Jim Elston

1. 前言

　　我于1998年10月31日至11月7日訪問了石家莊，在那里審閱了城市水管理改革的建議，參加了關(guān)于改革的研討會(huì)，并回答了石家莊水管理改革的建議。本報(bào)告主要針對(duì)項(xiàng)目管理辦公室提出的有關(guān)價(jià)格改革的建議，“石家莊城市供水價(jià)格的估測(cè)和臨時(shí)實(shí)施計(jì)劃”。
　　所提建議的主要方向是恰當(dāng)?shù)?。問題是明確的。得出建議性價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)的方法首次提出了令人滿意的依據(jù)，而且結(jié)論的方向是正確的。本報(bào)告著重強(qiáng)調(diào)問題和解決方案，主要是我所看到的問題。該項(xiàng)目以前的論文曾經(jīng)討論過地下水的情況，回收成本所需的價(jià)格平均標(biāo)準(zhǔn)，以及價(jià)格和需求管理的經(jīng)濟(jì)參數(shù)。但是關(guān)于石家莊給排水價(jià)格結(jié)構(gòu)的利弊討論的不太詳盡。該研討會(huì)論文的主題是集中討論最適合于石家莊價(jià)格結(jié)構(gòu)的問題。
　　擬議中的石家莊水管理改革所提出的問題如下：
　　◆ 地下水的超采；
　　◆ 過度耗用城市水資源，指出浪費(fèi)和無效用水；
　　◆ 完全回收供水和廢水轉(zhuǎn)輸與處理成本的需要。
　　該解決辦法主要在于運(yùn)用價(jià)格原理來處理需求。
　　供水排水價(jià)格調(diào)整的行動(dòng)早已開始。費(fèi)用已經(jīng)算在客戶的帳上并按計(jì)量收取。這些行動(dòng)都是合適的。為了進(jìn)一步改進(jìn)城市水資源管理以及完全回收勞務(wù)成本，還需要提高價(jià)格。待要開始進(jìn)行的一件事是地下水開采的價(jià)格和控制。

2. 地下水的開采

　　石家莊面臨的一個(gè)緊迫問題是地下水的超采。我同意向研討會(huì)提出的建議，即凡是利用地下水的所有企業(yè)，包括自來水公司在內(nèi)，都應(yīng)被征收地下水費(fèi)。研討會(huì)文件建議，按0.4元/m³收費(fèi)是恰當(dāng)?shù)?。最好是調(diào)整自來水公司以確保在使用地下水前充分利用地表水廠。同時(shí)還須加強(qiáng)地下水使用許可以及監(jiān)測(cè)和控制。如對(duì)企業(yè)使用的地下水適當(dāng)定價(jià)，并讓自來水公司關(guān)注一下資源，可望使地下水用量從每年3.10億m³降到2.20億m³。這樣，石家莊的地下水用量可恢復(fù)到可持續(xù)的水平。
　　自來水公司支付地下水開采費(fèi)和充分利用地表水廠的建議將會(huì)增加自來水公司成本并須增加用戶的水價(jià)以回收成本。開展公眾意識(shí)運(yùn)動(dòng)闡明地下水的困境，向自來水公司和其他企業(yè)收取費(fèi)用以滿足地表水源的開發(fā)，以及幫助用戶節(jié)約用水的方法，將會(huì)增進(jìn)對(duì)自來水公司漲價(jià)的理解和認(rèn)可。

3. 價(jià)格結(jié)構(gòu)

