在清華大學(xué)和中國水網(wǎng)主辦的2008城市水業(yè)戰(zhàn)略論壇上，北京市水務(wù)局局長程靜發(fā)表了重要講話，對北京市水務(wù)體制創(chuàng)新的理論與實踐問題做了深入的分析。以下內(nèi)容根據(jù)其發(fā)言整理（未經(jīng)本人審核）。

今天我給大家匯報的題目是北京水務(wù)體制創(chuàng)新的理論與實踐。制度創(chuàng)新是計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的重要保障，也是市場經(jīng)濟(jì)體系的重要組成部分。北京水務(wù)體制的實踐證明，體制創(chuàng)新是政府實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變、提高行政能力的關(guān)鍵。體制的創(chuàng)新改變了多龍治水的局面，實現(xiàn)了統(tǒng)一、精簡、高效的目標(biāo)。北京水務(wù)體制建立四年來，全市水務(wù)系統(tǒng)發(fā)揮了體制優(yōu)勢，統(tǒng)籌水資源保護(hù)、節(jié)約、利用和管理，確保了在連續(xù)九年干旱不利條件下首都的用水安全。

我匯報四個方面：

第一，北京水務(wù)管理體制的創(chuàng)新和職能優(yōu)勢。

從水管理體制的思路提出，到北京水務(wù)局的正式組建，北京水務(wù)體制經(jīng)過了20多年的體制準(zhǔn)備和設(shè)計過程。這個過程是一個思想認(rèn)識不斷深化、制度設(shè)計不斷成熟的過程，同時，也伴隨著社會制度體系由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)深化轉(zhuǎn)變的過程。

上個世紀(jì)80年代初，北京曾經(jīng)連續(xù)五年遭遇干旱，水資源緊缺成為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要制約因素，城鄉(xiāng)用水矛盾加劇。特別是嚴(yán)重干旱的1979年，農(nóng)業(yè)用水量高達(dá)29億立方米。此后，為了保證城市用水，又停止了兩大水庫向農(nóng)業(yè)供水。在水資源緊缺的新形勢下，改革管水思路，調(diào)整用水結(jié)構(gòu)，提高用水效率，打破“大鍋水”的觀念逐漸形成。理順?biāo)芾眢w制的思路也納入了政府的議事日程。

1981年，市政府成立了以市場為主任的水資源委員會，建立協(xié)調(diào)管理水資源的辦事機(jī)構(gòu)，1991年市政府研究室經(jīng)過深入研究，提出統(tǒng)一水管體制的方案。1999年制定了《21世紀(jì)初期首都水資源可持續(xù)利用規(guī)劃》，其中組建水務(wù)局被列入該規(guī)劃中。

從1999年開始到現(xiàn)在，北京連續(xù)遭遇干旱，體制障礙造成了水資源的管理水平低，用水效率低等問題。2003年底，市政府確立組建水務(wù)局的方案，經(jīng)批準(zhǔn)后，統(tǒng)一管水的新體制正式開始運行。

水務(wù)體制的職能包括原水利局的全部職能和市政管委供水、排水、城市節(jié)水等方面的功能。將市自來水集團(tuán)公司，市排水集團(tuán)公司劃歸水務(wù)局事務(wù)管理范圍，水務(wù)局作為市政府水行政管理部門，接受建設(shè)部、水利部和國家環(huán)?？偩值男袠I(yè)管理。北京水務(wù)體制建立四年來，體制結(jié)構(gòu)不斷完善，已經(jīng)形成了以市水務(wù)局、14個區(qū)縣水務(wù)局、114個流域水務(wù)站、4000多個農(nóng)民用水者協(xié)會，我們還聘請了10800個農(nóng)民管水員為主體的次級管理體制，這個體制已經(jīng)開始正式運行。

第二，北京水務(wù)體制的運行特點。

北京水務(wù)體制實現(xiàn)了涉水的政務(wù)、事務(wù)、業(yè)務(wù)的統(tǒng)一管理，明確了政府行政職能、事業(yè)業(yè)務(wù)職能、企業(yè)市場職能的定位，職責(zé)清晰，層次分明，環(huán)環(huán)相接，體現(xiàn)了體制改革統(tǒng)一，精減、高效的目標(biāo)要求。這種體制具有三大特點：系統(tǒng)化、高效化、規(guī)范化。

