摘要:本文認(rèn)為水資源的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和使用權(quán)是構(gòu)成水權(quán)的三項(xiàng)基本權(quán)利，彼此間雖相互聯(lián)系，但實(shí)質(zhì)是相互分離的，其權(quán)屬主體分別為國(guó)家、企業(yè)和消費(fèi)者。文章分析了管理水權(quán)的三種權(quán)力，即水資源的配置權(quán)、水經(jīng)營(yíng)的特許權(quán)和水管理的監(jiān)督權(quán)，并建議將這三種權(quán)力的行為主體相互分立，以防止權(quán)力濫用和水權(quán)壟斷。文章還對(duì)水權(quán)交易的問(wèn)題給予了關(guān)注，并認(rèn)為，水資源的所有權(quán)不能交易，使用權(quán)不必交易，而經(jīng)營(yíng)權(quán)的交易則應(yīng)該提倡，但對(duì)水權(quán)進(jìn)行管理的三種權(quán)力不可以交易。　　
　　 關(guān)鍵詞：水權(quán)、水權(quán)管理、水權(quán)交易

　　最近兩年，關(guān)于水權(quán)及水權(quán)交易方面的報(bào)道很多，一些部門和機(jī)構(gòu)還組織了各種各樣的研討，并發(fā)表了大量理論探討和實(shí)證研究的文章，這對(duì)我國(guó)水市場(chǎng)的發(fā)展起到了一定程度上的促進(jìn)作用，但由于水權(quán)問(wèn)題的復(fù)雜性和敏感性，目前，社會(huì)各界對(duì)水權(quán)的認(rèn)識(shí)并不一致，這說(shuō)明有些問(wèn)題還需要繼續(xù)探索，甚至認(rèn)識(shí)上還存在一些誤區(qū)，如有的報(bào)道誤將正常的商品水買賣當(dāng)作“水權(quán)交易”而大做“文章”；有的報(bào)道混淆了水資源所有權(quán)與水設(shè)施所有權(quán)的概念；有的報(bào)道將水權(quán)（權(quán)利）與水權(quán)管理（權(quán)力）混為一談，……，此類現(xiàn)象給我們的啟示是，對(duì)于水權(quán)問(wèn)題，理論上可以“大膽假設(shè)”，但實(shí)踐中卻要“小心求證”，切不可急于求成，盲目地將“水權(quán)交易”推而廣之。借此“高層研討會(huì)”召開(kāi)之機(jī)，也談點(diǎn)學(xué)習(xí)體會(huì)與同行商榷，不妥之處敬請(qǐng)批評(píng)指正。

一、水權(quán)的基本特征是“三權(quán)分離”

