PETER JAQUES
（CPR/96/302項(xiàng)目，機(jī)構(gòu)改革國際專家）

要目

1、報告的背景及目標(biāo)
2、已完成工作的總結(jié)
3、水源管理的概況
4、石家莊市的改革提議
5、實(shí)施的事件及計劃

6、目前的實(shí)施進(jìn)度 經(jīng)驗(yàn)累計及突出事例
7、信息管理的改善
8、公共關(guān)系
9、公用事業(yè)部門的規(guī)定
10、結(jié)論

1. 背景介紹

1.1 本項(xiàng)目（CPR/96/302，“二十一世紀(jì)中國城市水管理”） 的目標(biāo)在于協(xié)助建設(shè)部開展一次全國性的、可實(shí)施的城市水管理計劃，并且建立重要的、有權(quán)威資格的機(jī)構(gòu)來實(shí)施這一規(guī)劃。此項(xiàng)規(guī)劃的總體目標(biāo)在于通過發(fā)展和驗(yàn)證一個有效的過程，諸如機(jī)構(gòu)改革、需水戰(zhàn)略的實(shí)施以及支持此戰(zhàn)略所必需的建議性政策和規(guī)章的改革，來達(dá)到改善水和廢水管理的目的。
1.2 為協(xié)助籌劃此項(xiàng)國家計劃，本項(xiàng)目支持了石家莊市市政府的示范活動，以此來確定在中國實(shí)施市一級的機(jī)構(gòu)及組織改革的最為適宜的方法。一套機(jī)構(gòu)改革策略和一套經(jīng)過調(diào)整的價格結(jié)構(gòu)運(yùn)作方案將得到開發(fā)和改進(jìn)，從而在石家莊市建立起全部自負(fù)盈虧的供水和污水處理公司。
1.3 最終將開展旨在傳播本示范活動的主要經(jīng)驗(yàn)和此項(xiàng)國家規(guī)劃信息的一個培訓(xùn)和技術(shù)支持計劃。
1.4 本項(xiàng)目由聯(lián)合國開發(fā)計劃署提供美金1，225，000元作為資金，用以支付澳大利亞銀行和石家莊市市政府的開支。執(zhí)行機(jī)構(gòu)是中國國際經(jīng)濟(jì)技術(shù)交流中心，建設(shè)部將指導(dǎo)實(shí)施此項(xiàng)國家計劃，而石家莊市市政府將負(fù)責(zé)示范項(xiàng)目的落實(shí)。本項(xiàng)目是從1997年下半年開始的，時限設(shè)定為2～3年。
1.5 為了進(jìn)行全面的總體督導(dǎo)和便于項(xiàng)目的協(xié)調(diào)管理，建立了國家項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組，由建設(shè)部科技司司長聶梅生女士擔(dān)任小組組長一職。石家莊市市政府建立了示范項(xiàng)目的實(shí)施部門，旨在監(jiān)督當(dāng)?shù)仨?xiàng)目的日常實(shí)施情況。國家和地方兩級的項(xiàng)目協(xié)調(diào)員已分別被任命。
1.6 國際、國家和地方三級的顧問人員分別的被指派來完成項(xiàng)目的機(jī)構(gòu)設(shè)置、經(jīng)濟(jì)和財政三方面研究事宜。但是在實(shí)際工作中，他們會保持緊密聯(lián)系，一旦需要他們就會聯(lián)合工作，以適應(yīng)三方面改革間的高度關(guān)聯(lián)性。
1.7 本報告是由國際專家就有關(guān)項(xiàng)目的機(jī)構(gòu)部分而寫的第三份報告。第一份報告是在1997年12月，以初始報告的形式寫成，內(nèi)容包括：確定了工作的輪廓，提供了開發(fā)城市水管理信息系統(tǒng)的參考條款，總結(jié)了國際上在城市水資源管理方面最好的事例。第二份報告（稱為中期報告）總結(jié)了由國家和示范項(xiàng)目辦公室提供的機(jī)構(gòu)改革建議，然后試圖確認(rèn)出所需要的、將被采用的實(shí)施方案。這份中期報告完成于主要的現(xiàn)場工作階段的后期，是由國際機(jī)構(gòu)專家們完成的主要報告。本份最終報告提供了對已完成工作的全面總結(jié)，包括了迄今為止項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)度和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)；給出了關(guān)于項(xiàng)目成功性的一些初步結(jié)論。為便于參考，本報告重復(fù)了以往報告中的部分有關(guān)重要內(nèi)容。
1.8 當(dāng)閱讀由國際機(jī)構(gòu)專家所寫的各份報告時，需要結(jié)合著閱讀由國家和示范項(xiàng)目辦公室所準(zhǔn)備的各種報告。這些報告包括：所提建議的全部細(xì)節(jié)；實(shí)施過程的進(jìn)展情況；其他諸如發(fā)展管理信息系統(tǒng)等有關(guān)情況的總結(jié)，以及對法律規(guī)章情況的總結(jié)等文件。
● 石家莊市的情況
1.9 石家莊市是河北省的首府，它之所以被選為試點(diǎn)城市是由于當(dāng)?shù)卣闹С?，毗鄰北京以及其所面臨的水危機(jī)現(xiàn)狀。它已被定為中國具有最嚴(yán)重的水管理問題的十大城市之一。同時，居民的人均用水量高于全國平均水平。
1.10 最初的聯(lián)合國開發(fā)計劃項(xiàng)目文件中所確認(rèn)和描述的主 要問題，均被注明是全 國普遍存在的，而且也是作為試點(diǎn)的石家莊市所特有的。這些問題將在以后各段落中加以總結(jié)。
1.11 零亂的組織和機(jī)構(gòu)框架。所有各級的水和廢水管理職責(zé)被委派給許多的機(jī)構(gòu)承擔(dān)，造成命令發(fā)布的局限和重疊。這些機(jī)構(gòu)進(jìn)一步受限于法規(guī)，經(jīng)常阻礙而非指導(dǎo)當(dāng)?shù)剡x用正確的決策，并且時常因?yàn)檫m應(yīng)客戶的要求而改變運(yùn)作，由此產(chǎn)生了很高的事務(wù)性費(fèi)用。各水機(jī)構(gòu)之間的交流和合作，即使在地方一級也是糟糕的。
1.12 用于維持和擴(kuò)大現(xiàn)存的基礎(chǔ)設(shè)施以滿足未來需要的財源十分匱乏。目前在大多數(shù)情況下，都是由中央或省級政府從國庫收入中撥款作為對所有供水和污水處理服務(wù)的補(bǔ)貼。因此，財政的鼓勵已被定型了，以致于水公司對政府機(jī)構(gòu)所提要求的負(fù)責(zé)程度要高于對用戶所提要求的負(fù)責(zé)程度。水和污水處理的價格是特別的低廉，并且通常只能負(fù)擔(dān)運(yùn)行和維修的一半費(fèi)用。因此，當(dāng)缺乏定期的、特殊的贈款和貸款時，對于水和污水處理設(shè)施的運(yùn)行和維護(hù)系統(tǒng)的最低需求每年預(yù)算額都是不足的，遑論擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施以適應(yīng)對服務(wù)需求的增長。另外，不現(xiàn)實(shí)的低廉價格阻礙了國內(nèi)外機(jī)構(gòu)對水及污水處理服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行投資的選擇。
1.13 對于城市水資源的整體管理缺乏手段。目前沒有一個機(jī)構(gòu)能夠獲得用于擴(kuò)大有效利用和經(jīng)營這一重要自然資源所需的水管理信息。機(jī)構(gòu)間信息的交流，以及對已獲取數(shù)據(jù)的有效利用都受限于機(jī)構(gòu)本身，而且缺乏合適的技術(shù)手段來支持信息分析和決策選用。
1.14 未有效的利用水資源。盡管許多地區(qū)將面臨或已經(jīng)存在著水缺乏的問題，中國特別是在一些新興城市的中心區(qū)，水資源消耗情況通常很高。除了不適宜的價格因素外，對此問題嚴(yán)重性的公眾意識缺乏，以及缺乏如何通過家庭、政府和企業(yè)的行為加以制止，這些因素都造成了水資源的濫用?，F(xiàn)行的對污水處理的罰款和獎勵都不足以充分減少污染以達(dá)到可接受的程度。
1.15 對于面臨水危機(jī)的城市，沒有全國性的支持計劃。雖然水缺乏正在成為一個擴(kuò)大的、急待解決的全國和地方兩級政府的焦點(diǎn)問題，但許多市政府對有效改變此狀況缺乏必需的知識技巧和技術(shù)。目前還沒有一個中央政府性的、可以實(shí)際運(yùn)作的規(guī)劃，以幫助市政部門對其下轄的水管理部門提出解決問題的方案。“二十一世紀(jì)中國城市水管理”項(xiàng)目正在努力創(chuàng)建這樣一個全國性計劃，并且對現(xiàn)存于城市供水管理的機(jī)構(gòu)上及財政上的許多問題尋求答案。

