伴隨著中國水業(yè)的改革開放，外資水務(wù)企業(yè)憑借自身資金、技術(shù)和管理方面的優(yōu)勢在中國獲得了大量的水務(wù)項(xiàng)目，尤其是2002年以來供水系統(tǒng)服務(wù)的開放，更是在供水行業(yè)中掀起了整體并購水務(wù)企業(yè)的風(fēng)潮；2007年的供水溢價收購風(fēng)波引起政府以及社會對外資水務(wù)企業(yè)的關(guān)注。
　　
　　外資企業(yè)在為中國供水市場帶來了技術(shù)、資金和管理經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)了行業(yè)的發(fā)展和管理體制的變革，同時引發(fā)了中國社會對水務(wù)公共設(shè)施安全的高度關(guān)注，尤其是資產(chǎn)溢價收購的現(xiàn)象多次出現(xiàn)，引發(fā)了公眾對水價飛漲的擔(dān)憂，也引發(fā)一些對民族產(chǎn)業(yè)發(fā)展困境的憂患。

1、外資收購供水項(xiàng)目的現(xiàn)狀

　　截至2008年底，19家社會企業(yè)共簽約供水項(xiàng)目146個（包括水廠單元服務(wù)和系統(tǒng)服務(wù)項(xiàng)目），項(xiàng)目的供水總能力達(dá)到4100萬立方米/日，相當(dāng)于2008年全國供水總能力的16.5%。其中，11家主要外資水務(wù)企業(yè)在中國城市供水市場中共簽約94個項(xiàng)目。

　　從1994至2008年，6家最有影響力、最活躍的外資水務(wù)企業(yè)（威立雅水務(wù)、中法水務(wù)、中華煤氣、金州環(huán)境、匯津水務(wù)和美國西部水務(wù)共獲得簽約項(xiàng)目53個。從項(xiàng)目的供水總能力來看，這6家外資水務(wù)企業(yè)所涉及的供水項(xiàng)目的供水總能力達(dá)到2050萬立方米/日，相當(dāng)于2007年全國供水總能力的約8%，如果按照企業(yè)持有股權(quán)進(jìn)行折算，則目前這6家外資水務(wù)企業(yè)在中國供水市場中的份額約在4%。

2、出現(xiàn)外資溢價收購現(xiàn)象的三個主要成因

外資溢價收購有三個直接成因：

　　一是地方政府的特意引導(dǎo)是造成外資溢價收購的主因。由于城市化迅速發(fā)展，部分地方政府進(jìn)行水業(yè)資產(chǎn)處置時過度看重資產(chǎn)變現(xiàn)的短期效應(yīng)，而忽略長期的價格和服務(wù)壓力，極個別城市甚至直接規(guī)定資產(chǎn)最低溢價限度，直接引導(dǎo)溢價。

　　二是國資部門資產(chǎn)處置的一貫性做法所致促使了溢價。與其它國有企業(yè)的改革類似，供水行業(yè)的改革也是以地方國資委為主導(dǎo)，而國有資產(chǎn)溢價出售一直是中國市場化改革及國有企業(yè)改革常用的戰(zhàn)略。

　　三是市場因素所致。外資水務(wù)企業(yè)對中國供水市場充滿信心，包括對城市水價上調(diào)的樂觀估計(jì)，對核心城市的區(qū)域輻射的戰(zhàn)略考慮，對提高企業(yè)技術(shù)、管理水平的信心，對原有企業(yè)人才儲備的考慮等。

3、外資收購供水項(xiàng)目所產(chǎn)生的影響評價

　　外資水務(wù)企業(yè)對我國供水行業(yè)也產(chǎn)生了多方面的積極影響：一是映襯出國內(nèi)水務(wù)企業(yè)在管理水平、資金實(shí)力方面的不足；二是促進(jìn)了我國水業(yè)特許經(jīng)營制度的完善；三是促進(jìn)了我國政府水務(wù)管理模式的改變。

　　過度溢價收購的社會影響值得重視。由于供水屬于公共服務(wù)，過度溢價收購的影響不僅在行業(yè)內(nèi)，也可能對中國社會產(chǎn)生的影響，這些影響包括：一是溢價收購產(chǎn)生更大的水價壓力。每一份投資都對應(yīng)著相應(yīng)的受益，因此當(dāng)企業(yè)付出更多的投資時，就必然會對水價——其主要收入來源有更高的期望；二是溢價收購造成政府責(zé)任轉(zhuǎn)移。資產(chǎn)溢價轉(zhuǎn)讓本質(zhì)上是地方政府的一種超前資產(chǎn)變現(xiàn)行為，是一種違反《預(yù)算法》的變相政府借貸，而抵押的是隱含的收益承諾。過度溢價是政府在公眾責(zé)任上的缺位，同時也是國有資產(chǎn)處置責(zé)任上的越位。