　　關(guān)于水權(quán)的基本概念，不同學(xué)者從不同角度出發(fā)可能有不同的理解，本人贊同“水權(quán)包括水資源的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和使用權(quán)”的解釋，并且認(rèn)為這是構(gòu)成水權(quán)的三項(xiàng)基本權(quán)利，其權(quán)屬主體分別為國(guó)家、企業(yè)和消費(fèi)者，彼此間雖相互聯(lián)系，但其實(shí)質(zhì)上卻是相互分離的。
　　水資源的所有權(quán)是指所有者對(duì)水資源的占有、使用和收益的權(quán)利。我國(guó)《水法》中明確規(guī)定：水資源歸國(guó)家所有。也就是說(shuō)國(guó)家是水資源的所有者，然而，國(guó)家所有即全民所有，而全民所有是抽象的，但卻不可分割。因此，無(wú)論在理論上，還是在實(shí)踐中，都不存在水資源是歸甲所有，還是歸乙所有的問(wèn)題。國(guó)家對(duì)水資源的占有、使用和收益的權(quán)利，將通過(guò)國(guó)家（由國(guó)務(wù)院代為行使）對(duì)水資源所有權(quán)進(jìn)行管理（如配置，征稅等）的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。其中，國(guó)家對(duì)水資源的使用權(quán)利將轉(zhuǎn)化為消費(fèi)者（個(gè)體或群體國(guó)民）對(duì)水資源的使用權(quán)，因?yàn)樵谕ǔＧ闆r下，國(guó)家并不直接使用水資源。
　　水資源的使用權(quán)是從所有權(quán)中派生并分離出來(lái)的一項(xiàng)權(quán)利，是水資源所有權(quán)國(guó)家所有，亦即全民所有的具體體現(xiàn)。換句話說(shuō)，落實(shí)使用權(quán)是實(shí)現(xiàn)所有權(quán)的重要方式之一，所不同的是使用權(quán)一旦從所有權(quán)中分離出來(lái)，其權(quán)屬主體便發(fā)生了變化，既不是國(guó)家，也不是全民，而是具體的消費(fèi)者。因此，水資源的使用權(quán)與每個(gè)消費(fèi)者休戚相關(guān)，也是老百姓、各行各業(yè)和各級(jí)政府所共同關(guān)注的。然而，在實(shí)踐中，由于水資源的特殊性，作為個(gè)體或群體消費(fèi)者，通常都不能或難以直接使用水資源，而需要靠專門從事供水的企業(yè)為其提供服務(wù)，也就是說(shuō)，在水資源的國(guó)家所有權(quán)和消費(fèi)者的使用權(quán)之間還存在一個(gè)水資源的經(jīng)營(yíng)權(quán)問(wèn)題。
　　水資源的經(jīng)營(yíng)權(quán)是架在所有權(quán)與使用權(quán)之間的一座“橋梁”，通過(guò)這座“橋梁”，抽象的國(guó)家所有權(quán)就被部分轉(zhuǎn)化為具體的消費(fèi)者使用權(quán)?，F(xiàn)實(shí)中，經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)屬主體通常是開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)水資源的企業(yè)，包括從事水資源的開(kāi)發(fā)（建水庫(kù)、打井）、輸送（渠、涵）、加工（凈水廠）和配水（管網(wǎng)）等活動(dòng)的企業(yè)或其它機(jī)構(gòu)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，這些機(jī)構(gòu)的性質(zhì)都應(yīng)該是經(jīng)營(yíng)性的。水資源的經(jīng)營(yíng)權(quán)包括三層涵義：一是對(duì)水資源的開(kāi)發(fā)權(quán)，二是對(duì)水資源開(kāi)發(fā)設(shè)施的使用權(quán)，三是出售商品水的權(quán)利。當(dāng)然，在多數(shù)情況下，從事水經(jīng)營(yíng)的企業(yè)還同時(shí)擁有對(duì)開(kāi)發(fā)設(shè)施的所有權(quán)，但應(yīng)當(dāng)注意的是企業(yè)并不不擁有對(duì)水資源的所有權(quán)。

二、水權(quán)管理應(yīng)遵循“三權(quán)分立”原則

　　與水權(quán)的三種基本權(quán)利相類似，對(duì)水權(quán)進(jìn)行管理的權(quán)力也可分為三種基本類型，即水資源的配置權(quán)、水經(jīng)營(yíng)的特許權(quán)和水管理的監(jiān)督權(quán)。這三種權(quán)力的管理對(duì)象、范疇和性質(zhì)通常是不同的（如下圖所示），根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公平、公正和反壟斷原則，這三種權(quán)力的行為主體應(yīng)當(dāng)是相互分立、各司其職的，既相互支持，又相互制衡。