2. 已完成工作的總結(jié)

2.1 國際機(jī)構(gòu)專家履行的工作可分成以下三個清晰的過程：1997年12月，初始階段；1998年4月～7月，主要的現(xiàn)場工作；1999年夏天簡單的承上啟下階段。
● 初始階段
2.2 在此階段所完成的工作包括：
　　a) 研究從前有關(guān)的工作和其它可能與之相當(dāng)?shù)漠?dāng)前項(xiàng)目。與建設(shè)部/城市水資源中心的有關(guān)官員進(jìn)行討論。
　　b) 與石家莊市市政府的有關(guān)官員進(jìn)行討論，內(nèi)容為對石家莊市現(xiàn)行的機(jī)構(gòu)安排文件和問題的認(rèn)同。
　　c) 協(xié)助安排赴英國和法國的考察團(tuán)。
　　d) 為兩個從事城市水管理信息系統(tǒng)開發(fā)的附屬咨詢機(jī)構(gòu)準(zhǔn)備參考條款。
2.3 在此階段所完成的文件包括：
　　a) 考察團(tuán)建議/安排。
　　b) 從屬咨詢機(jī)構(gòu)需要的參考條款。
　　c) 初始報告，包括：詳細(xì)的工作完成情況，有關(guān)的國際經(jīng)驗(yàn)，提供了項(xiàng)目機(jī)構(gòu)部分的未來研究方向。

