部門和受委托經(jīng)營企業(yè)的責(zé)任、實(shí)行的主要原則、價格確定和調(diào)整的機(jī)制等問題上給出明確的政策，吸引國內(nèi)社會資本和非國有企業(yè)的介入，推動城市公用事業(yè)的改革與發(fā)展。

    6.3 特許經(jīng)營制度涉及的政策和內(nèi)容非常廣泛和復(fù)雜。 而國內(nèi)城市公用事業(yè)改革又相對嚴(yán)重滯后，建議全面開展城市公用事業(yè)特許經(jīng)營制度的政策研究，抓好相關(guān)的協(xié)調(diào)工作，大力推動我國城市公用事業(yè)的改革。

    6.4 在我國推行特許經(jīng)營制度既需要理解和支持。促進(jìn)城市主管機(jī)構(gòu)觀念的轉(zhuǎn)變和讓群眾能夠認(rèn)識和接受這一事物，也是推行特許經(jīng)營制度的一個很重要的前提條件。（作者徐宗威現(xiàn)任建設(shè)部法規(guī)司副司長）

編輯：武紅霞