　　水資源的配置權(quán)是分配權(quán)與處置權(quán)的總稱，是國(guó)家對(duì)水資源所有權(quán)和使用權(quán)進(jìn)行管理的基本權(quán)力。水資源的所有權(quán)只有通過(guò)配置，才能實(shí)現(xiàn)向使用權(quán)的轉(zhuǎn)變，而配置的合理與否不僅關(guān)系到水資源利用的效率與效益，也關(guān)系到不同消費(fèi)群體的切身利益和社會(huì)公平，水資源的配置權(quán)兼有環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治等多重屬性，是水權(quán)管理的核心權(quán)力，所以，《水法》在明確水資源屬國(guó)家所有的同時(shí)，又規(guī)定水資源的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使。行使什么？我理解主要是指行使水資源的配置權(quán)。因此，水資源配置權(quán)的行為主體是國(guó)務(wù)院（或國(guó)務(wù)院授權(quán)的有關(guān)機(jī)構(gòu)），而管理的對(duì)象是水資源的所有權(quán)和使用權(quán)，水資源配置結(jié)果的法律地位通常以“取水許可證”的形式予以確認(rèn)。
　　水經(jīng)營(yíng)的特許權(quán)是對(duì)水資源經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行管理的一項(xiàng)基本權(quán)力。由于水是自然壟斷商品，也是社會(huì)公共物品，水對(duì)所有消費(fèi)者來(lái)說(shuō)，都是必不可少卻又常常不可選擇的。因此，從維護(hù)社會(huì)公平公正考慮，水的經(jīng)營(yíng)應(yīng)該是政府行為，水的經(jīng)營(yíng)權(quán)專屬于政府，因?yàn)檎钅艽韽V大人民的利益。但從效率原則和現(xiàn)實(shí)情況考慮，政府又難以直接擔(dān)當(dāng)此任，而常常把這一專屬的經(jīng)營(yíng)權(quán)通過(guò)特許的方式委托給合適的企業(yè)（或機(jī)構(gòu)）去經(jīng)營(yíng)。很顯然，特許權(quán)的行為主體是政府（或政府委托的有關(guān)部門），而管理的對(duì)象是水資源的經(jīng)營(yíng)權(quán)，特許行為的法定表現(xiàn)形式是政府與被委托企業(yè)之間簽署的“委托經(jīng)營(yíng)合同”，若被委托的企業(yè)有違約行為，政府可按合同對(duì)其進(jìn)行處罰并取消其經(jīng)營(yíng)資格，收回經(jīng)營(yíng)權(quán)。關(guān)于水經(jīng)營(yíng)的特許管理在國(guó)際上已有許多經(jīng)驗(yàn)，在我國(guó)城市供水領(lǐng)域也有一些探索的案例。
　　水管理的監(jiān)督權(quán)也是水權(quán)管理中的一項(xiàng)必不可缺少的權(quán)力，監(jiān)督的主要對(duì)象是行使水資源配置權(quán)和特許權(quán)的機(jī)構(gòu)，監(jiān)督的主要內(nèi)容是這些機(jī)構(gòu)行使權(quán)力的行為及其后果。根據(jù)我國(guó)國(guó)情，行使監(jiān)督權(quán)的主體通常是人民代表大會(huì)及其下設(shè)的相關(guān)專門委員會(huì)或人民代表大會(huì)授權(quán)的相關(guān)機(jī)構(gòu)。當(dāng)然，社會(huì)公眾的監(jiān)督也是必不可少的，尤其是消費(fèi)者和媒體的作用要給予足夠重視。
　　總之，實(shí)行水權(quán)管理的 “三權(quán)分立”有利于防止權(quán)力濫用和水權(quán)壟斷。
　　
水權(quán)交易應(yīng)明確的幾個(gè)問(wèn)題
　　