● 主要現(xiàn)場工作階段
2.4 機(jī)構(gòu)性工作的第二階段，也是最長的階段，歷時三個月（1998年4月～7月中）。在此期間，國際經(jīng)濟(jì)和財政/價格專家也參加了工作，并且保持了緊密聯(lián)系和合作。這個階段也包括了在1998年11月初，參加第二次工作會議和提供一式三份的記錄。
2.5 在現(xiàn)場工作階段，機(jī)構(gòu)性工作集中于下列方面：
　　△ 分析和總結(jié)機(jī)構(gòu)性改革的建議
　　△ 確認(rèn)實(shí)施的事宜
　　△ 為第一次及第二次工作會議準(zhǔn)備培訓(xùn)/講座材料和演示
　　△ 總結(jié)并討論管理信息系統(tǒng)的開發(fā)工作
　　△ 指導(dǎo)性地分析法規(guī)
　　△ 指導(dǎo)和忠告公眾意識覺醒運(yùn)動
　　△ 指導(dǎo)可能有用處的私有部分
　　△ 指導(dǎo)將供水/污水處理議案聯(lián)合起來商討的內(nèi)容
2.6 本項(xiàng)工作的主要內(nèi)容是準(zhǔn)備詳細(xì)的中期報告和一套詳細(xì)的相關(guān)培訓(xùn)資料。在上面的段落2.5中，各不同標(biāo)題下所包含的指導(dǎo)性文件都被組合后放入中期報告的附錄中。
2.7 用于總結(jié)所建議的機(jī)構(gòu)改革的方法是先詳細(xì)地研討其內(nèi)容，然后再準(zhǔn)備為組織機(jī)構(gòu)的改革以及由于城市水資源管理而引發(fā)的諸多論點(diǎn)提供討論的文件。其目的則在于把所提供討論的文件作為探討所建議的改革以及現(xiàn)行的體制的一項(xiàng)工具。在準(zhǔn)備有關(guān)改革的實(shí)施計劃時，亦采用了相似的方法。
2.8 在機(jī)構(gòu)改革的討論期間，石家莊市市政府顯然正視了未來會有增長的私有部分加入到城市水資源管理中來的現(xiàn)實(shí)。雖然這個期限還不能確定。在中期報告中，對涉及私有部分的規(guī)劃進(jìn)行了討論，并且準(zhǔn)備了逐步指導(dǎo)選擇私有部分涉足的適宜形式。
2.9 1998年4月底，在石家莊舉辦的現(xiàn)場會上確認(rèn)了公眾意識的覺醒和與用戶間的交流是重要的事項(xiàng)，此說法在11月的工作會議上再次被提及。因此在中期報告中，公共關(guān)系成為了一個主題，雖然這點(diǎn)沒有著重地包含在國際機(jī)構(gòu)專家的參考術(shù)語中。另外，英國泰姆士水公司所使用的一整套公共關(guān)系資料已經(jīng)提供給了城市水資源中心。
● 承上啟下的階段
2.10 此階段受限于時間，將包括以下內(nèi)容：
　　△ 短期訪問石家莊，討論實(shí)施進(jìn)度
　　△ 1999年8月2日，舉行城市水管理信息系統(tǒng)培訓(xùn)講座的演示會
　　△ 準(zhǔn)備總結(jié)性報告（即本報告）
　　△ 參加1999年9月舉行的項(xiàng)目總結(jié)性工作會議
2.11 必須強(qiáng)調(diào)指出的是，國際專家的作用不在于就機(jī)構(gòu)改革的細(xì)節(jié)或其應(yīng)該如何實(shí)施來提供強(qiáng)制性的、具體的忠告。改革及詳細(xì)的實(shí)施規(guī)劃的最終決定權(quán)掌握在有關(guān)的中國管理當(dāng)局手中。國際專家的作用在于確認(rèn)有關(guān)的國際經(jīng)驗(yàn)，并且促使國家項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組和示范項(xiàng)目實(shí)施辦公室注意到這些情況；然后總結(jié)國家和地方各級專家們有關(guān)的各項(xiàng)建議，包括對切實(shí)可行的實(shí)施事宜加以討論。
2.12 應(yīng)該記住的是，所有的工作都是在自愿和合作的氛圍中完成的。感謝所有的工作人員和管理者們，特別是石家莊市的示范項(xiàng)目實(shí)施辦公室以及北京市的城市水資源中心。如果沒有他們的幫助，本報告是不可能完成的。