第一個特點：系統(tǒng)化。實現(xiàn)了對水的全面管理和全過程的管理。全面管理指的是對涉水的政務(wù)、事務(wù)、業(yè)務(wù)的全面管理，這種管理包括依法履行水行政職能，制定并實施水務(wù)政策，管理水務(wù)和市場等等。

全過程管理指的是對防洪、蓄水、供水、節(jié)水、排水、污水處理、再生水利用這一水資源保護(hù)、開發(fā)、利用的這種管理把過程的每一個環(huán)節(jié)成為統(tǒng)一體，注重其內(nèi)在的一致性。水務(wù)管理強(qiáng)化了多目標(biāo)決策，關(guān)注更多方面的效率和效益。

污水資源化最能體現(xiàn)水務(wù)管理的系統(tǒng)化內(nèi)涵，污水收集、處理、再利用表面上是一項獨立的工作，但在水務(wù)管理上卻是一項系統(tǒng)化工作。污水的收集功能除將污水輸入污水處理廠外，還有更重要的功能，即實現(xiàn)清污分流。污水布管網(wǎng)不再對河湖及環(huán)境造成再污染，污水收集率的提高，使環(huán)經(jīng)城市河湖成為可能，從源頭上改善了城市環(huán)境。

污水資源化另一個顯著的效果，是緩解了水資源緊缺的矛盾，2007年北京再生水利用量達(dá)到了4.8億方，占總用水量的14%，再生水已經(jīng)成為實現(xiàn)北京水供需平衡的重要資源。從長遠(yuǎn)看，北京水資源的可持續(xù)利用，主要途徑是水的再生利用和循環(huán)利用。

以四年來再生水利用的情況分析，市水務(wù)體制發(fā)揮系統(tǒng)化優(yōu)勢，加快污水資源化的過程，我們已把再生水廣泛用于工業(yè)、農(nóng)業(yè)、環(huán)境和城市市政雜用等方面。

同時，我們也在制定計劃，在未來的兩三年內(nèi)，通過技術(shù)改造使北京城市污水處理廠的水質(zhì)進(jìn)一步全面提升，再生水的利用將實現(xiàn)新的跨越。

第二個特點：高效化。新體制解決了管水體制重疊分割的問題，城鄉(xiāng)供水、節(jié)水、排水在同一個體制框架下運行，形成合力，水務(wù)行政效率高效運行。

在中水利用方面存在幾個問題：一是中水廠有生產(chǎn)能力，但用戶不足；二是電廠水資源不足。三是建設(shè)輸水管線沒有路由。

這些問題在原有的體制狀態(tài)下是不可能在短時間內(nèi)解決的，如果不解決供水安全又有問題。

在新體制的框架下，外部協(xié)調(diào)變成了內(nèi)部協(xié)調(diào)，我們僅用了半年時間選擇在河道中鋪設(shè)輸水管線，向電廠供水，第一是解決了電廠的水源問題，第二解決了中水廠有水供不出的問題，同時官廳水庫在來水減少的情況下，渡過了一個生態(tài)危機(jī)。

新的體制提高了行政效率，體現(xiàn)在水資源保護(hù)、改善城市環(huán)境等方面，這也是北京在連續(xù)干旱的條件下，保障供水安全的基礎(chǔ)條件。

第三個特點：規(guī)范化。水務(wù)體制是新制度，絕不是原有的水利局和原有的市政供水、排水、節(jié)水部門職能的簡單組合，這一新制度脫胎于舊制度，其是在新理念、新思路、新目標(biāo)、新任務(wù)引導(dǎo)下的創(chuàng)新制度。

一是以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，確立了循環(huán)水務(wù)發(fā)展思路。

二是明確水務(wù)發(fā)展目標(biāo)。堅持以人為本，統(tǒng)籌兼顧，保證水源、供水、生態(tài)環(huán)境和安全迎汛，為首都經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展提供全面可靠的水安全保證。

三是強(qiáng)化依法管水，建立相對完善的水管理制度體系，全面提高水公共服務(wù)和公共管理水平。

第三，北京水務(wù)體制取得的創(chuàng)新成果。

北京水務(wù)體制運行四年來，全市水務(wù)系統(tǒng)依托新體制，按照“新北京、新奧運”戰(zhàn)略構(gòu)想的要求，不斷創(chuàng)新思路，創(chuàng)新工作，北京水務(wù)建設(shè)和管理取得了多項成績。