　　供水的行業(yè)管理漏洞值得關(guān)注。由于目前監(jiān)管政策體系的漏洞，還存在一定程度的管理風(fēng)險：一是成本轉(zhuǎn)移問題，1998年制定的《供水價格管理辦法》存在很大程度的不適應(yīng)性，在合法的框架之下，存在通過缺乏有效競爭的技術(shù)服務(wù)費(fèi)、工程服務(wù)、關(guān)聯(lián)交易等方式進(jìn)行成本轉(zhuǎn)移的可能。二是資產(chǎn)期末處置存在潛在問題，供水項(xiàng)目的服務(wù)到期后，資產(chǎn)轉(zhuǎn)移主要有三種方式：按市場價格轉(zhuǎn)讓、按照資產(chǎn)原值轉(zhuǎn)讓和無償移交政府，不同的方式會導(dǎo)致資產(chǎn)回收價格幾倍的差價，而目前中國政府的城市水業(yè)改革項(xiàng)目大都忽略了或者簡化了合同到期之后的資產(chǎn)處置問題。

　　外資水務(wù)企業(yè)對中國供水安全不會產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。從外資企業(yè)簽約項(xiàng)目的處理能力來說，占全國供水總能力的比重依然很小，在中國供水市場遠(yuǎn)未形成壟斷地位。此外，從供水行業(yè)的政治安全來看，目前進(jìn)入我國供水市場的外資水務(wù)企業(yè)都是以經(jīng)濟(jì)利益為本的較為純粹的市場發(fā)展動機(jī)，最為活躍的威立雅水務(wù)集團(tuán)屬于全球性的社會公司，是股權(quán)非常分散的上市公司，政治因素小。

4、主要建議

　　城市水業(yè)改革是一項(xiàng)長期而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，是關(guān)系民生的重要改革。對于外資企業(yè)對我國供水行業(yè)的影響，不應(yīng)以偏蓋全，而要結(jié)合我國政治、社會環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，用歷史的、全面的、系統(tǒng)的眼光正確對待外資對中國供水市場的影響。主要建議如下：

　　一是對我國水業(yè)市場化改革進(jìn)行一次客觀全面的整體評估。外資進(jìn)入中國的供水市場是在一定背景下中國各級政府所主導(dǎo)的改革行為，外資進(jìn)入市場的模式和方式也隨著中國政府的政策導(dǎo)向變化而轉(zhuǎn)變。中國水業(yè)改革十余年，全面推行特許經(jīng)營也有五年多，涉及的有影響的項(xiàng)目超過100個。在缺乏約束和指導(dǎo)的背景下，地方政府一直在摸索中前進(jìn)，改革的具體模式幾乎涉及所有形式，中國實(shí)際已經(jīng)成為國際水務(wù)改革的試驗(yàn)田。另一方面，對于水業(yè)特許經(jīng)營項(xiàng)目而言，經(jīng)營期限短則10-20年，一般都在20-30年之間，個別的長達(dá)50年，因此評價一個項(xiàng)目的成敗不能從前兩年的成效上做出結(jié)論。針對這種情況，國家應(yīng)組織力量對目前已經(jīng)進(jìn)行的重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行全面的效果評估，以便為制度完善打下基礎(chǔ)，同時也能規(guī)避和糾正已經(jīng)出現(xiàn)的問題。

　　二是改革水務(wù)資產(chǎn)管理體系，科學(xué)處置水業(yè)資產(chǎn)。在我國供水行業(yè)市場出現(xiàn)了一系列“溢價”并購項(xiàng)目之后，業(yè)內(nèi)有關(guān)研究機(jī)構(gòu)向政府和社會呼吁要正確對待水業(yè)行業(yè)的資產(chǎn)特性，要充分考慮水業(yè)的行業(yè)特性，系統(tǒng)設(shè)計(jì)改革模式，而不應(yīng)當(dāng)將水業(yè)企業(yè)的資產(chǎn)等同于競爭性資產(chǎn)簡單賣之。城市水業(yè)提供的服務(wù)是公共基礎(chǔ)服務(wù)，其經(jīng)營形式具有自然壟斷性，政府對水業(yè)的管理除了有財(cái)稅和金融等宏觀調(diào)控外，還有市場準(zhǔn)入監(jiān)管、價格管制、服務(wù)和水質(zhì)監(jiān)管等直接干預(yù)市場的監(jiān)管行為，而且這種監(jiān)管關(guān)系長期存在，政府與企業(yè)之間是一種長期的監(jiān)管與被監(jiān)管的關(guān)系。因此政府與企業(yè)之間，即便是資產(chǎn)完全出讓后仍有密切的協(xié)同關(guān)系。更為重要的是，政府對水價、水質(zhì)等的管制，所代表的是公眾利益。這些監(jiān)管使水業(yè)資產(chǎn)的價值不僅取決與資產(chǎn)現(xiàn)值，更取決與資產(chǎn)經(jīng)營的收益。而收益的多少與政府監(jiān)管是否到位直接相關(guān)。