3. 城市水資源管理的概況

3.1 城市水資源管理與滿足下列目標(biāo)有關(guān)：
　　△ 可靠的供水：即適當(dāng)?shù)墓┧畨阂詽M足用戶的需求，沒有供水中斷的問題。
　　△ 用水的公正分配：不同級別的需水用戶都被賦與使用水資源的權(quán)利，在分配過程中無歧視現(xiàn)象。
　　△ 水質(zhì)：水質(zhì)總是需要符合法定的標(biāo)準(zhǔn)。
　　△ 運(yùn)行的有效性：要盡可能有效地進(jìn)行供水及污水收集處理服務(wù)，從而能夠保持最少的收費(fèi)，只要能抵上達(dá)到所要求的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)而需用的維護(hù)費(fèi)用即可。
　　△ 安全的棄置：污水被收集處理后，其中的廢物被棄置。此舉應(yīng)該稟持不造成環(huán)境破壞或?qū)θ祟惣盎A(chǔ)設(shè)施有害的原則。
　　△ 為未來的要求水平進(jìn)行規(guī)劃和籌備：應(yīng)該提前建立為供水和污水處理服務(wù)的未來需求水平，并以最為有效的方式準(zhǔn)備和實(shí)施規(guī)劃來滿足此項(xiàng)額外的需求。
3.2 以上這些目標(biāo)通?？梢宰约航忉尅Ｓ斜匾档靡惶岬氖?，最終目標(biāo)并不必須要求另建處理廠。經(jīng)營管理的其他方法，包括分流系統(tǒng)、價格、減少污染物以及增加回收。這些方法都可以取代基礎(chǔ)設(shè)施的新建，或在新建的同時加以采用。
3.3 在城市水資源的管理過程中，有許多被共同關(guān)注的特殊因素，將在以下段落中加以簡明討論。這些因素是指政府不太可能采取完全“放手”的方法，把權(quán)力移交給“城市水資源管理”部門；一些附帶的政府管理規(guī)章還是需要的。換言之，獨(dú)立的市場機(jī)制是不能正常地考慮到如何恰當(dāng)?shù)乇Ｗo(hù)客戶/用水者的利益。
3.4 水是人類賴以生存的重要資源。進(jìn)一步而言，在世界上的許多地方，水是一項(xiàng)受限制供應(yīng)的資源；對水資源的公平分配是正統(tǒng)的政治和經(jīng)濟(jì)焦點(diǎn)。
3.5 供水和污水處理運(yùn)作通常是自然壟斷的，因此不能依靠單獨(dú)的市場力量來規(guī)范價格和促進(jìn)運(yùn)行的效率。有些“自由市場”經(jīng)濟(jì)學(xué)者可能對此有微詞，但迄今為止，實(shí)際上所有的國家都認(rèn)為有必要對供水的規(guī)章加以管理以保護(hù)用戶利益。
3.6 對城市水資源的不負(fù)責(zé)任的管理，將會導(dǎo)致環(huán)境退化。由于過分使用河流及地下水源，致使生態(tài)系統(tǒng)平衡受影響（起因于河床干涸），以及導(dǎo)致建筑物沉陷及裂縫（地質(zhì)性變化，起因于過分開采地下水）。
3.7 水源通常會受到來自以下一些污染源的嚴(yán)重危害。這些污染源包括農(nóng)業(yè)的越軌行為（包括濫用農(nóng)藥），廢棄物排放到水體中，未經(jīng)許可的傾倒廢物，以及不適當(dāng)?shù)毓芾砝盥駨S導(dǎo)致未經(jīng)處理的滲透液溢出。
3.8 以上這些因素需要環(huán)境的和經(jīng)濟(jì)的規(guī)章相結(jié)合，以確保達(dá)到城市水資源管理所擬定的目標(biāo)；同時，幾乎所有國家都在不同程度上采納和應(yīng)用這類規(guī)章。
3.9 在以前的報告中，確認(rèn)和討論了城市水資源管理所必須執(zhí)行的一般重要措施。這些措施與城市水資源管理的實(shí)施地點(diǎn)有關(guān)，當(dāng)?shù)厍闆r將決定個別措施的重要程度。需要被考慮的當(dāng)?shù)匾蛩匕ㄗ匀凰Y源的豐富程度，工業(yè)化的程度和性質(zhì)，人口密度以及位于內(nèi)陸或沿海地區(qū)。
3.10 在中國，額外的本地因素包括要求機(jī)構(gòu)改革應(yīng)與全國的經(jīng)濟(jì)政策以及與經(jīng)濟(jì)和政治改革二者保持一致。同時由于基礎(chǔ)設(shè)施，特別是污水處理的基礎(chǔ)設(shè)施尚未發(fā)展起來，因而需重點(diǎn)投資以滿足現(xiàn)在及將來的要求。
3.11 本項(xiàng)目的國家機(jī)構(gòu)分析已經(jīng)由建設(shè)部的城市水資源中心完成。城市水資源中心的負(fù)責(zé)人，邵益生教授于1998年4月的報告中進(jìn)行了詳細(xì)分析。在這篇名為“中國城市水管理機(jī)構(gòu)的總結(jié)、評估及改革技巧”的論文中，邵教授引述了當(dāng)前中國的機(jī)構(gòu)設(shè)置，并提出了重要的合理化改革建議。特別是，他建議將政府、負(fù)責(zé)提供服務(wù)的集團(tuán)公司和同時向政府機(jī)構(gòu)及集團(tuán)公司提供專家服務(wù)的中介機(jī)構(gòu)三者區(qū)分開來。
3.12 在國際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，下面總結(jié)了過去的10 ～ 15年來，城市水管理的機(jī)構(gòu)趨勢。不同國家取得了互有不同的進(jìn)步，并且依據(jù)其自身的情況建立了不同的優(yōu)勢之處。
　　△ 增強(qiáng)合作；
　　△ 增強(qiáng)對有效規(guī)范水質(zhì)和水價的重視。規(guī)范和管理責(zé)任的分開是規(guī)章制度改革的一項(xiàng)正當(dāng)?shù)?、重要的部分?br> 　　△ 水及污水企業(yè)受到法人的與環(huán)境法律的制約，不能在未遵循時免于受罰；
　　△ 加強(qiáng)懲罰力度；
　　△ 通過不同的私有化形式，增加了私有部分涉足到水工業(yè)中來。為了改善服務(wù)、降低費(fèi)用或者為對基礎(chǔ)設(shè)施的新投資提供不同資金來源都可能加速這種涉足；
　　△ 作為一種銷售管理的方式，增加水費(fèi)的用途；
　　△ 作為污水處理服務(wù)的財政收入，引進(jìn)污水收費(fèi)模式。此模式是通過幾乎被全球接受的“污染者支付”原則而證實(shí)的，這對于提高自覺環(huán)境意識也有影響；
　　△供水和排污聯(lián)合繳費(fèi)。此舉改善了收費(fèi)效率，同時向用戶證明額外的用水可使得更多廢物被安全排放；
　　△ 一些公用事業(yè)的合理化改革，包括聯(lián)合的供水和污水處理公用事業(yè)的形成。
3.13 可以看到，在中國已經(jīng)進(jìn)行的機(jī)構(gòu)和收費(fèi)的改革與這些國際趨勢相一致；雖然，如果要采用被認(rèn)為是最好的國際經(jīng)驗(yàn)，中國仍需經(jīng)歷機(jī)構(gòu)及財政安排上的巨大變化。
3.14 可以學(xué)習(xí)海外有價值的經(jīng)驗(yàn)，本項(xiàng)目就通過包括一系列的海外考察學(xué)習(xí)和海外培訓(xùn)而意識到這一點(diǎn)。當(dāng)評價相應(yīng)的國際經(jīng)驗(yàn)時，必須小心謹(jǐn)慎，而且理解本地情況與國外經(jīng)驗(yàn)兩者的相似性和差別是非常重要的。
3.15 特別是，當(dāng)作比較時，必需考慮以下的差別：
　　△ 水資源的可獲得性，是否缺乏、夠用或豐富；
　　△ 人口密度；
　　△ 國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段；
　　△ 抑制/減輕污染的成效；
　　△ 已取得的服務(wù)和效率水平；
　　△ 水及污水基礎(chǔ)設(shè)施技術(shù)的成熟水平。

