訪談動(dòng)機(jī)

今天（3月11日）下午，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案提交人大會(huì)議審議。被簡(jiǎn)稱為“大部制”的改革方案，自十七大起已備受關(guān)注。此項(xiàng)改革，被認(rèn)為是我國(guó)行政體制改革與政治體制改革的組成部分。有評(píng)論提出，以“大部制”為契機(jī)，加快我國(guó)政治體制改革的步伐。改革被寄予厚望。

“大部制”改革具體包括哪些內(nèi)容？將涉及哪些體制問(wèn)題？按照怎樣的步驟推進(jìn)？將來(lái)的大部又將如何受到有效約束？

記者 張健康 錢昊平 吳狄 趙繼成

新京報(bào)：怎樣理解“大部制”的概念？

毛壽龍：真正的“大部制”是把很多具有實(shí)權(quán)和實(shí)體功能的大部門合并在一起，從而成為一個(gè)超級(jí)大部門。這樣超級(jí)大部門的組建是以提高行政效率為最終目的的，是機(jī)制改革。

劉旭濤：首先必須認(rèn)識(shí)到，大部制不等于大政府，大部制主要起到部門綜合協(xié)調(diào)的作用，把相同相近的部門劃為一個(gè)部門，協(xié)調(diào)起來(lái)要容易一些，它是隨著社會(huì)變化進(jìn)行的部門調(diào)整。1998年的機(jī)構(gòu)改革，主要調(diào)整政府專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門，本屆政府特別強(qiáng)調(diào)民生問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)社會(huì)管理和公共服務(wù)，此次大部制改革與強(qiáng)調(diào)民生緊密相關(guān)，就包括怎么讓政府更有效的提供社會(huì)管理、公共服務(wù)這一塊。

新京報(bào)：大部制改革與以往幾次機(jī)構(gòu)調(diào)整有什么區(qū)別？

劉旭濤：我感覺(jué)，這一次政府機(jī)構(gòu)的調(diào)整，更關(guān)注民生問(wèn)題，不像上一次主要改革經(jīng)濟(jì)部門，這一次是更加全面的權(quán)衡和改革。

蔣明麟：前幾次重在精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，現(xiàn)在要明確職能，要加強(qiáng)宏觀調(diào)控與市場(chǎng)監(jiān)管，做好社會(huì)管理與公共管理的統(tǒng)一。過(guò)去政府部門之間的分工、責(zé)權(quán)對(duì)等等方面做得不好，這次要調(diào)整，避免政出多門、互相推委、效率差的情況。

杜鋼建：此前30年的行政體制改革大致可以分為四個(gè)階段：上世紀(jì)80年代是以機(jī)構(gòu)改革為主，要解決的是機(jī)構(gòu)臃腫、實(shí)現(xiàn)干部年輕化的問(wèn)題；1993年全面開(kāi)始市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革之后是以體制轉(zhuǎn)軌為主，要解決的是行政體制不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的問(wèn)題；2000年我國(guó)加入世貿(mào)組織之后是以職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹?，目的是要建立一個(gè)服務(wù)型政府；2003年全國(guó)兩會(huì)之后是機(jī)構(gòu)改革、體制轉(zhuǎn)軌和職能轉(zhuǎn)變“三合一”的改革。經(jīng)過(guò)5年的探索，從2008年開(kāi)始，我國(guó)的行政體制改革又進(jìn)入了第二個(gè)“三合一”階段，即大部制、分權(quán)制(決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)三種行政權(quán)力分離)和審議制的“三制合一”。

新京報(bào)：中央文件提出，大部制改革是行政體制改革和政治體制改革的一部分。這似乎意味著，大部制改革的內(nèi)涵不局限于簡(jiǎn)單的機(jī)構(gòu)調(diào)整。

