摘要:本文認為水資源的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)是構(gòu)成水權(quán)的三項基本權(quán)利，彼此間雖相互聯(lián)系，但實質(zhì)是相互分離的，其權(quán)屬主體分別為國家、企業(yè)和消費者。文章分析了管理水權(quán)的三種權(quán)力，即水資源的配置權(quán)、水經(jīng)營的特許權(quán)和水管理的監(jiān)督權(quán)，并建議將這三種權(quán)力的行為主體相互分立，以防止權(quán)力濫用和水權(quán)壟斷。文章還對水權(quán)交易的問題給予了關(guān)注，并認為，水資源的所有權(quán)不能交易，使用權(quán)不必交易，而經(jīng)營權(quán)的交易則應(yīng)該提倡，但對水權(quán)進行管理的三種權(quán)力不可以交易。　　
　　 關(guān)鍵詞：水權(quán)、水權(quán)管理、水權(quán)交易

　　最近兩年，關(guān)于水權(quán)及水權(quán)交易方面的報道很多，一些部門和機構(gòu)還組織了各種各樣的研討，并發(fā)表了大量理論探討和實證研究的文章，這對我國水市場的發(fā)展起到了一定程度上的促進作用，但由于水權(quán)問題的復雜性和敏感性，目前，社會各界對水權(quán)的認識并不一致，這說明有些問題還需要繼續(xù)探索，甚至認識上還存在一些誤區(qū)，如有的報道誤將正常的商品水買賣當作“水權(quán)交易”而大做“文章”；有的報道混淆了水資源所有權(quán)與水設(shè)施所有權(quán)的概念；有的報道將水權(quán)（權(quán)利）與水權(quán)管理（權(quán)力）混為一談，……，此類現(xiàn)象給我們的啟示是，對于水權(quán)問題，理論上可以“大膽假設(shè)”，但實踐中卻要“小心求證”，切不可急于求成，盲目地將“水權(quán)交易”推而廣之。借此“高層研討會”召開之機，也談點學習體會與同行商榷，不妥之處敬請批評指正。

一、水權(quán)的基本特征是“三權(quán)分離”

　　關(guān)于水權(quán)的基本概念，不同學者從不同角度出發(fā)可能有不同的理解，本人贊同“水權(quán)包括水資源的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)”的解釋，并且認為這是構(gòu)成水權(quán)的三項基本權(quán)利，其權(quán)屬主體分別為國家、企業(yè)和消費者，彼此間雖相互聯(lián)系，但其實質(zhì)上卻是相互分離的。
　　水資源的所有權(quán)是指所有者對水資源的占有、使用和收益的權(quán)利。我國《水法》中明確規(guī)定：水資源歸國家所有。也就是說國家是水資源的所有者，然而，國家所有即全民所有，而全民所有是抽象的，但卻不可分割。因此，無論在理論上，還是在實踐中，都不存在水資源是歸甲所有，還是歸乙所有的問題。國家對水資源的占有、使用和收益的權(quán)利，將通過國家（由國務(wù)院代為行使）對水資源所有權(quán)進行管理（如配置，征稅等）的方式來實現(xiàn)。其中，國家對水資源的使用權(quán)利將轉(zhuǎn)化為消費者（個體或群體國民）對水資源的使用權(quán)，因為在通常情況下，國家并不直接使用水資源。
　　水資源的使用權(quán)是從所有權(quán)中派生并分離出來的一項權(quán)利，是水資源所有權(quán)國家所有，亦即全民所有的具體體現(xiàn)。換句話說，落實使用權(quán)是實現(xiàn)所有權(quán)的重要方式之一，所不同的是使用權(quán)一旦從所有權(quán)中分離出來，其權(quán)屬主體便發(fā)生了變化，既不是國家，也不是全民，而是具體的消費者。因此，水資源的使用權(quán)與每個消費者休戚相關(guān)，也是老百姓、各行各業(yè)和各級政府所共同關(guān)注的。然而，在實踐中，由于水資源的特殊性，作為個體或群體消費者，通常都不能或難以直接使用水資源，而需要靠專門從事供水的企業(yè)為其提供服務(wù)，也就是說，在水資源的國家所有權(quán)和消費者的使用權(quán)之間還存在一個水資源的經(jīng)營權(quán)問題。
　　水資源的經(jīng)營權(quán)是架在所有權(quán)與使用權(quán)之間的一座“橋梁”，通過這座“橋梁”，抽象的國家所有權(quán)就被部分轉(zhuǎn)化為具體的消費者使用權(quán)?，F(xiàn)實中，經(jīng)營權(quán)的權(quán)屬主體通常是開發(fā)和經(jīng)營水資源的企業(yè)，包括從事水資源的開發(fā)（建水庫、打井）、輸送（渠、涵）、加工（凈水廠）和配水（管網(wǎng)）等活動的企業(yè)或其它機構(gòu)，在市場經(jīng)濟條件下，這些機構(gòu)的性質(zhì)都應(yīng)該是經(jīng)營性的。水資源的經(jīng)營權(quán)包括三層涵義：一是對水資源的開發(fā)權(quán)，二是對水資源開發(fā)設(shè)施的使用權(quán)，三是出售商品水的權(quán)利。當然，在多數(shù)情況下，從事水經(jīng)營的企業(yè)還同時擁有對開發(fā)設(shè)施的所有權(quán)，但應(yīng)當注意的是企業(yè)并不不擁有對水資源的所有權(quán)。

