Jim Elston

1. 前言

　　我于1998年10月31日至11月7日訪問了石家莊，在那里審閱了城市水管理改革的建議，參加了關(guān)于改革的研討會，并回答了石家莊水管理改革的建議。本報告主要針對項目管理辦公室提出的有關(guān)價格改革的建議，“石家莊城市供水價格的估測和臨時實(shí)施計劃”。
　　所提建議的主要方向是恰當(dāng)?shù)?。問題是明確的。得出建議性價格標(biāo)準(zhǔn)的方法首次提出了令人滿意的依據(jù)，而且結(jié)論的方向是正確的。本報告著重強(qiáng)調(diào)問題和解決方案，主要是我所看到的問題。該項目以前的論文曾經(jīng)討論過地下水的情況，回收成本所需的價格平均標(biāo)準(zhǔn)，以及價格和需求管理的經(jīng)濟(jì)參數(shù)。但是關(guān)于石家莊給排水價格結(jié)構(gòu)的利弊討論的不太詳盡。該研討會論文的主題是集中討論最適合于石家莊價格結(jié)構(gòu)的問題。
　　擬議中的石家莊水管理改革所提出的問題如下：
　　◆ 地下水的超采；
　　◆ 過度耗用城市水資源，指出浪費(fèi)和無效用水；
　　◆ 完全回收供水和廢水轉(zhuǎn)輸與處理成本的需要。
　　該解決辦法主要在于運(yùn)用價格原理來處理需求。
　　供水排水價格調(diào)整的行動早已開始。費(fèi)用已經(jīng)算在客戶的帳上并按計量收取。這些行動都是合適的。為了進(jìn)一步改進(jìn)城市水資源管理以及完全回收勞務(wù)成本，還需要提高價格。待要開始進(jìn)行的一件事是地下水開采的價格和控制。

2. 地下水的開采

　　石家莊面臨的一個緊迫問題是地下水的超采。我同意向研討會提出的建議，即凡是利用地下水的所有企業(yè)，包括自來水公司在內(nèi)，都應(yīng)被征收地下水費(fèi)。研討會文件建議，按0.4元/m³收費(fèi)是恰當(dāng)?shù)?。最好是調(diào)整自來水公司以確保在使用地下水前充分利用地表水廠。同時還須加強(qiáng)地下水使用許可以及監(jiān)測和控制。如對企業(yè)使用的地下水適當(dāng)定價，并讓自來水公司關(guān)注一下資源，可望使地下水用量從每年3.10億m³降到2.20億m³。這樣，石家莊的地下水用量可恢復(fù)到可持續(xù)的水平。
　　自來水公司支付地下水開采費(fèi)和充分利用地表水廠的建議將會增加自來水公司成本并須增加用戶的水價以回收成本。開展公眾意識運(yùn)動闡明地下水的困境，向自來水公司和其他企業(yè)收取費(fèi)用以滿足地表水源的開發(fā)，以及幫助用戶節(jié)約用水的方法，將會增進(jìn)對自來水公司漲價的理解和認(rèn)可。

3. 價格結(jié)構(gòu)