一、統(tǒng)籌水資源調(diào)度，形成三水聯(lián)調(diào)的水資源格局，建立了以密懷（密云、懷柔）供水系統(tǒng)為主體的地表水。三大水源既可統(tǒng)一調(diào)度又可獨立運行，提高了首都水源安全的保障能力，不僅可以保障正常情況下的城市供水需求，也為化解突發(fā)水源風(fēng)險創(chuàng)造了條件。

二、統(tǒng)籌水資源管理與保護(hù)，探索水資源保護(hù)的新途徑。

北京探索的構(gòu)筑生態(tài)修復(fù)、生態(tài)治理、生態(tài)保護(hù)的三道防線，建設(shè)生態(tài)清潔小流域的水資源保護(hù)新途徑，堅持污水、垃圾、廁所、河道同步治理。全市已經(jīng)建立建成了50條生態(tài)清潔，取得了成果。

密云水庫一直保持在二類水質(zhì)，官廳水庫起死回生。今年北京將生態(tài)清潔小流域建設(shè)從山區(qū)擴(kuò)展到平原。山區(qū)和平原的水源保護(hù)形成新格局，維護(hù)水的健康循環(huán)。

三、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、完成新一輪的供水設(shè)施改造。北京對自來水三廠、八廠、九廠進(jìn)行集中改造。日供水能力由2004年的230萬方提高到295萬方，完全可以滿足城市的高峰用水。水廠出水水質(zhì)優(yōu)質(zhì)達(dá)標(biāo)，符合國家去年頒布的106項水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，建成管網(wǎng)運行監(jiān)測系統(tǒng)，管網(wǎng)事故明顯下降。用三年時間完成了32萬戶居民“一戶一表”改造和1200個二次供水設(shè)施改造。2005年起，每年解決30萬農(nóng)民安全飲用水，累計解決了129萬農(nóng)民的安全飲用水問題。安全用水達(dá)標(biāo)率達(dá)到了79%。今年將完成70萬農(nóng)民的供水改造。 解決農(nóng)民飲水水質(zhì)一步到位，達(dá)到國家標(biāo)準(zhǔn)，同時建立了收費的長效管理機(jī)制。

四、統(tǒng)籌高效節(jié)水與循環(huán)利用，節(jié)水管理形成體系。

落實法規(guī)行政經(jīng)濟(jì)技術(shù)，落實各項節(jié)水措施。每年建設(shè)10萬畝節(jié)水農(nóng)田，每年完成工業(yè)節(jié)水技術(shù)改造30項，規(guī)模工業(yè)用水處理達(dá)到93%。社會單位用水嚴(yán)格管理，超定額累進(jìn)加價，公共場所節(jié)水器普及率達(dá)到了百分之百。亦莊開發(fā)區(qū)建成了節(jié)水示范區(qū)。擴(kuò)大再生水利用，使污水資源化，走循環(huán)用水之路。建成了6項西水東送工程，全市60多項熱電廠全部使用再生水，全年用1.2億方。建設(shè)通州大型50萬畝再生水灌渠，年用水2.3億方。完成奧運中心區(qū)、圓明園等再生水利用工程，環(huán)境年利用再生水1億方。市政綠化用再生水3000萬方。去年全市利用再生水4.8億方，今年再生水利用將達(dá)到6億方。

五、統(tǒng)籌治污與治河完成情況良好。

統(tǒng)籌治理治污與河道城市水系河道基本還清。北京每年建成一座污水廠，北京9座污水處理廠年處理污水8億立方米，處理率達(dá)到了92%。農(nóng)村建立了435處污水處理設(shè)施，處理率達(dá)到了27%。堅持每年集中治幾條河，多年黑臭的清河等河流水質(zhì)還清。全市建成了筒子河、中南海北海循環(huán)工程，使中心區(qū)域水質(zhì)保持三類。截止到去年底，城市水系二三類水質(zhì)的河道占56%，湖泊達(dá)標(biāo)率達(dá)到了70%。水環(huán)境水質(zhì)達(dá)到了奧運會水質(zhì)要求。今年北京水務(wù)將盡最大努力為奧運盛會提供一個優(yōu)美的水環(huán)境。