4. 石家莊市的機(jī)構(gòu)改革建議

4.1 機(jī)構(gòu)改革應(yīng)采取的一般方向已在1997年12月的初始報告中確認(rèn)如下：
　　△ 協(xié)調(diào)和開發(fā)現(xiàn)有的供水和廢水公用事業(yè)功能，使其在財政自給自足和半自給自足的基礎(chǔ)上運(yùn)行，享有比它們現(xiàn)在更大的管理和財政權(quán)力；
　　△ 在市政府內(nèi)部建立一個主管經(jīng)濟(jì)規(guī)章的辦公室，作為公用事業(yè)的關(guān)卡，以價格管理方式取代現(xiàn)行的、十分細(xì)致的干預(yù)性管理方法；
　　△ 合理改革環(huán)境規(guī)章中所涉及的機(jī)構(gòu)；
　　△ 對于戰(zhàn)略性規(guī)劃、水資源開發(fā)、新的基礎(chǔ)設(shè)施籌建及公眾健康（飲用水水質(zhì)監(jiān)測）問題，分清（在必要的限度內(nèi)）業(yè)已存在的責(zé)任制度；
　　△ 在石家莊市市政府的不同部門間，提供更好的信息交流，以便基于事實(shí)而非基于感情/主觀判斷而作出管理決定；
　　△ 簡化/改進(jìn)所需的法律以便提高城市水資源的管理；
　　△ 指派副市長級的官員承擔(dān)城市水資源管理的全部責(zé)任。
4.2 特定的石家莊市機(jī)構(gòu)改革的建議是由示范項(xiàng)目實(shí)施辦公室提出，在當(dāng)?shù)亟M織機(jī)構(gòu)專家張呂鐘先生的指導(dǎo)和帶領(lǐng)下完成的，所提建議大部分與上述原則相一致。而這些原則在國家項(xiàng)目規(guī)劃協(xié)調(diào)員，邵益生教授的報告中也都提及。他的報告是站在國家發(fā)展前景的角度上對城市水資源管理改革所提出的建議。
4.3 縱觀建議，大致包括了從事重要公用事業(yè)服務(wù)的兩大獨(dú)立企業(yè)間的全面合作。一方為供水服務(wù)，一方為污水/廢水處理服務(wù)。這些企業(yè)試圖在財政上自給自足，其收入來源于供水和廢水處理向用戶征收的費(fèi)用；其次，目前規(guī)章的諸多方面所涉及到的許多政府部門和機(jī)構(gòu)都在有計劃地進(jìn)行合理化改革。在當(dāng)?shù)貙＜姨峤坏膱蟾嬷锌梢园l(fā)現(xiàn)改革建議的全部細(xì)節(jié)，因而就不在此贅述了。
4.4 所作建議與在初始報告中確認(rèn)的國際上最好實(shí)例的大方向是相一致的。尤其是，這些最好實(shí)例包括在自給自足的基礎(chǔ)上公用事業(yè)各單位的協(xié)作以及公用事業(yè)服務(wù)與執(zhí)法功能的分離。
4.5 在審閱當(dāng)?shù)亟ㄗh時，對某些方面作出了評論，以便在實(shí)施過程中能被加以考慮或者可能成為將來的改革內(nèi)容。這類評論顯然是有價值的，因此將在下列段落中重申。
● 管理者的人數(shù)和作用
4.6 國際經(jīng)驗(yàn)表明，與公用事業(yè)服務(wù)有關(guān)的環(huán)境法規(guī)和財政/經(jīng)濟(jì)法規(guī)，其職能經(jīng)常分散到不同的政府部門或機(jī)關(guān)。這種分權(quán)為環(huán)境管理提供了更為完整的方法，卻造成了兩個管理者間的矛盾沖突以及在環(huán)境和經(jīng)濟(jì)兩個考慮因素之間尋找優(yōu)勢的困難。
4.7 所有公用事業(yè)的經(jīng)濟(jì)和價格法規(guī)均由單一的精通于此項(xiàng)職能的機(jī)構(gòu)完成也是一個爭論點(diǎn)。即僅由一個管理機(jī)構(gòu)對水、廢水、氣、電和電信（有關(guān)的）行業(yè)的經(jīng)濟(jì)規(guī)章負(fù)責(zé)。此方式的優(yōu)點(diǎn)在于可以開發(fā)單一方法應(yīng)用于所有的公用事業(yè)上，節(jié)省了研究經(jīng)費(fèi)，分享專家經(jīng)驗(yàn)。
4.8 依國際通例，經(jīng)濟(jì)管理者也有保護(hù)一般消費(fèi)者利益的責(zé)任，這多半表現(xiàn)在價格決策上。在標(biāo)準(zhǔn)的中國政府模式中，保護(hù)消費(fèi)者通常是不發(fā)達(dá)的職能；但它確實(shí)是一個重要性有望增加的職能，因?yàn)橹袊幱谟捎媱澖?jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)換的階段，而且市場經(jīng)濟(jì)本身也變得更為成熟了。
● 水資源管理
4.9 目前的水資源管理是通過市級和省級機(jī)構(gòu)分別執(zhí)行。地下水管理主要由市政府級機(jī)構(gòu)履行，因而建議要將其進(jìn)行合理化改革；但對地表水資源的管理，將繼續(xù)由省級機(jī)構(gòu)履行，這是因?yàn)檫@些資源不僅僅服務(wù)于石家莊市。實(shí)際上，目前對地表水資源的防止污染保護(hù)需要國家級機(jī)構(gòu)的涉入，因?yàn)槟承┪廴驹床⒉辉诤颖笔【硟?nèi)而在臨近的山西省?？梢越邮艿氖牵瑢Φ乇硭芾淼臋C(jī)構(gòu)改革在這種意義上說可能是不恰當(dāng)?shù)?。因此要獲得對這些資源管理的任何改進(jìn)只有通過提高現(xiàn)有各機(jī)構(gòu)間的合作及信息交流。
4.10 這樣的機(jī)構(gòu)安排的結(jié)果是將使用地下水和使用地表水的收費(fèi)機(jī)構(gòu)分割開來。對地表水的收費(fèi)是基于消費(fèi)回報標(biāo)準(zhǔn)；而對地下水開采只實(shí)行象征性收費(fèi)（僅對市級供水公司的開采而言）。這種分割安排的收費(fèi)，就意味著開采者們，特別是市級供水公司自然愿意取用地下水而非地表水。因此，這種收費(fèi)機(jī)制就與環(huán)境目標(biāo)背道而馳了。這一問題有可能隨著按經(jīng)濟(jì)成本對地下水定價大幅度提高后而得以解決，并且需制定補(bǔ)充性的規(guī)章來控制開采地下水資源以保證其分布均衡。由于此問題更屬經(jīng)濟(jì)方面的而非機(jī)構(gòu)方面的，所以在本項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)報告中對此問題進(jìn)行了更詳細(xì)的分析。