　　提交給研討會的文件中提出的價格結(jié)構(gòu)建議把用戶分成四類，每一類按計劃用水量采用增長梯級價格。例如文件中建議居民/學(xué)校類用戶的計劃用水量是每人每月3m³，在此額度以下的用水的價格是1.5元/m³，超過此額度的用水價格是2.0元/m³。其他類用戶的計劃用水量根據(jù)以往的用水統(tǒng)計數(shù)確定。這種價格結(jié)構(gòu)有不少缺點(diǎn)?，F(xiàn)首先討論設(shè)定計劃用水量的利弊。
　　3.1 計劃用水量 　　3.1.1 設(shè)定計劃用水量的缺點(diǎn)：
　　◆ 這種做法很復(fù)雜。試圖設(shè)定每戶家庭和每家企業(yè)每月實(shí)際耗水量太復(fù)雜了。當(dāng)家庭成員外出或有親戚來住時，如何考慮每戶人數(shù)每月的流動情況？
　　◆ 這個問題很難管理。物業(yè)管理人員把帳單傳遞給居民時如何不會就人數(shù)發(fā)生爭論？如何檢查房屋以驗(yàn)證每戶的人數(shù)？
　　◆ 很容易發(fā)生舞弊。設(shè)定計劃用水量可能助長欺騙和腐敗。物業(yè)管理人員總想夸大住戶的人數(shù)，企業(yè)試圖對計劃人員施加影響以便獲取高額撥款。
　　◆ 給出錯誤的信號。采用以前的用水?dāng)?shù)據(jù)來設(shè)定未來的用水量意味著高計劃耗量。鑒于上述問題并為了盡可能減少爭論，計劃用水量將采取折中方案，按更高的水準(zhǔn)設(shè)定?？傊?，指標(biāo)至少與目前的總用水量一樣高。這項信息的含義就是現(xiàn)在的總用水量是可以接受的。
　　◆ 這會是不公平的。令人想起許多戶數(shù)和企業(yè)生產(chǎn)業(yè)務(wù)改變的例子，造成計劃用水量設(shè)定的不恰當(dāng)---不公平地使某些人得益，使另一些人受到處罰。
　　◆ 妨礙有效管理的決策。向每家企業(yè)攤派計劃用水量會影響企業(yè)內(nèi)部的生產(chǎn)管理和資源結(jié)構(gòu)的決策，其結(jié)果很可能達(dá)不到最高效率。
　　◆ 實(shí)行計劃用水量是計劃經(jīng)濟(jì)的做法，而不是市場經(jīng)濟(jì)的做法，
　　◆ 這并不能解決問題。計劃用水的指標(biāo)必然是高的，因而對減少用水量和成本回收沒有多大意義。用水量和成本回收由計量供水費(fèi)用決定。
　　◆ 設(shè)定計劃用水量沒有必要，而且是無效的。
　　3.1.2 設(shè)定計劃用水量的優(yōu)點(diǎn)：
　　◆ 如果計量價格可以使成本完全回收，則設(shè)定計劃用水量是沒有好處的。缺點(diǎn)勝過計劃人員所認(rèn)為的任何優(yōu)點(diǎn)。
　　◆ 參加研討會的大多數(shù)成員認(rèn)為計劃用水量的建議是不切實(shí)際的，特別是對于居民用戶。項目管理單位指出文件中的建議尚須按照國家和省市最近有關(guān)價格制定的方針進(jìn)行修改。
　　 增長階梯價格有無優(yōu)點(diǎn)的問題仍然存在。
　　3.2 增長階梯價格
　　增長階梯價格（消耗多，單位成本也隨之增加）在世界上很普遍，但也有不少缺點(diǎn)。
　　3.2.1 增長階梯價格的缺點(diǎn)有：
　　◆ 增長階梯價格使用戶的管理決策復(fù)雜化了—用戶不能確定他們在給定時間的耗量處于何種狀況，屬于哪一階梯的價格。
　　◆ 增長階梯價格對那些一心想欺騙的人增加了心理上的挑戰(zhàn)。竄改計量和偷水情況增加了。
　　◆ 增長階梯價格是不公平的—每個用戶均獲得低費(fèi)率的好處，富人得益多，窮人得益少。
　　◆ 按高耗量實(shí)行高費(fèi)率會鼓勵一些人采用不能令人滿意的方法，例如開采地下水。
　　◆ 總的說來，增長階梯價格對降低總的耗量和幫助窮人并不是很有效的。（見以下的討論）
　　◆ 增長階梯價格沒有考慮到支付意愿的動力。用戶愿意就最先耗用的立方米水多支付，而后來用的立方米水少付一些。隨著用水量增加而提高每單位價格是沒有必要的，人們愿意支付的每單位金額自然會隨著用水量的增加而下降。
　　◆ 增長階梯價格是不必要的—用戶會把用水量調(diào)到他們樂意負(fù)擔(dān)的水平。
　　3.2.2 增長階梯價格的優(yōu)點(diǎn)：
　　◆ 較容易計量和管理，盡管它不如每立方米統(tǒng)一費(fèi)率簡單。
　　◆ 大用水戶的平均成本隨用水量增加而增長，因此可以減少某些無效耗水量。然而，它也會處罰那些人均用水量很低的大戶，同時也會處罰那些有效用水的企業(yè)。
　　總之，增長階梯價格對減少總需求量和幫助窮人都沒有什么意義。增長階梯價格對某些人有利，而對另一些人則是不公平的。窮人總是受害最甚。
