在我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中，各個(gè)區(qū)域之間由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷史水平、區(qū)位、資源稟賦、發(fā)展政策等方面的因素，導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在嚴(yán)重的不平衡。改革開(kāi)放以來(lái)，珠江上游地區(qū)的云南和貴州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展快變化大，但人均GDP比重在全國(guó)較低，總體上工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程要落后于全國(guó)。云、貴兩省經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的一個(gè)很重要原因，是作為珠江流域的“水塔”的云貴兩省為了保護(hù)整個(gè)流域水資源生態(tài)環(huán)境，一方面投入大量人力、物力、財(cái)力保護(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境，包括涵養(yǎng)水源、水土流失治理、工業(yè)污染治理、農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染治理、城鎮(zhèn)污水處理、其他水利設(shè)施等方面的投資;另一方面放棄了部分發(fā)展權(quán)利，包括嚴(yán)格限制加工業(yè)，尤其是污染工業(yè)的發(fā)展，自然保護(hù)區(qū)嚴(yán)禁開(kāi)采礦產(chǎn)資源，嚴(yán)禁獵取、挖采各種動(dòng)植物資源。在2010年國(guó)家出臺(tái)的“全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃”中，云南、貴州相當(dāng)一部分地區(qū)被劃為限制開(kāi)發(fā)區(qū)。在新一輪西部大開(kāi)發(fā)背景下，云貴兩省均提出要迅速縮小同東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大差距，要在2020年實(shí)現(xiàn)與全國(guó)同步進(jìn)入全面小康社會(huì)的發(fā)展目標(biāo)。為此，云、貴兩省正在加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐，在境內(nèi)開(kāi)展了大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，這在一定程度上又會(huì)使其十分脆弱的生態(tài)環(huán)境面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

　　建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)，是破解我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展矛盾的根本途徑。建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源的有償使用，有利于解決我國(guó)快速推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中面臨的重大問(wèn)題。原國(guó)家環(huán)?？偩?007年發(fā)布的《關(guān)于開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出了生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t是：誰(shuí)開(kāi)發(fā)、誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)破壞、誰(shuí)恢復(fù)、誰(shuí)污染、誰(shuí)付費(fèi)。由于我國(guó)地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，因此如果單純采取“污染者付費(fèi)”原則，不利于縮小地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距。如果采取“污染者付費(fèi)”和“受益者補(bǔ)償”相結(jié)合的原則，不但要求污染者自身為污染行為付出代價(jià)，同時(shí)也要求作為環(huán)境保護(hù)受益方進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，則可以構(gòu)建起改善珠江流域生態(tài)環(huán)境的激勵(lì)機(jī)制。生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施，既有利于珠江流域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)也保護(hù)了珠江流域的生態(tài)環(huán)境，使珠江上下游實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“共贏”的目標(biāo)，還會(huì)對(duì)解決當(dāng)前我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與生態(tài)環(huán)境的日趨嚴(yán)峻的矛盾具有較強(qiáng)的示范效應(yīng)。

　　近年來(lái)，我國(guó)在生態(tài)補(bǔ)償政策探索方面不斷取得進(jìn)展。1996年《國(guó)務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問(wèn)題的決定》指出，要建立并完善有償使用自然資源和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度。2005年國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等部門(mén)開(kāi)展了《中國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與政策研究》，提出了建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制框架的政策建議。2005年頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》和2006年頒布的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃》中，都明確提出要盡快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。2007年，國(guó)家環(huán)?？偩殖雠_(tái)了《關(guān)于開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確提出要在自然保護(hù)區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)和流域水環(huán)境保護(hù)等重要領(lǐng)域開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作，探索建立生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，第一次從國(guó)家政策層面上對(duì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行較為全面和規(guī)范的闡述。在2007年黨的十七大報(bào)告中，再次強(qiáng)調(diào)要建立健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制。2010年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于深入實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略若干意見(jiàn)》中決定：在甘肅、寧夏、貴州進(jìn)行水權(quán)交易試點(diǎn)。2010年，貴州省貴陽(yáng)市也建立起了一個(gè)水權(quán)交易所。財(cái)政部經(jīng)過(guò)多年的研究后認(rèn)為，我國(guó)在一些重要流域進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)臈l件已經(jīng)基本具備，并決定從2011年開(kāi)始，在新安江流域?qū)嵤┲醒胴?cái)政生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付政策，并將在我國(guó)一些重要流域?qū)嵤┲醒胴?cái)政補(bǔ)償政策。

　　但是我們也看到，當(dāng)前我國(guó)在珠江流域?qū)嵤┝饔蛩Y源生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制遠(yuǎn)未建立，相關(guān)政策體系還未形成，主要表現(xiàn)為現(xiàn)行法制法規(guī)不健全，導(dǎo)致難以支持生態(tài)補(bǔ)償制度的實(shí)施;水資源產(chǎn)權(quán)不明晰，影響流域生態(tài)補(bǔ)償體系建立;地方政府的政績(jī)觀以及農(nóng)民的切身利益存在著一定的偏差;非政府組織缺乏足夠的參與;缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，補(bǔ)償主體的積極性不高;補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低;補(bǔ)償資金使用效率低下等問(wèn)題。