　　提交給研討會(huì)的文件中提出的價(jià)格結(jié)構(gòu)建議把用戶分成四類，每一類按計(jì)劃用水量采用增長(zhǎng)梯級(jí)價(jià)格。例如文件中建議居民/學(xué)校類用戶的計(jì)劃用水量是每人每月3m³，在此額度以下的用水的價(jià)格是1.5元/m³，超過此額度的用水價(jià)格是2.0元/m³。其他類用戶的計(jì)劃用水量根據(jù)以往的用水統(tǒng)計(jì)數(shù)確定。這種價(jià)格結(jié)構(gòu)有不少缺點(diǎn)?，F(xiàn)首先討論設(shè)定計(jì)劃用水量的利弊。
　　3.1 計(jì)劃用水量 　　3.1.1 設(shè)定計(jì)劃用水量的缺點(diǎn)：
　　◆ 這種做法很復(fù)雜。試圖設(shè)定每戶家庭和每家企業(yè)每月實(shí)際耗水量太復(fù)雜了。當(dāng)家庭成員外出或有親戚來住時(shí)，如何考慮每戶人數(shù)每月的流動(dòng)情況？
　　◆ 這個(gè)問題很難管理。物業(yè)管理人員把帳單傳遞給居民時(shí)如何不會(huì)就人數(shù)發(fā)生爭(zhēng)論？如何檢查房屋以驗(yàn)證每戶的人數(shù)？
　　◆ 很容易發(fā)生舞弊。設(shè)定計(jì)劃用水量可能助長(zhǎng)欺騙和腐敗。物業(yè)管理人員總想夸大住戶的人數(shù)，企業(yè)試圖對(duì)計(jì)劃人員施加影響以便獲取高額撥款。
　　◆ 給出錯(cuò)誤的信號(hào)。采用以前的用水?dāng)?shù)據(jù)來設(shè)定未來的用水量意味著高計(jì)劃耗量。鑒于上述問題并為了盡可能減少爭(zhēng)論，計(jì)劃用水量將采取折中方案，按更高的水準(zhǔn)設(shè)定。總之，指標(biāo)至少與目前的總用水量一樣高。這項(xiàng)信息的含義就是現(xiàn)在的總用水量是可以接受的。
　　◆ 這會(huì)是不公平的。令人想起許多戶數(shù)和企業(yè)生產(chǎn)業(yè)務(wù)改變的例子，造成計(jì)劃用水量設(shè)定的不恰當(dāng)---不公平地使某些人得益，使另一些人受到處罰。
　　◆ 妨礙有效管理的決策。向每家企業(yè)攤派計(jì)劃用水量會(huì)影響企業(yè)內(nèi)部的生產(chǎn)管理和資源結(jié)構(gòu)的決策，其結(jié)果很可能達(dá)不到最高效率。
　　◆ 實(shí)行計(jì)劃用水量是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的做法，而不是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的做法，
　　◆ 這并不能解決問題。計(jì)劃用水的指標(biāo)必然是高的，因而對(duì)減少用水量和成本回收沒有多大意義。用水量和成本回收由計(jì)量供水費(fèi)用決定。
　　◆ 設(shè)定計(jì)劃用水量沒有必要，而且是無效的。
　　3.1.2 設(shè)定計(jì)劃用水量的優(yōu)點(diǎn)：
　　◆ 如果計(jì)量?jī)r(jià)格可以使成本完全回收，則設(shè)定計(jì)劃用水量是沒有好處的。缺點(diǎn)勝過計(jì)劃人員所認(rèn)為的任何優(yōu)點(diǎn)。
　　◆ 參加研討會(huì)的大多數(shù)成員認(rèn)為計(jì)劃用水量的建議是不切實(shí)際的，特別是對(duì)于居民用戶。項(xiàng)目管理單位指出文件中的建議尚須按照國家和省市最近有關(guān)價(jià)格制定的方針進(jìn)行修改。
　　 增長(zhǎng)階梯價(jià)格有無優(yōu)點(diǎn)的問題仍然存在。
　　3.2 增長(zhǎng)階梯價(jià)格
　　增長(zhǎng)階梯價(jià)格（消耗多，單位成本也隨之增加）在世界上很普遍，但也有不少缺點(diǎn)。
　　3.2.1 增長(zhǎng)階梯價(jià)格的缺點(diǎn)有：