　　在歷史上，世界上最常用的計量價格結(jié)構(gòu)是下降階梯結(jié)構(gòu)（消耗越多，每單位的價格越便宜）。這就鼓勵了高用水量。由于對可用水資源關(guān)心以及對社會公平和福利的關(guān)心的增長，增長階梯價格成為最通用的計量價格結(jié)構(gòu)（耗水越多，每單位的水越貴）。以每單位低費(fèi)率開始，不會不利于貧困戶。增加至高費(fèi)率以便不鼓勵過度耗水。不可能向每個個人或每個個體企業(yè)收取不同費(fèi)率，所以不公平的情況是常有的。此外，所有用戶都得益于低費(fèi)率，這樣，總的耗水量不會受到很大影響，除非單位收費(fèi)增加到大用水戶在政治上無法接受的水平。由于人們越來越認(rèn)識到增長階梯價格對幫助窮人或減少總耗水量不是非常有效，統(tǒng)一單位費(fèi)率正成為最常用的計量價格結(jié)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)對需求管理最簡單，最公平，最有效。它最適合石家莊的情況（適合現(xiàn)階段中國的大部分城市）。
　　3.3 兩部價格，部分是固定收費(fèi)，部分按用水量收費(fèi)
　　兩部價格在世界上供水企業(yè)間很普遍，配置的方法很多。到目前為止最通用的是最低收費(fèi)的計量價格（用戶們不論用水或是沒有用水都要支付初始的計量）。例如每立方米的水價是2.0元，每個月的最低收費(fèi)是20元。同樣，比方說耗水量在10m³以下者，每月固定收費(fèi)20元，而超過該額定耗水量則每立方米收取2.0元。此種方法的好處是保證了供水公司的起碼收入，而且便于計量和管理。遺憾的是這種方法對于那些任何一個月都不可能達(dá)到最低用水量的貧困戶是很不利的，同時它鼓勵了那些不論是否需要都要使用最起碼的用水量，因而削弱了價格機(jī)制對需求管理的影響。
　　兩部價格的另一種方法是根據(jù)房屋價值，或房屋類型，或水表大小，或僅按當(dāng)?shù)卣亩惤鹗杖〔糠止潭ㄙM(fèi)用?？勺儾糠謩t是按每立方米的計量費(fèi)用收取，而不規(guī)定最低耗水量的費(fèi)用。根據(jù)固定部分籌集的收入份額，此方法可大大降低每立方米的使用費(fèi)，以及極大地減弱把價格機(jī)制用于需求管理的可能性，并且必然會提高用水量。凡是收入低（需求的收入彈性高）¹和收入迅速增加的地方，城市供水的需求也隨之快速增長。凡是每單位計量費(fèi)用低（價格不太具有彈性）²，需求對價格變化不很敏感。在石家莊市，收入效益壓倒了價格效益³。使計量部分的單位費(fèi)率下降的兩部價格結(jié)構(gòu)只會加重這種情況。
　　一部分是固定的和一部分是計量的兩部價格最適用于下列情況：
　　◆ 可以滿足需水量（缺水不被認(rèn)為是主要問題）；
　　◆ 收入高（因而需求的收入彈性低）；
　　◆ 供水和排水服務(wù)的成本高（兩者的成本回收超過4元/m³供水）；
　　◆ 平均計量收費(fèi)高于3.0元/m³（因而需求對價格變化較為敏感）；
　　◆ 用水較為有效；
　　◆ 所有住家和企業(yè)都由供水公司單獨(dú)接管和單獨(dú)開票。
　　大多數(shù)發(fā)達(dá)國家都具備上述條件。但是沒有一個條件適用于石家莊。石家莊的收入低（所以需求的收入彈性高）；收入增長快（所以需求增長很快）；供水和排水服務(wù)的成本仍然較低（兩者的成本回收不足3元/m3供水）；平均計量收費(fèi)很低（所以需求對價格變化不太敏感）；可獲得的水很有限，但用水卻不很有效—需要有效利用計量定價來管理需求量）。兩部價格結(jié)構(gòu)的管理也很復(fù)雜，因?yàn)樵S多住戶同企事業(yè)工用一種計量和一個帳戶。目前，兩部價格結(jié)構(gòu)并不適用于石家莊。
　　最適用于石家莊的價格結(jié)構(gòu)是一部價格,即：每一類用戶都采用統(tǒng)一的計量費(fèi)率；每立方米用水按每立方米的簡單成本收取。
　　3.4 用戶類別
　　通常是將不同價格費(fèi)率用于不同類別的用戶。較為理想的是收費(fèi)應(yīng)反映每類用戶的供水使用情況以及向每一類用戶提供服務(wù)的成本。在發(fā)達(dá)國家，凡是可獲得詳細(xì)的技術(shù)和財務(wù)信息者，往往就選用結(jié)構(gòu)對不同用戶的影響進(jìn)行定量評價（影響范圍的分析）。用戶類別和收費(fèi)結(jié)構(gòu)可能非常復(fù)雜。但是簡單價格類別和結(jié)構(gòu)最為有效。
　　現(xiàn)階段，石家莊最好維持簡單的用戶類別。最簡單的結(jié)構(gòu)是居民和非居民兩種類別。
　　提交研討會的論文建議非居民的價格費(fèi)率應(yīng)該比居民費(fèi)率高約50%。這與世界上城市價格的做法差不多，看來是適用于石家莊的。然而，研討會論文提出園林和農(nóng)業(yè)的費(fèi)率應(yīng)大大低于居民的費(fèi)率。這是不必要的。沒有理由鼓勵把處理過的城市供水供灌溉用。