　　建立珠江流域水資源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和補(bǔ)償政策體系已經(jīng)迫在眉睫。筆者認(rèn)為，可以從以下幾個(gè)方面來(lái)統(tǒng)籌解決我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的這一重大問(wèn)題。

　　樹(shù)立流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦砟?。一方面，要?shù)立流域協(xié)調(diào)發(fā)展理念。建議中央和地方政府借鑒國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃中對(duì)四大主體功能區(qū)劃分的思路，明確各功能區(qū)的定位，對(duì)各功能區(qū)實(shí)行不同的考核指標(biāo)，推動(dòng)各個(gè)功能區(qū)追求各自不同的利益最大化，避免因出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化導(dǎo)致惡性競(jìng)爭(zhēng)。上游欠發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)逐步淘汰高能耗、低效益的產(chǎn)業(yè)，尋求科學(xué)的生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路，以獲得更大的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益;下游發(fā)達(dá)地區(qū)也應(yīng)從技術(shù)、人才、信息等方面扶持上游地區(qū)，實(shí)現(xiàn)整個(gè)流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。另一方面，要加大節(jié)水宣傳力度，促進(jìn)節(jié)約用水、合理配置水資源和提高用水效率，并積極有序地推進(jìn)水價(jià)改革。

　　加強(qiáng)流域生態(tài)保護(hù)立法和規(guī)劃管理。首先是將水資源管理納入法制化軌道，實(shí)行最嚴(yán)厲的水資源管理政策;同時(shí)，要對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)立法，建議修訂《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》和制定《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》。另外，還需要加強(qiáng)流域發(fā)展規(guī)劃的編制和管理，通過(guò)科學(xué)的規(guī)劃，對(duì)流域資源開(kāi)發(fā)與管理、流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)，以及流域生態(tài)環(huán)境投入與補(bǔ)償?shù)姆结?、政策、制度統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)調(diào)，構(gòu)建完善科學(xué)的流域生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制和政策體系。

　　建立流域協(xié)商仲裁制度。一方面，強(qiáng)化流域水環(huán)境功能管理，建議上下游所在的地方政府通過(guò)協(xié)商達(dá)成保護(hù)流域水資源環(huán)境的協(xié)議，通過(guò)行政、經(jīng)濟(jì)等手段，建立起監(jiān)督和實(shí)施流域水資源生態(tài)環(huán)境保護(hù)的獎(jiǎng)懲機(jī)制。當(dāng)流域上游出境斷面達(dá)到水質(zhì)控制目標(biāo)時(shí)，下游地區(qū)對(duì)上游地區(qū)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，而如果出境斷面水質(zhì)達(dá)不到控制目標(biāo)，上游地區(qū)要對(duì)下游地區(qū)進(jìn)行賠償。另一方面，建立“造血型”生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。比如，把生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)化為當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)保護(hù)建設(shè)項(xiàng)目，鼓勵(lì)當(dāng)?shù)鼐用癯袚?dān)生態(tài)保護(hù)建設(shè)項(xiàng)目，通過(guò)項(xiàng)目真正發(fā)揮不斷提高當(dāng)?shù)鼐用袷杖胨降淖饔?。此外還可以加大對(duì)這些區(qū)域生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)林業(yè)、生態(tài)旅游、可再生能源開(kāi)發(fā)等特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的扶持，探索運(yùn)用銀行信貸、財(cái)政貼息、投資補(bǔ)貼、稅費(fèi)減免等一系列優(yōu)惠政策，促進(jìn)不超過(guò)當(dāng)?shù)丨h(huán)境資源承載能力的特色產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展壯大，為地方政府的稅收和居民就業(yè)做出新的貢獻(xiàn)。

　　建立新型行政考核標(biāo)準(zhǔn)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)實(shí)行了“分灶吃飯”的財(cái)政體制和以GDP為導(dǎo)向的政績(jī)考核體制。隨著我國(guó)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題日趨嚴(yán)重，建議國(guó)家盡快實(shí)行新型行政考核標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)不同功能區(qū)采取不同的考核辦法。

　　積極籌集流域生態(tài)補(bǔ)償資金。流域水資源的生態(tài)補(bǔ)償建設(shè)需要投入大量資金。目前，我國(guó)對(duì)流域的生態(tài)補(bǔ)償資金主要來(lái)源于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)基金，其中財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是最主要的資金來(lái)源。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，除了通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付加大生態(tài)補(bǔ)償資金的投入以外，還可以充分發(fā)揮市場(chǎng)力量完善資源的配置，包括探索和推動(dòng)流域上下游地區(qū)間的水權(quán)交易，實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一。

編輯：孫寧