　　◆ 增長(zhǎng)階梯價(jià)格使用戶的管理決策復(fù)雜化了—用戶不能確定他們?cè)诮o定時(shí)間的耗量處于何種狀況，屬于哪一階梯的價(jià)格。
　　◆ 增長(zhǎng)階梯價(jià)格對(duì)那些一心想欺騙的人增加了心理上的挑戰(zhàn)。竄改計(jì)量和偷水情況增加了。
　　◆ 增長(zhǎng)階梯價(jià)格是不公平的—每個(gè)用戶均獲得低費(fèi)率的好處，富人得益多，窮人得益少。
　　◆ 按高耗量實(shí)行高費(fèi)率會(huì)鼓勵(lì)一些人采用不能令人滿意的方法，例如開采地下水。
　　◆ 總的說來，增長(zhǎng)階梯價(jià)格對(duì)降低總的耗量和幫助窮人并不是很有效的。（見以下的討論）
　　◆ 增長(zhǎng)階梯價(jià)格沒有考慮到支付意愿的動(dòng)力。用戶愿意就最先耗用的立方米水多支付，而后來用的立方米水少付一些。隨著用水量增加而提高每單位價(jià)格是沒有必要的，人們?cè)敢庵Ц兜拿繂挝唤痤~自然會(huì)隨著用水量的增加而下降。
　　◆ 增長(zhǎng)階梯價(jià)格是不必要的—用戶會(huì)把用水量調(diào)到他們樂意負(fù)擔(dān)的水平。
　　3.2.2 增長(zhǎng)階梯價(jià)格的優(yōu)點(diǎn)：
　　◆ 較容易計(jì)量和管理，盡管它不如每立方米統(tǒng)一費(fèi)率簡(jiǎn)單。
　　◆ 大用水戶的平均成本隨用水量增加而增長(zhǎng)，因此可以減少某些無效耗水量。然而，它也會(huì)處罰那些人均用水量很低的大戶，同時(shí)也會(huì)處罰那些有效用水的企業(yè)。
　　總之，增長(zhǎng)階梯價(jià)格對(duì)減少總需求量和幫助窮人都沒有什么意義。增長(zhǎng)階梯價(jià)格對(duì)某些人有利，而對(duì)另一些人則是不公平的。窮人總是受害最甚。
　　在歷史上，世界上最常用的計(jì)量?jī)r(jià)格結(jié)構(gòu)是下降階梯結(jié)構(gòu)（消耗越多，每單位的價(jià)格越便宜）。這就鼓勵(lì)了高用水量。由于對(duì)可用水資源關(guān)心以及對(duì)社會(huì)公平和福利的關(guān)心的增長(zhǎng)，增長(zhǎng)階梯價(jià)格成為最通用的計(jì)量?jī)r(jià)格結(jié)構(gòu)（耗水越多，每單位的水越貴）。以每單位低費(fèi)率開始，不會(huì)不利于貧困戶。增加至高費(fèi)率以便不鼓勵(lì)過度耗水。不可能向每個(gè)個(gè)人或每個(gè)個(gè)體企業(yè)收取不同費(fèi)率，所以不公平的情況是常有的。此外，所有用戶都得益于低費(fèi)率，這樣，總的耗水量不會(huì)受到很大影響，除非單位收費(fèi)增加到大用水戶在政治上無法接受的水平。由于人們?cè)絹碓秸J(rèn)識(shí)到增長(zhǎng)階梯價(jià)格對(duì)幫助窮人或減少總耗水量不是非常有效，統(tǒng)一單位費(fèi)率正成為最常用的計(jì)量?jī)r(jià)格結(jié)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)對(duì)需求管理最簡(jiǎn)單，最公平，最有效。它最適合石家莊的情況（適合現(xiàn)階段中國的大部分城市）。
　　3.3 兩部?jī)r(jià)格，部分是固定收費(fèi)，部分按用水量收費(fèi)
　　兩部?jī)r(jià)格在世界上供水企業(yè)間很普遍，配置的方法很多。到目前為止最通用的是最低收費(fèi)的計(jì)量?jī)r(jià)格（用戶們不論用水或是沒有用水都要支付初始的計(jì)量）。例如每立方米的水價(jià)是2.0元，每個(gè)月的最低收費(fèi)是20元。同樣，比方說耗水量在10m³以下者，每月固定收費(fèi)20元，而超過該額定耗水量則每立方米收取2.0元。此種方法的好處是保證了供水公司的起碼收入，而且便于計(jì)量和管理。遺憾的是這種方法對(duì)于那些任何一個(gè)月都不可能達(dá)到最低用水量的貧困戶是很不利的，同時(shí)它鼓勵(lì)了那些不論是否需要都要使用最起碼的用水量，因而削弱了價(jià)格機(jī)制對(duì)需求管理的影響。