六、統(tǒng)籌洪水管理與雨洪利用，建立安全迎汛工作體系。完成里城市骨干河道的治理，解決了城市43處積水點，改造了立交橋灌溉，全面完成了全市的病險水庫和水利樞紐的加固工程，建立了安全迎汛責(zé)任制預(yù)案應(yīng)急三大體系。建成了800多處雨水收集利用工程，雨水利用能力增加到4000萬立方米。

奧運會開幕之時，北京還處在主汛期，今年北京水務(wù)局將做好應(yīng)對極端天氣的準(zhǔn)備，全力保障奧運賽事的安全，保障人民生命安全，保障城市用水安全。

四，進(jìn)一步完善北京水務(wù)的幾點設(shè)想。

北京水務(wù)體制運行四年來，水務(wù)事業(yè)取得了長足的發(fā)展，水務(wù)體制在其中起到了保障作用，然而依然面臨著諸多嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，水務(wù)綜合管理能力需要不斷提高，水務(wù)體制需要在實踐中不斷完善。

一是強(qiáng)化行政管理職能。首都水安全責(zé)重如山，要有強(qiáng)烈的憂患意識，要堅持依法行政，完善體制系統(tǒng)，不斷加大水資源保護(hù)管理調(diào)度，加大城鄉(xiāng)供水安全保障力度，加大城市河湖綜合治理。

二是提高業(yè)務(wù)管理水平。要重視基礎(chǔ)工作，加強(qiáng)能力按照做到數(shù)字準(zhǔn)、情況明、職責(zé)清，加大對城市供排水管網(wǎng)的監(jiān)管力度，建立健全應(yīng)急管理機(jī)制。

三是提高公共服務(wù)水平。治理落實水務(wù)行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，標(biāo)準(zhǔn)政策改革審批制度等等，實行政務(wù)公開，提高辦事效率，辦好水務(wù)熱線，聽取群眾心聲，探索建立專家咨詢和社會聽證制度，提高服務(wù)質(zhì)量。

四是加強(qiáng)監(jiān)管職能。統(tǒng)籌水務(wù)法規(guī)體系建設(shè)，修訂由于水資源管理造成的法規(guī)不協(xié)調(diào)問題，注重標(biāo)準(zhǔn)的實際應(yīng)用和評估效果，積極推進(jìn)綜合執(zhí)法，協(xié)調(diào)政府其它部門共同開展工作。

今年是奧運實現(xiàn)之年，北京水務(wù)要充分發(fā)揮體制優(yōu)勢，以可能達(dá)到的最高標(biāo)準(zhǔn)和要求來要求水務(wù)工作，為舉辦一屆有特色高水平的奧運會和殘奧會，提供全面的水安全保障。

精彩問答  

提問：北京在雨水利用方面建成了800多處雨水收集工程，雨水利用能力增加到4000萬立方米，這些工程是政府行為還是企業(yè)行為？政府在鼓勵企業(yè)雨水利用方面有沒有新的措施？

程靜：雨水現(xiàn)在已經(jīng)成為北京很重要的一個水資源，在這種情況下，我們這幾年在雨水利用上做了很多工作。目前已經(jīng)建成了800處，這800處主要是以社會力量投資，政府給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼和獎勵的辦法來做的，政府提出這個號召之后，得到了全社會的廣泛響應(yīng)和支持，全社會在這方面的積極性是非常高的。今年我們還要繼續(xù)把這項工作推廣下去，爭取把下在北京地面上的水更多的留在北京市內(nèi)。

提問：現(xiàn)在北京很多新的小區(qū)已經(jīng)建成了中水的設(shè)施，但是現(xiàn)在有的建成了很多年，一直都在閑置，請問一下水務(wù)局對于中水居民利用有什么考慮？

程靜：由北京這幾年的再生水利用實踐，我們總結(jié)出來，北京要發(fā)展那些最大量的替代天然水的水，我剛才談到四方面，一個是工業(yè)、農(nóng)業(yè)、城市河湖，還有城市雜用。政府是鼓勵使用再生水的，你剛才提到的已經(jīng)蓋好還沒有使用，可能有包括管道鋪設(shè)問題在內(nèi)的一系列原因，所以在中水沒有輸送到用居民家中的時候，用的還是自來水，但是總的來說，居民區(qū)的中水回用都將是今后發(fā)展的一個重要方向。

編輯：王彩霞