　　三是推行產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，促進(jìn)城市水業(yè)的服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型。由于受到管網(wǎng)體系的限制，城市水業(yè)的資本具有很強(qiáng)的沉淀性和專用性，產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營權(quán)相互統(tǒng)一的一般資產(chǎn)管理原則并不簡單適用于城市水業(yè)。建議允許并鼓勵城市水業(yè)資產(chǎn)與經(jīng)營權(quán)的分離。將管網(wǎng)等沉淀性、核心性資產(chǎn)留在政府將經(jīng)營性多元化處置，這樣既能保障政府資產(chǎn)安全，又能夠促進(jìn)城市水業(yè)脫離資產(chǎn)束縛向環(huán)境服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型，提高服務(wù)企業(yè)的市場集中度，總體上降低成本、提高服務(wù)、加強(qiáng)監(jiān)管。

　　四是完善城市水業(yè)的投融資機(jī)制和價格形成機(jī)制。解決城市水業(yè)發(fā)展的資金問題是我國推行水業(yè)市場化改革的重要目標(biāo)之一，目前我國城市水業(yè)尚未建立起穩(wěn)定持續(xù)的、適合于城市水業(yè)特點(diǎn)的投融資機(jī)制和價格形成機(jī)制，不僅限制了我國城市水業(yè)的進(jìn)一步改革，同時對于水業(yè)的未來發(fā)展也造成了較大的威脅。首先，應(yīng)完善適合市場規(guī)則的水業(yè)價格形成機(jī)制，建立基于管理績效評價的激勵性價格形成機(jī)制。其次，需要建立適合城市水業(yè)特點(diǎn)的投融資體系，降低融資成本，包括發(fā)展市政債券、區(qū)域性污染治理專項(xiàng)基金等政策性融資工具；借助金融市場，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)投資基金，吸引低成本社會資金以產(chǎn)業(yè)投資的形式進(jìn)入城市水業(yè)；深入推進(jìn)政府資產(chǎn)與社會資本的合作和協(xié)同。

　　五是促進(jìn)特許經(jīng)營立法，強(qiáng)化政府責(zé)任，建立完善水業(yè)監(jiān)管體系。我國供水行業(yè)的市場化改革涉及政府、公眾和企業(yè)多方面的角色轉(zhuǎn)變和新的制度安排，涉及產(chǎn)權(quán)、價格、資源等多部門協(xié)調(diào)，以及不同級政府的事權(quán)劃分。僅僅靠目前的建設(shè)部的部門規(guī)章難以實(shí)現(xiàn)有效保障，因此需要盡快完成特許經(jīng)營立法。經(jīng)過多年的國際實(shí)踐，特許經(jīng)營制度成為適合市政公用行業(yè)特點(diǎn)的一種引入市場機(jī)制的方式，而且該制度適用于大多數(shù)地區(qū)的改革；但是，成功的特許經(jīng)營制度是以完善的監(jiān)管體系為保障，以科學(xué)的制度安排和法制體系為基礎(chǔ)的。包括設(shè)置合理的市場準(zhǔn)入，明確可以開放的市場范疇，并通過市場準(zhǔn)入設(shè)置選擇具有豐富運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)秀管理技術(shù)的戰(zhàn)略型企業(yè)；建立科學(xué)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)管制度，由于城市水業(yè)的行業(yè)特性及其非完全競爭性，政府監(jiān)管的有效性就更為至關(guān)重要。針對目前我國政府缺乏有效監(jiān)管工具的狀況，開展專題研究，建立適應(yīng)于我國特點(diǎn)的供水績效系統(tǒng)非常必要并且非常迫切。

　　六是試點(diǎn)進(jìn)行水務(wù)市場區(qū)域化、流域化的模式創(chuàng)新。城市水業(yè)是以城市政府為責(zé)任主體的市政服務(wù)體系，在以水資源為動力的流域化和以水環(huán)境為動力的區(qū)域化的雙重沖擊下，其所適用的管理和市場基礎(chǔ)正在發(fā)生變化，包括政府管理層次、管理部門、市場模式、價格體系、產(chǎn)權(quán)和投融資模式等方面的變化。總體上看，城市水業(yè)的流域化和區(qū)域化轉(zhuǎn)型的序幕在中國已經(jīng)拉開，將會成為部分地區(qū)的水業(yè)發(fā)展方向，并且已經(jīng)改變了部分地區(qū)的水業(yè)管理模式和市場格局。也會從根本上沖擊將水業(yè)作為市政設(shè)施的特許經(jīng)營制度體系，建議選擇特定區(qū)域開展相應(yīng)改革試點(diǎn)。

編輯：周蕓