　　兩部?jī)r(jià)格的另一種方法是根據(jù)房屋價(jià)值，或房屋類型，或水表大小，或僅按當(dāng)?shù)卣亩惤鹗杖〔糠止潭ㄙM(fèi)用。可變部分則是按每立方米的計(jì)量費(fèi)用收取，而不規(guī)定最低耗水量的費(fèi)用。根據(jù)固定部分籌集的收入份額，此方法可大大降低每立方米的使用費(fèi)，以及極大地減弱把價(jià)格機(jī)制用于需求管理的可能性，并且必然會(huì)提高用水量。凡是收入低（需求的收入彈性高）¹和收入迅速增加的地方，城市供水的需求也隨之快速增長(zhǎng)。凡是每單位計(jì)量費(fèi)用低（價(jià)格不太具有彈性）²，需求對(duì)價(jià)格變化不很敏感。在石家莊市，收入效益壓倒了價(jià)格效益³。使計(jì)量部分的單位費(fèi)率下降的兩部?jī)r(jià)格結(jié)構(gòu)只會(huì)加重這種情況。
　　一部分是固定的和一部分是計(jì)量的兩部?jī)r(jià)格最適用于下列情況：
　　◆ 可以滿足需水量（缺水不被認(rèn)為是主要問題）；
　　◆ 收入高（因而需求的收入彈性低）；
　　◆ 供水和排水服務(wù)的成本高（兩者的成本回收超過4元/m³供水）；
　　◆ 平均計(jì)量收費(fèi)高于3.0元/m³（因而需求對(duì)價(jià)格變化較為敏感）；
　　◆ 用水較為有效；
　　◆ 所有住家和企業(yè)都由供水公司單獨(dú)接管和單獨(dú)開票。
　　大多數(shù)發(fā)達(dá)國家都具備上述條件。但是沒有一個(gè)條件適用于石家莊。石家莊的收入低（所以需求的收入彈性高）；收入增長(zhǎng)快（所以需求增長(zhǎng)很快）；供水和排水服務(wù)的成本仍然較低（兩者的成本回收不足3元/m3供水）；平均計(jì)量收費(fèi)很低（所以需求對(duì)價(jià)格變化不太敏感）；可獲得的水很有限，但用水卻不很有效—需要有效利用計(jì)量定價(jià)來管理需求量）。兩部?jī)r(jià)格結(jié)構(gòu)的管理也很復(fù)雜，因?yàn)樵S多住戶同企事業(yè)工用一種計(jì)量和一個(gè)帳戶。目前，兩部?jī)r(jià)格結(jié)構(gòu)并不適用于石家莊。
　　最適用于石家莊的價(jià)格結(jié)構(gòu)是一部?jī)r(jià)格,即：每一類用戶都采用統(tǒng)一的計(jì)量費(fèi)率；每立方米用水按每立方米的簡(jiǎn)單成本收取。
　　3.4 用戶類別
　　通常是將不同價(jià)格費(fèi)率用于不同類別的用戶。較為理想的是收費(fèi)應(yīng)反映每類用戶的供水使用情況以及向每一類用戶提供服務(wù)的成本。在發(fā)達(dá)國家，凡是可獲得詳細(xì)的技術(shù)和財(cái)務(wù)信息者，往往就選用結(jié)構(gòu)對(duì)不同用戶的影響進(jìn)行定量評(píng)價(jià)（影響范圍的分析）。用戶類別和收費(fèi)結(jié)構(gòu)可能非常復(fù)雜。但是簡(jiǎn)單價(jià)格類別和結(jié)構(gòu)最為有效。
　　現(xiàn)階段，石家莊最好維持簡(jiǎn)單的用戶類別。最簡(jiǎn)單的結(jié)構(gòu)是居民和非居民兩種類別。
　　提交研討會(huì)的論文建議非居民的價(jià)格費(fèi)率應(yīng)該比居民費(fèi)率高約50%。這與世界上城市價(jià)格的做法差不多，看來是適用于石家莊的。然而，研討會(huì)論文提出園林和農(nóng)業(yè)的費(fèi)率應(yīng)大大低于居民的費(fèi)率。這是不必要的。沒有理由鼓勵(lì)把處理過的城市供水供灌溉用。