二、水權(quán)管理應(yīng)遵循“三權(quán)分立”原則

　　與水權(quán)的三種基本權(quán)利相類似，對水權(quán)進行管理的權(quán)力也可分為三種基本類型，即水資源的配置權(quán)、水經(jīng)營的特許權(quán)和水管理的監(jiān)督權(quán)。這三種權(quán)力的管理對象、范疇和性質(zhì)通常是不同的（如下圖所示），根據(jù)市場經(jīng)濟的公平、公正和反壟斷原則，這三種權(quán)力的行為主體應(yīng)當是相互分立、各司其職的，既相互支持，又相互制衡。

　　水資源的配置權(quán)是分配權(quán)與處置權(quán)的總稱，是國家對水資源所有權(quán)和使用權(quán)進行管理的基本權(quán)力。水資源的所有權(quán)只有通過配置，才能實現(xiàn)向使用權(quán)的轉(zhuǎn)變，而配置的合理與否不僅關(guān)系到水資源利用的效率與效益，也關(guān)系到不同消費群體的切身利益和社會公平，水資源的配置權(quán)兼有環(huán)境、經(jīng)濟、社會和政治等多重屬性，是水權(quán)管理的核心權(quán)力，所以，《水法》在明確水資源屬國家所有的同時，又規(guī)定水資源的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使。行使什么？我理解主要是指行使水資源的配置權(quán)。因此，水資源配置權(quán)的行為主體是國務(wù)院（或國務(wù)院授權(quán)的有關(guān)機構(gòu)），而管理的對象是水資源的所有權(quán)和使用權(quán)，水資源配置結(jié)果的法律地位通常以“取水許可證”的形式予以確認。
　　水經(jīng)營的特許權(quán)是對水資源經(jīng)營權(quán)進行管理的一項基本權(quán)力。由于水是自然壟斷商品，也是社會公共物品，水對所有消費者來說，都是必不可少卻又常常不可選擇的。因此，從維護社會公平公正考慮，水的經(jīng)營應(yīng)該是政府行為，水的經(jīng)營權(quán)專屬于政府，因為政府最能代表廣大人民的利益。但從效率原則和現(xiàn)實情況考慮，政府又難以直接擔當此任，而常常把這一專屬的經(jīng)營權(quán)通過特許的方式委托給合適的企業(yè)（或機構(gòu)）去經(jīng)營。很顯然，特許權(quán)的行為主體是政府（或政府委托的有關(guān)部門），而管理的對象是水資源的經(jīng)營權(quán)，特許行為的法定表現(xiàn)形式是政府與被委托企業(yè)之間簽署的“委托經(jīng)營合同”，若被委托的企業(yè)有違約行為，政府可按合同對其進行處罰并取消其經(jīng)營資格，收回經(jīng)營權(quán)。關(guān)于水經(jīng)營的特許管理在國際上已有許多經(jīng)驗，在我國城市供水領(lǐng)域也有一些探索的案例。
　　水管理的監(jiān)督權(quán)也是水權(quán)管理中的一項必不可缺少的權(quán)力，監(jiān)督的主要對象是行使水資源配置權(quán)和特許權(quán)的機構(gòu)，監(jiān)督的主要內(nèi)容是這些機構(gòu)行使權(quán)力的行為及其后果。根據(jù)我國國情，行使監(jiān)督權(quán)的主體通常是人民代表大會及其下設(shè)的相關(guān)專門委員會或人民代表大會授權(quán)的相關(guān)機構(gòu)。當然，社會公眾的監(jiān)督也是必不可少的，尤其是消費者和媒體的作用要給予足夠重視。
　　總之，實行水權(quán)管理的 “三權(quán)分立”有利于防止權(quán)力濫用和水權(quán)壟斷。
　　
水權(quán)交易應(yīng)明確的幾個問題
　　