4.11 對用于供應(yīng)地表水的大壩和水庫，現(xiàn)在都直接由省級政府管理。這些財產(chǎn)最終將被轉(zhuǎn)移給企業(yè)管理，顯然更為合適一些。
● 分離或聯(lián)合供水/污水處理的公用事業(yè)公司
4.12 石家莊市改革方案提供給兩個獨(dú)立的公用事業(yè)公司分別管理供水和廢水服務(wù)（即排污和處理）的機(jī)會，獨(dú)立經(jīng)營、核算。兩個獨(dú)立公司的建立是國際上最為普遍采用的模式?，F(xiàn)有的其它模式包括合并水和污水公司，還有安排分工更為詳細(xì)的獨(dú)立的公司以承擔(dān)原水供給、處理及分配等等。
4.13 我認(rèn)為，由分工過細(xì)的公司來負(fù)責(zé)供水或污水處理過程的不同部分，這種安排最好要避免。那樣瑣碎的安排有可能導(dǎo)致低效的管理，對于這兩個基本上是集中的過程——“水源頭”和“排河”。僅是為了經(jīng)營而拆開上述過程會產(chǎn)生間斷和磨擦，并且給政府增添了更大的規(guī)章重?fù)?dān)來解決糾紛。規(guī)模較小的公司在財政及技術(shù)力量上也會相對薄弱。
4.14 我認(rèn)為，創(chuàng)建聯(lián)合的供水和污水處理公司是有好處的，而且這也被認(rèn)為是今后機(jī)構(gòu)的進(jìn)一步發(fā)展方向。市場力量實(shí)際上就可能造成這種公用事業(yè)的融合，因?yàn)樵谄渌膰?，例如英國，那里的公司是完全私有化的，但這種融合仍可見到。聯(lián)合的公用事業(yè)的優(yōu)點(diǎn)包括如下：
　　△ 單一的公用事業(yè)公司可以向用戶樹立清楚的、統(tǒng)一的形象：一份帳單和一個提供服務(wù)者。
　　△ 供水和污水收集處理的過程是相似的，需要相似的管理和技術(shù)技巧，從而使經(jīng)營、管理和技術(shù)方面的高效節(jié)約成為可能。
　　△ 使計算機(jī)系統(tǒng)和其它技術(shù)發(fā)展的共享成為可能，同時專家的知識作為通用工具來使用也有可能促進(jìn)技術(shù)開發(fā)的速度。
　　△ 通過共同維修、材料管理、實(shí)驗(yàn)室及其它支持性服務(wù)以改善效率。
　　△ 聯(lián)合的公用事業(yè)有可能財力強(qiáng)大，能更好的（和更便宜的）進(jìn)入到私人資金市場。
　　△ 較大的聯(lián)合公用事業(yè)公司將能夠更好的評判在新技術(shù)領(lǐng)域，如儀器控制系統(tǒng)等技術(shù)專家的雇傭和工作情況
● 工業(yè)（商貿(mào)）污染控制
4.15 從前是由環(huán)境保護(hù)局制定排入排污溝和水系中的流出物的排放標(biāo)準(zhǔn)，站在歷史的角度上看，這一做法是可以理解的，即污水未經(jīng)處理，排污溝只是用作管道來將所有的流出物傳遞到最近的合適水體中。但是，由于污水處理廠的建立改變了以上情況。對污水處理廠的經(jīng)理來說，依據(jù)本廠的處理能力來控制排放入排污溝的水質(zhì)變得重要起來。必須防止過度污染的廢物進(jìn)入排污系統(tǒng)，如果因此有可能會引起處理過程或排污溝結(jié)構(gòu)的毀壞，或者對在排污系統(tǒng)中工作的人員產(chǎn)生過分的危害。這就表明，工業(yè)廢物排放到市政污水系統(tǒng)的許可和監(jiān)督應(yīng)該由新的污水處理公司負(fù)責(zé)。
4.16 對進(jìn)入未經(jīng)處理的水系的工業(yè)排放污染物，以及對從市政污水處理廠排出的污染物，環(huán)境保護(hù)局（或新的水管理辦公室一旦成立）應(yīng)該繼續(xù)為其制定標(biāo)準(zhǔn)。水管理辦公室應(yīng)該在這方面監(jiān)督污水公司的遵紀(jì)守法，必要時采取強(qiáng)硬的行動，猶如處置其它造成污染的企業(yè)一樣。
4.17 目標(biāo)應(yīng)該是制定排放標(biāo)準(zhǔn)，在工業(yè)現(xiàn)場處理和由市政處理廠提供處理，從這兩者之間選擇最優(yōu)化處理方法。這樣可以樹立整體經(jīng)濟(jì)意識，而且最大限度地利用對市政處理廠設(shè)施的投資。然后，污水處理公司應(yīng)能夠按照排污量，以及因污水系統(tǒng)接受其排放而產(chǎn)生的、額外的處理費(fèi)用而向工業(yè)界收費(fèi)。
4.18 對于危險的和毒性高的物質(zhì)（有時是指“指定性物質(zhì)”）的管理應(yīng)該繼續(xù)由政府負(fù)責(zé)，而且向排污系統(tǒng)排放這些物質(zhì)必須立法禁止。
● 供水和污水處理聯(lián)合收費(fèi)
4.19 建議應(yīng)該由供水公司以一份帳單的形式向用戶征收供水和污水處理費(fèi)用。這種安排已達(dá)成國際共識，其中征收的污水服務(wù)費(fèi)用是基于供水體積而定。
4.20 即使污水和供水公司是分開經(jīng)營的，聯(lián)合收費(fèi)也是合情合理的。這種做法顯得更為有效，而且為用戶提供了供水量與污水處理量之間的緊密聯(lián)系，從而增強(qiáng)了以收費(fèi)作為銷售管理的一種手段。
4.21 集團(tuán)公司應(yīng)該對其收入來源負(fù)責(zé)，即使在一些情況下，聯(lián)合收費(fèi)意味著供水公司替污水處理公司充當(dāng)了收費(fèi)機(jī)構(gòu)的角色。為了使得污水處理公司保有會計權(quán)，將需要自由交流供水公司的信息，以便于污水處理公司監(jiān)督其收費(fèi)情況。為便于核查，還需要有審計的權(quán)利，這也可作為解決爭議的手段。
4.22 在分開的供水公司和污水處理公司間聯(lián)合收費(fèi)的安排應(yīng)該在商業(yè)和共同得利的基礎(chǔ)上加以運(yùn)作。這類安排在中國是新的，而在試行階段之初，也遇到了困難。建議訂立一份書面協(xié)議，清晰地注明每一方的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)。這種協(xié)議已在英國實(shí)際運(yùn)作了，并維護(hù)了雙方公司的共同利益。編寫這份協(xié)議的指導(dǎo)書以及應(yīng)考慮和包含的因素都在中期報告中作了提供。