4. 成本回收

　　提出價(jià)格改革的主要目的是要回收城市供水和排水服務(wù)的成本。提交給研討會(huì)的論文計(jì)算了需要回收的成本標(biāo)準(zhǔn)，按1998年的價(jià)格，供水的生產(chǎn)成本是1.09元/m³，廢水的處理成本是0.5元m³。其中包括運(yùn)行、維護(hù)、折舊和向給排水公司的財(cái)政收費(fèi)，但是沒有計(jì)入合理的利潤(rùn)。
　　自來水公司和排水公司需要盈利才能維持。任何行業(yè)如果不盈利必將破產(chǎn)。任何不賺錢的企業(yè)如果沒有補(bǔ)貼是維持不了的。在計(jì)算價(jià)格時(shí)，回收成本必須加上資產(chǎn)的回報(bào)。在其他國家，一般認(rèn)為供水公司企圖達(dá)到8%的資產(chǎn)回報(bào)率是必要的。
　　有一個(gè)研討會(huì)成員曾提出排水行業(yè)盈利不可能是政府的政策。如果不允許排水行業(yè)盈利，則意味著必須有補(bǔ)貼才能維持。為什么它應(yīng)該得到補(bǔ)貼？給予排水行業(yè)補(bǔ)貼并不對(duì)窮人有利（有錢人的污水比窮人多），這只能降低價(jià)格和增加需水量–這不是我們所想要的。無論給予多少水費(fèi)補(bǔ)貼都是錯(cuò)誤的信號(hào)。
　　以前的報(bào)告計(jì)算的完全成本回收的標(biāo)準(zhǔn)是給水1.5元/m³，排水按每單位供水是0.78元/m³。按1998年的價(jià)格，回收成本的平均價(jià)格為2.28元/m³。另一份報(bào)告用不同的方法計(jì)算成本，得出的結(jié)論是按1998年價(jià)格，平均價(jià)格需要約2.2元/m³才能回收成本。
　　有人提出研討會(huì)論文中提出的為回收成本而需的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)可能是估低了。今后計(jì)算時(shí)必須把給排水行業(yè)的利潤(rùn)考慮在內(nèi)。

5. 結(jié)束語

　　必須馬上開始價(jià)格改革和控制地下水的開采。供水公司的價(jià)格應(yīng)該是對(duì)每立方米用水按每立方米的簡(jiǎn)單成本。這種簡(jiǎn)單價(jià)格結(jié)構(gòu)便于了解，易計(jì)量和管理。這是現(xiàn)有最公平的結(jié)構(gòu)，也是對(duì)需求管理最為有效的結(jié)構(gòu)。它最適合石家莊的情況（對(duì)當(dāng)前中國大多數(shù)城市也最適用）。
　　對(duì)供水和排水服務(wù)成本回收的計(jì)算旨在為供水公司創(chuàng)造獲利的條件，使它們沒有政府補(bǔ)貼也能維持下去。8%的資產(chǎn)回報(bào)率是需要的。
　　研討會(huì)的一些成員擔(dān)心簡(jiǎn)單計(jì)量?jī)r(jià)格不完全符合關(guān)于最近制定供水價(jià)格的方針。如果真如此，石家莊應(yīng)該作為21世紀(jì)城市水管理中試城市的實(shí)例，應(yīng)用簡(jiǎn)單計(jì)量?jī)r(jià)格結(jié)構(gòu)，以證實(shí)其實(shí)現(xiàn)公平、有效、和可持續(xù)使用城市水資源方面的成效。

---

1 需求的收入彈性隨收入增加而下降。在低收入地區(qū)，收入增加10%，導(dǎo)致耗水量增長(zhǎng)8%。在高收入地區(qū)，收入增加10%，耗水量只增長(zhǎng)2%。參見附件A關(guān)于生活供水需求的收入彈性的估測(cè)。
2 需求的價(jià)格彈性由于水價(jià)上漲而更具彈性。水價(jià)低時(shí)，每單位價(jià)格上漲10%，需求只下降1%。價(jià)格高時(shí)，每單位價(jià)格增長(zhǎng)10%，需求可降低7%。
3 增加收入等于增加需求，增加價(jià)格等于降低需求。這種相對(duì)趨向和彈性參數(shù)決定了總的效果。