　　 在基本了解水權(quán)及水權(quán)管理概念的基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步探討水權(quán)交易問(wèn)題，明確哪些水權(quán)是可以交易的，哪些水權(quán)是不可以交易的。很顯然，水資源的所有權(quán)是不能交易的，因?yàn)榉梢?guī)定它歸國(guó)家所有，亦即歸全民所有，客觀上不存在全民之外可與之交易的主體。反過(guò)來(lái)設(shè)想一下，如果水資源的所有權(quán)可以交易，面臨的首要難題是如何分割所有權(quán)，這不僅是個(gè)技術(shù)問(wèn)題，還可能涉及所有制的重大變革，所以這是個(gè)非常復(fù)雜和充滿風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，處理不好，便可能發(fā)引發(fā)舉國(guó)上下的“圈水”和“炒水權(quán)”運(yùn)動(dòng)，而重蹈過(guò)去一度發(fā)生的“圈地”和“炒地皮”的覆轍，其后果將可能更為嚴(yán)重。因此，千萬(wàn)不可為之。
　　水資源的使用權(quán)在理論上也不能交易，在實(shí)踐中也不一定有這個(gè)必要。一方面是因?yàn)槭褂脵?quán)原本就是所有權(quán)的一部分，所有權(quán)不能交易，其中的一部分自然也不能交易；而另一方面，當(dāng)使用權(quán)從所有權(quán)中分離出來(lái)以后，使用者或使用者群體便都會(huì)不同程度地?fù)碛幸环輰儆谧约嚎梢允褂玫乃Y源，這在客觀上就具備了進(jìn)行交易的可能性，但問(wèn)題是有沒(méi)有交易的必要性。正常情況下，交易能夠發(fā)生的前提條件是交易雙方有利可圖，但問(wèn)題是利從何來(lái)？如果來(lái)自分配，說(shuō)明分配不合理，應(yīng)當(dāng)調(diào)整分配，消除獲利空間；如果來(lái)自使用者的節(jié)儉，那就有可能影響使用者的生活和生產(chǎn)質(zhì)量，有違社會(huì)公平原則。水資源的使用權(quán)是水資源在不同使用者或使用者群體之間的配置結(jié)果，而事實(shí)上，配置就是一系列的協(xié)商過(guò)程，既然是協(xié)商就可能有彈性，這就難免有不合理的成分，這種不合理的成分可以通過(guò)向使用者征收水資源費(fèi)（最好是水資源稅）的方式來(lái)調(diào)整，而不一定要用“使用權(quán)交易”的方式來(lái)解決，否則，會(huì)徒增水資源配置的難度。至于現(xiàn)實(shí)中普遍存在的商品水（如自來(lái)水和水利工程供水等）買賣問(wèn)題，則完全可以通過(guò)價(jià)格杠桿來(lái)調(diào)節(jié)，目前國(guó)家正在推行的階梯式累進(jìn)制水價(jià)制度，有助于遏制用水浪費(fèi)，維護(hù)用水公平。應(yīng)該區(qū)別清楚的是，商品水買賣并不是水權(quán)交易問(wèn)題。
　　與水資源所有權(quán)和使用權(quán)不同，水資源的經(jīng)營(yíng)權(quán)不僅可以交易（或轉(zhuǎn)讓），而且應(yīng)該大力提倡，經(jīng)營(yíng)權(quán)的交易有助于引入競(jìng)爭(zhēng)，提高經(jīng)營(yíng)效率和服務(wù)水平，這在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中是普遍存在的，近年來(lái)在我國(guó)也發(fā)展很快，已有許多供水企業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)生了部分或全部轉(zhuǎn)移，這也是國(guó)家政策所鼓勵(lì)的，因?yàn)榻?jīng)營(yíng)權(quán)的交易既不會(huì)改變水資源所有權(quán)的性質(zhì)和權(quán)屬關(guān)系，也不會(huì)影響消費(fèi)者實(shí)現(xiàn)水資源的使用權(quán)。需要引起注意的是經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓常常是伴隨水設(shè)施所有權(quán)轉(zhuǎn)讓同時(shí)進(jìn)行的，但這種轉(zhuǎn)讓與水資源所有權(quán)和使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓無(wú)關(guān)。
　　最后，應(yīng)當(dāng)特別強(qiáng)調(diào)的是，對(duì)水權(quán)進(jìn)行管理的水資源配置權(quán)、水經(jīng)營(yíng)特許權(quán)和水管理監(jiān)督權(quán)等權(quán)力是不可以交易的。其實(shí)，任何權(quán)力都是不可交易的。

參考文獻(xiàn)（略）

編輯：武紅霞