5. 實(shí)施的側(cè)重點(diǎn)和規(guī)劃

5.1 在改革實(shí)施的過程中，首先需要考慮改革的目的所在；其次是確認(rèn)能確保改革成功實(shí)施的重要因素。
5.2 實(shí)施任何組織性或機(jī)構(gòu)性改革的目標(biāo)可以總結(jié)為以下兩層意思：
　　a) 在不擾亂政府或公用事業(yè)服務(wù)的情況下，獲得所需的改革；
　　　△ 避免對受改革影響的那一部分官員的不正常的擔(dān)憂
　　　△ 維持雇員的道德水平（因?yàn)槿鄙俅隧?xiàng)，會連累到服務(wù)水平）
　　b) 確保改革達(dá)到所需的效果 （即改革是可行的）
5.3 為了成功實(shí)施改革，經(jīng)驗(yàn)表明：對一些重要的要求必須予以充分的重視：
● 過硬的領(lǐng)導(dǎo)能力
5.4 需要有領(lǐng)導(dǎo)人以積極的態(tài)度，自始至終地推進(jìn)改革。改革也許會有許多的反對者，不僅僅是那些認(rèn)為其自身會受到建議的不利影響的人。一些反對者可能處在重要的權(quán)利位置上而有能力干擾改革進(jìn)程，除非有來自于市政府最高層的、有過硬的領(lǐng)導(dǎo)能力的人對之施加影響。
● 全盤的規(guī)劃
5.5 實(shí)施機(jī)構(gòu)改革必須被看作是一個享有自主權(quán)的項(xiàng)目，而且也應(yīng)采用相應(yīng)的項(xiàng)目管理技巧。首要的是，需要制定一個現(xiàn)實(shí)的項(xiàng)目計劃，以及依照此計劃來實(shí)踐監(jiān)督和控制管理。嚴(yán)格的計劃可以保證總體時間表的逼真性。計劃需確認(rèn)必須要完成的所有運(yùn)作，那些是“決定性的” 運(yùn)作（即它們會影響總體規(guī)劃的完成），責(zé)任的確認(rèn)，以及確?？色@得的足夠財源。
● 有效的溝通
5.6 規(guī)劃本身不會保證其成功性，除非那些所有涉入改革過程或受其影響的人員都理解了本規(guī)劃并進(jìn)行了交流。對于直接受到改革過程影響的雇員們和服務(wù)用戶，以及外界其他的感興趣者都必須與之進(jìn)行溝通。
● 職責(zé)的清晰分工
5.7 對于改革及其不同部分的管理應(yīng)該有清楚的職責(zé)分工。這種職責(zé)分工應(yīng)該得到權(quán)威和財力機(jī)構(gòu)的適當(dāng)委托，并允許其將職責(zé)下放。
● 決策的分析
5.8 在現(xiàn)有的管理體制安排下，將會有許多的決定被執(zhí)行以及法規(guī)被制定和強(qiáng)制實(shí)施等。這種決策過程需要加以分析以及定出今后由誰或如何來進(jìn)行決策。顯然一旦可能，決策的執(zhí)行應(yīng)該是現(xiàn)代化的、更有效的。但這不能被當(dāng)作獨(dú)裁的借口，應(yīng)該向那些將受到?jīng)Q策影響的的人進(jìn)行適當(dāng)?shù)刈稍儯源_保決策是在可能占有最全的信息和溝通彼此觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上作出的。
● 工作描述
5.9 對于新機(jī)構(gòu)安排中，所有經(jīng)理級的職位工作描述和職責(zé)聲明應(yīng)予準(zhǔn)備。這樣將規(guī)范出每個人的工作范圍，各自的責(zé)任和職權(quán)，從而允許經(jīng)理們擔(dān)當(dāng)起新職位和進(jìn)行有效的運(yùn)作。
● 時限
5.10 規(guī)劃的一個重要部分將是確定改革進(jìn)行的時間。通常，應(yīng)在最短的可能時限內(nèi)實(shí)施改革，否則就變得不現(xiàn)實(shí)了。加速改革過程可以減少模糊不定的影響和受干擾的機(jī)會。一旦作出了改革的決定，在實(shí)施過程中，就沒有道理長期的延誤。