4. 成本回收

　　提出價格改革的主要目的是要回收城市供水和排水服務(wù)的成本。提交給研討會的論文計算了需要回收的成本標(biāo)準(zhǔn)，按1998年的價格，供水的生產(chǎn)成本是1.09元/m³，廢水的處理成本是0.5元m³。其中包括運(yùn)行、維護(hù)、折舊和向給排水公司的財政收費(fèi)，但是沒有計入合理的利潤。
　　自來水公司和排水公司需要盈利才能維持。任何行業(yè)如果不盈利必將破產(chǎn)。任何不賺錢的企業(yè)如果沒有補(bǔ)貼是維持不了的。在計算價格時，回收成本必須加上資產(chǎn)的回報。在其他國家，一般認(rèn)為供水公司企圖達(dá)到8%的資產(chǎn)回報率是必要的。
　　有一個研討會成員曾提出排水行業(yè)盈利不可能是政府的政策。如果不允許排水行業(yè)盈利，則意味著必須有補(bǔ)貼才能維持。為什么它應(yīng)該得到補(bǔ)貼？給予排水行業(yè)補(bǔ)貼并不對窮人有利（有錢人的污水比窮人多），這只能降低價格和增加需水量–這不是我們所想要的。無論給予多少水費(fèi)補(bǔ)貼都是錯誤的信號。
　　以前的報告計算的完全成本回收的標(biāo)準(zhǔn)是給水1.5元/m³，排水按每單位供水是0.78元/m³。按1998年的價格，回收成本的平均價格為2.28元/m³。另一份報告用不同的方法計算成本，得出的結(jié)論是按1998年價格，平均價格需要約2.2元/m³才能回收成本。
　　有人提出研討會論文中提出的為回收成本而需的價格標(biāo)準(zhǔn)可能是估低了。今后計算時必須把給排水行業(yè)的利潤考慮在內(nèi)。

5. 結(jié)束語

　　必須馬上開始價格改革和控制地下水的開采。供水公司的價格應(yīng)該是對每立方米用水按每立方米的簡單成本。這種簡單價格結(jié)構(gòu)便于了解，易計量和管理。這是現(xiàn)有最公平的結(jié)構(gòu)，也是對需求管理最為有效的結(jié)構(gòu)。它最適合石家莊的情況（對當(dāng)前中國大多數(shù)城市也最適用）。
　　對供水和排水服務(wù)成本回收的計算旨在為供水公司創(chuàng)造獲利的條件，使它們沒有政府補(bǔ)貼也能維持下去。8%的資產(chǎn)回報率是需要的。
　　研討會的一些成員擔(dān)心簡單計量價格不完全符合關(guān)于最近制定供水價格的方針。如果真如此，石家莊應(yīng)該作為21世紀(jì)城市水管理中試城市的實(shí)例，應(yīng)用簡單計量價格結(jié)構(gòu)，以證實(shí)其實(shí)現(xiàn)公平、有效、和可持續(xù)使用城市水資源方面的成效。

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1 需求的收入彈性隨收入增加而下降。在低收入地區(qū)，收入增加10%，導(dǎo)致耗水量增長8%。在高收入地區(qū)，收入增加10%，耗水量只增長2%。參見附件A關(guān)于生活供水需求的收入彈性的估測。
2 需求的價格彈性由于水價上漲而更具彈性。水價低時，每單位價格上漲10%，需求只下降1%。價格高時，每單位價格增長10%，需求可降低7%。
3 增加收入等于增加需求，增加價格等于降低需求。這種相對趨向和彈性參數(shù)決定了總的效果。