供水價格管理是政府的重要職能,在這個供應有限、需求彈性低、幾乎沒有替代品的行業(yè),價格要成為推動行業(yè)發(fā)展、推動社會經(jīng)濟發(fā)展的動力,是政府的基本職能。價格問題牽一發(fā)而動全身,改進價格管理需要在體制、機制等各方面進行配合,今天講的是三個基礎性的問題:
(1) 明確政府的監(jiān)管職能
目前我們可以觀察到兩種行業(yè)管理方式,一種是事無巨細,眉毛胡子一把抓的保姆型管理,政府部門總是用參與企業(yè)的經(jīng)營來實現(xiàn)對行業(yè)的控制,這種情況多見于供水企業(yè)保持國有的情況;另一種情況則多見于完成市場化改革以后供水企業(yè)實現(xiàn)了產(chǎn)權多元化的情況,地方政府的行政命令似乎沒有了一貫的效力,沒有太多有效的“替代”手段,顯得無所是從。
這兩種情況表現(xiàn)迥異,但其根源卻是一樣的:地方政府習慣于以“辦水務”代替“管水務”,因此企業(yè)沒有被視作一個擁有自身發(fā)展企圖和利益訴求的市場主體,被剝奪了經(jīng)營決策權,失去了改善服務、提高經(jīng)營效率的動力,這種情況自然不利于提高整個系統(tǒng)的效率,在價格管理方面,則體現(xiàn)為成本控制不力。
我們認為明確政府的監(jiān)管職能勢在必行,需要有明確的行業(yè)監(jiān)管目標,公開的監(jiān)管措施,從而把屬于企業(yè)的職能也明確分離出來。這樣,在置企業(yè)于明確的監(jiān)管環(huán)境下的同時,把提高經(jīng)濟效益的原動力還給企業(yè)。這一點,實施起來需要很強的技術支撐,但它首先是屬于政策方向和制度建設層面的選擇。
(2) 建立投資和價格、補貼的關聯(lián)關系
就行業(yè)特征而言,固定資產(chǎn)投資對供水行業(yè)發(fā)展至關重要,而大量投資要在相當長的周期內通過收取水費來實現(xiàn)回收。在目前的管理體制下,投資決策在發(fā)改部門,價格管理在物價部門(即使在一些地方物價管理也納入發(fā)改委),兩方面的管理基本是各自為政,不得不說這是造成盲目上馬大型投資項目,發(fā)生大量超前投資的原因。我們的建議是“瞻前顧后”:這種工作機制要求不同職能部門間加強協(xié)調,在做出決策投資的時候就確定投資回收機制。從目前來看,這個回收機制要么是通過水費收入來實現(xiàn)回收,要么就是建立一定形式的補貼機制,不管是調價計劃還是地方財政確認補貼安排,對企業(yè)籌措資金都是強有力的支持,有利于降低融資成本,重要的是,提前確認投資回收機制能夠在一定程度上抑制盲目投資的沖動,更有利于避免市場化機制下“政府決策、企業(yè)買單”的情況。
(3) 信息披露和公眾參與問題
作為公用事業(yè),供水行業(yè)存在一層特殊的委托-代理關系:全體用戶委托政府部門,對供水企業(yè)進行監(jiān)督和管理,以保證資源的有效利用和社會公平的最大化,具體來說,就是保證一定范圍內的公民都有機會以恰當?shù)膬r格獲得合理的供水服務。這是供水行業(yè)公益性的特征使然,也是所謂行業(yè)監(jiān)管的目的所在。信息不對稱同樣存在于用戶(以及未來的用戶)、作為代理的監(jiān)管者和企業(yè)之間,因此有效的信息溝通和管理是實現(xiàn)行業(yè)良性發(fā)展的必要條件。
我們建議由省級行業(yè)主管部門牽頭建立有效的供(排)水行業(yè)信息系統(tǒng),以全面反映供水企業(yè)運營績效的信息來支持行業(yè)主管的決策,這個全面績效系統(tǒng)應當有效地整合質量、運營安全和財務信息等反映企業(yè)經(jīng)營情況的綜合信息,并擁有合理設計的績效指標以衡量和比較不同企業(yè)間的效率水平。
最后,公眾參與是公用事業(yè)監(jiān)管的重要形式。就水價管理而言,不僅僅局限于聽證程序。有些地方在公眾溝通方面比較有經(jīng)驗,會開展諸如媒體宣傳、支付意愿調查、小范圍的座談等不同形式的活動,但總體而言地方政府對與社會公眾進行溝通交流的重視程度和專業(yè)性普遍不夠,沒有對不同受眾進行分析、提供同樣信息的“不同面”、沒有根據(jù)不同受眾的特點設計不同的溝通渠道,對公眾參與效果缺乏量化評價等手段,這是作為代理的監(jiān)管機構應當重視和加強的地方。
編輯:全新麗
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