杜鋼建：對(duì)，大部制改革不能局限于機(jī)構(gòu)改革，否則只是上世紀(jì)80年代機(jī)構(gòu)改革的繼續(xù)。為了真正達(dá)到大部制改革的目的，必須與分權(quán)制、審議制進(jìn)行配套。如果只對(duì)中央部委進(jìn)行整合，組成一個(gè)個(gè)職能更廣泛的大部門，而沒(méi)有分權(quán)制，結(jié)果只能導(dǎo)致行政權(quán)力的進(jìn)一步集中和人治色彩更濃。但是僅僅有了分權(quán)制，只能說(shuō)是實(shí)現(xiàn)了行政管理的民主，要實(shí)現(xiàn)向政治民主的提升，必須與審議制配套。

審議制說(shuō)到底就是由專家型的委員會(huì)對(duì)政府重大決策預(yù)先進(jìn)行討論、審議。委員會(huì)的專家應(yīng)該由三部分專家組成：政府內(nèi)部的專家、專業(yè)領(lǐng)域的專家和代表民意的專家。委員會(huì)必須有民意代表機(jī)構(gòu)，即各級(jí)人大而不是政府部門任命，以保證委員會(huì)的獨(dú)立性和權(quán)威性。

劉旭濤：大部制改革涉及很多問(wèn)題。首先，涉及中央與地方的職能劃分，只有中央與地方職能劃分清楚，大部制改革才能有利于中央把更多精力放在宏觀調(diào)控和宏觀決策制訂等方面。

第二，大部制對(duì)現(xiàn)有領(lǐng)導(dǎo)體制也帶來(lái)影響：現(xiàn)在有國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，由總理、副總理、國(guó)務(wù)委員、秘書(shū)長(zhǎng)組成；還有國(guó)務(wù)院全體會(huì)議，除了總理、副總理、國(guó)務(wù)委員、秘書(shū)長(zhǎng)參加，還有各部部長(zhǎng)參加。如果實(shí)行大部制，部門合并后，就面臨一個(gè)問(wèn)題，即國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議是否還有存在的必要？大部制改革可能會(huì)使整個(gè)管理層級(jí)減少，要求對(duì)領(lǐng)導(dǎo)層級(jí)進(jìn)行精簡(jiǎn)。

第三，成立大部制以后內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制是怎樣的。英國(guó)的大部制實(shí)行決策執(zhí)行相分離，行政內(nèi)部有決策，執(zhí)行是通過(guò)準(zhǔn)契約的方式委托給執(zhí)行機(jī)構(gòu)去做，部委和執(zhí)行局之間簽署一個(gè)協(xié)議即績(jī)效契約，明確執(zhí)行局該干什么，干到什么程度，將來(lái)怎么評(píng)估，它是這種決策執(zhí)行的分離。那么我們?cè)诖蟛恐频那疤嵯拢鯓幼龅經(jīng)Q策、執(zhí)行、監(jiān)督的相互制約和協(xié)調(diào)？還有待明確和細(xì)化。
新京報(bào)：大部制改革覆蓋面很廣，既有民生部門，也有宏觀經(jīng)濟(jì)部門，一個(gè)比較好的推進(jìn)節(jié)奏應(yīng)是怎樣？

蔣明麟：應(yīng)該遵循總體規(guī)劃、分步實(shí)行的辦法，成熟一個(gè)推一個(gè)，不能急功近利。

毛壽龍：我想應(yīng)該是小步推進(jìn)。大部制改革，慢的話二三十都有可能，快的話也很快。主要是有幾個(gè)難點(diǎn)，比如官本位觀念的扭轉(zhuǎn)，官僚體制觀念的轉(zhuǎn)變。因?yàn)榇蟛恐聘母锸前颜D(zhuǎn)向服務(wù)角色，這和“官僚”“官本位”是根本沖突的。還有一個(gè)難點(diǎn)，雖然是成立大部委，但實(shí)際上是在精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，那么就存在改革動(dòng)力不足，這個(gè)動(dòng)力有觀念上的，也有實(shí)際利益上的。

杜鋼建：第一步應(yīng)該是理清機(jī)構(gòu)設(shè)置。中央部委整合不是出臺(tái)一兩個(gè)方案、花費(fèi)一兩年可以完成的，而是需要出臺(tái)多套方案，花費(fèi)10年左右的時(shí)間才能完成的。我認(rèn)為我國(guó)的中央部委應(yīng)該維持18個(gè)左右。但是，不論出臺(tái)什么方案，如何進(jìn)行整合，必須依法進(jìn)行。換言之，至少必須同時(shí)進(jìn)行政府組織和部委編制立法，方案的出臺(tái)、部委的整合、新部委的設(shè)立、每個(gè)部位的人員編制，必須依法進(jìn)行，超出法律規(guī)定范圍的，堅(jiān)決不能實(shí)行。