　　 在基本了解水權(quán)及水權(quán)管理概念的基礎(chǔ)上，應(yīng)進一步探討水權(quán)交易問題，明確哪些水權(quán)是可以交易的，哪些水權(quán)是不可以交易的。很顯然，水資源的所有權(quán)是不能交易的，因為法律規(guī)定它歸國家所有，亦即歸全民所有，客觀上不存在全民之外可與之交易的主體。反過來設(shè)想一下，如果水資源的所有權(quán)可以交易，面臨的首要難題是如何分割所有權(quán)，這不僅是個技術(shù)問題，還可能涉及所有制的重大變革，所以這是個非常復雜和充滿風險的現(xiàn)實問題，處理不好，便可能發(fā)引發(fā)舉國上下的“圈水”和“炒水權(quán)”運動，而重蹈過去一度發(fā)生的“圈地”和“炒地皮”的覆轍，其后果將可能更為嚴重。因此，千萬不可為之。
　　水資源的使用權(quán)在理論上也不能交易，在實踐中也不一定有這個必要。一方面是因為使用權(quán)原本就是所有權(quán)的一部分，所有權(quán)不能交易，其中的一部分自然也不能交易；而另一方面，當使用權(quán)從所有權(quán)中分離出來以后，使用者或使用者群體便都會不同程度地擁有一份屬于自己可以使用的水資源，這在客觀上就具備了進行交易的可能性，但問題是有沒有交易的必要性。正常情況下，交易能夠發(fā)生的前提條件是交易雙方有利可圖，但問題是利從何來？如果來自分配，說明分配不合理，應(yīng)當調(diào)整分配，消除獲利空間；如果來自使用者的節(jié)儉，那就有可能影響使用者的生活和生產(chǎn)質(zhì)量，有違社會公平原則。水資源的使用權(quán)是水資源在不同使用者或使用者群體之間的配置結(jié)果，而事實上，配置就是一系列的協(xié)商過程，既然是協(xié)商就可能有彈性，這就難免有不合理的成分，這種不合理的成分可以通過向使用者征收水資源費（最好是水資源稅）的方式來調(diào)整，而不一定要用“使用權(quán)交易”的方式來解決，否則，會徒增水資源配置的難度。至于現(xiàn)實中普遍存在的商品水（如自來水和水利工程供水等）買賣問題，則完全可以通過價格杠桿來調(diào)節(jié)，目前國家正在推行的階梯式累進制水價制度，有助于遏制用水浪費，維護用水公平。應(yīng)該區(qū)別清楚的是，商品水買賣并不是水權(quán)交易問題。
　　與水資源所有權(quán)和使用權(quán)不同，水資源的經(jīng)營權(quán)不僅可以交易（或轉(zhuǎn)讓），而且應(yīng)該大力提倡，經(jīng)營權(quán)的交易有助于引入競爭，提高經(jīng)營效率和服務(wù)水平，這在市場經(jīng)濟國家中是普遍存在的，近年來在我國也發(fā)展很快，已有許多供水企業(yè)的經(jīng)營權(quán)發(fā)生了部分或全部轉(zhuǎn)移，這也是國家政策所鼓勵的，因為經(jīng)營權(quán)的交易既不會改變水資源所有權(quán)的性質(zhì)和權(quán)屬關(guān)系，也不會影響消費者實現(xiàn)水資源的使用權(quán)。需要引起注意的是經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓常常是伴隨水設(shè)施所有權(quán)轉(zhuǎn)讓同時進行的，但這種轉(zhuǎn)讓與水資源所有權(quán)和使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓無關(guān)。
　　最后，應(yīng)當特別強調(diào)的是，對水權(quán)進行管理的水資源配置權(quán)、水經(jīng)營特許權(quán)和水管理監(jiān)督權(quán)等權(quán)力是不可以交易的。其實，任何權(quán)力都是不可交易的。

參考文獻（略）

編輯：武紅霞