第二步是體制轉(zhuǎn)軌，就是進(jìn)一步劃清每個(gè)部委中的決策、執(zhí)行和監(jiān)督三種系統(tǒng)的界限。我估計(jì)需要15年左右的時(shí)間。

第三步是職能轉(zhuǎn)變深化問(wèn)題，要繼續(xù)深化職能轉(zhuǎn)變必須進(jìn)行三個(gè)改革：審議制改革、規(guī)制(或者叫審批制度)改革和監(jiān)督制改革。具體而言就是，通過(guò)審議制改革來(lái)理順決策職能；通過(guò)規(guī)制改革來(lái)理順執(zhí)行職能；通過(guò)加強(qiáng)內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制來(lái)理順監(jiān)督職能。加強(qiáng)內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制可以借鑒國(guó)外的行政監(jiān)察專員制度，監(jiān)察專員可以由政府提名，但是必須通過(guò)民意代表機(jī)構(gòu)任命，以保證他的獨(dú)立性和權(quán)威性。

新京報(bào)：我們可以由此看到一個(gè)什么樣的改革目標(biāo)呢？

杜鋼建：從行政民主向政治民主推進(jìn)，大部制是一個(gè)切入點(diǎn)，審議制是由行政民主向政治民主推進(jìn)的一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。

新京報(bào)：公眾普遍擔(dān)心的問(wèn)題是，大部制成為部門的簡(jiǎn)單撤并，難以觸及體制問(wèn)題，在人事和決策模式上，改革部門應(yīng)該怎樣進(jìn)行操作？

蔣明麟：要明確政府的職責(zé)定位，政府、中介、社會(huì)各負(fù)其職，政府不該管的事情就不要去管，事情在自己手里不放下，怎么改都沒(méi)有用的。

毛壽龍：“三權(quán)分離”，就是決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)分離。這樣才有利于科學(xué)決策、民主決策。部長(zhǎng)的作用也將改變過(guò)去決策人和監(jiān)督者于一身的狀況，部長(zhǎng)就是把民主、科學(xué)的決策取得老百姓支持，這樣執(zhí)行就會(huì)順利。同時(shí)，監(jiān)督權(quán)從決策中分離出來(lái)，監(jiān)督權(quán)會(huì)得到很大提升。過(guò)去執(zhí)行者得聽(tīng)決策者的，這是很影響決策效率的。

機(jī)制改革，就是要政事分開(kāi)、管辦分離、事企分開(kāi)。事業(yè)單位改革會(huì)成為大部制改革的重點(diǎn)內(nèi)容之一，就像以前的國(guó)企改革一樣。所以這樣下來(lái)，其實(shí)是部門“瘦身運(yùn)動(dòng)”。

新京報(bào)：大部制下的部門職能領(lǐng)域變大，權(quán)力與職責(zé)也相應(yīng)增多，如何對(duì)部門實(shí)施有效監(jiān)督？

蔣明麟：內(nèi)部和外部的監(jiān)督都要加強(qiáng)，外部有各類監(jiān)督手段。內(nèi)部還要加強(qiáng)官員的素質(zhì)，此外還有機(jī)制上的制約，比如各類銀行有中國(guó)人民銀行，還有銀監(jiān)會(huì)。

毛壽龍：大部制改革，是要把決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)都分開(kāi)?，F(xiàn)行的體制，決策和監(jiān)督是由同一個(gè)角色承擔(dān)的，而執(zhí)行者往往要考慮決策者的“臉色”。所以過(guò)去的這種行政體制就造成“縣官不如現(xiàn)管”的狀況。改革后，比如執(zhí)法者只對(duì)法律和決策負(fù)責(zé)，而不是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)。決策、執(zhí)行的分離，就會(huì)提升監(jiān)督的權(quán)力。

編輯：全新麗