6. 目前的實(shí)施進(jìn)度，經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)
6.1 如前所述，本項(xiàng)目以石家莊市，河北省的首府作為實(shí)施價格和機(jī)構(gòu)改革的試點(diǎn)城市。報告的這部分概括性的闡述了改革實(shí)施的進(jìn)度，確認(rèn)了一些契待解決的問題和事件。
6.2 當(dāng)?shù)氐慕M織機(jī)構(gòu)專家就有關(guān)詳細(xì)的實(shí)施進(jìn)度和經(jīng)驗(yàn)，提交了獨(dú)立的報告。兩份報告旨在內(nèi)容上相互補(bǔ)充。本報告僅打算提供完成進(jìn)度的總結(jié)，確認(rèn)迄今為止所學(xué)到的主要經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。
6.3 在考慮實(shí)施進(jìn)度時，有三方面值得一提：
　　a) 在石家莊市政府內(nèi)部的改革將涉及城市水資源管理的不同政府部門間的職責(zé)合理化；
　　b) 以石家莊市政府的名義創(chuàng)立一個獨(dú)立的污水公司，經(jīng)營污水處理系統(tǒng)；
　　c) 提供給石家莊市市政供水公司和隨后的石家莊市市政污水公司更大的經(jīng)營和財政自由。
6.4 為了調(diào)查實(shí)施進(jìn)度，對石家莊市作了短期訪問并同當(dāng)?shù)亟M織機(jī)構(gòu)專家張呂鐘先生進(jìn)行了討論。這些討論集中在市政府內(nèi)部的合理化改革建議。而且與石家莊市市政污水公司總經(jīng)理就其公司建立的進(jìn)度也進(jìn)行了討論。
6.5 在1998年11月舉行的三方項(xiàng)目總結(jié)會上，當(dāng)?shù)貙＜覀兲峤涣烁母锓桨?并大體上得到了贊同；盡管前提是某些觀點(diǎn)仍需澄清，還需要確保與1998年全國政府改革的原則相一致。而且，盡快成立一個高級別的領(lǐng)導(dǎo)小組來監(jiān)督改革的實(shí)施也是有力的支持手段。基于這些，改革的方案被石家莊市政府通過也就可以理解了。
6.6 迄今為止，實(shí)施改革的實(shí)際進(jìn)度顯然是各不相同的。雖然市政府自身的內(nèi)部改革實(shí)施進(jìn)度很小，但作為一個自主的、合法的實(shí)體進(jìn)行運(yùn)作的集團(tuán)公司——石家莊市市政污水公司的建立就取得了重要的進(jìn)展。由于準(zhǔn)備和提交本報告的時間所限，不容許對給予石家莊市市政供水公司和石家莊市市政污水公司的自主經(jīng)營權(quán)進(jìn)行詳細(xì)討論和衡量。而要做到這些，其必須的舉措在隨后的段落6.12中將加以敘述。
6.7 據(jù)了解，已由市政府的一位付市長來負(fù)責(zé)實(shí)施這一致同意的改革方案。同時，也一致同意成立領(lǐng)導(dǎo)小組，雖然其組成和具體職權(quán)尚未被決定。
6.8 造成改革實(shí)施延誤的主要原因在于：此舉將會對在1999年下半年進(jìn)行的國家和省級機(jī)構(gòu)相似的改革，即全部的市政府機(jī)構(gòu)重組形成潛在的沖擊。
6.9 建立石家莊市市政污水處理公司的進(jìn)度是很好的：
　　△ 公司商業(yè)執(zhí)照及法人執(zhí)照已被批準(zhǔn)；
　　△ 董事會的人員提名權(quán)已落實(shí)；
　　△ 由政府向石家莊市市政污水處理廠的資產(chǎn)轉(zhuǎn)移已被批準(zhǔn)，目前的工作是完成實(shí)際的轉(zhuǎn)移過程（期望完成日期是99年8月31日）；
　　△ 企業(yè)會計制度已被引入；
　　△ 由石家莊市市政污水處理廠對所有的污水獨(dú)立計價收費(fèi)的方案已經(jīng)作出，不再納入市政府的財政收入程序；
　　△ 履行了石家莊市市政供水公司和石家莊市市政污水公司聯(lián)合收費(fèi)。
6.10 世界銀行也要求石家莊市市政污水公司作為一個集團(tuán)，負(fù)責(zé)管理整個石家莊市的全部污水系統(tǒng)（監(jiān)測排放物，污水管道，泵站等）。這是運(yùn)用世行貸款進(jìn)行河北省城市環(huán)境項(xiàng)目的前提條件。這也意味著，這一機(jī)構(gòu)改革和石家莊市市政污水公司作為有生命力的、完全自主經(jīng)營的集團(tuán)的建立，也是準(zhǔn)備和實(shí)施河北省城市環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目的安排。在此情況下，建立了的省級PLG機(jī)構(gòu)和在河北省財政廳領(lǐng)導(dǎo)下的項(xiàng)目管理辦公室。這些安排被推廣到本項(xiàng)目所涉及到的每個市級城市。顯然又有一個良好的項(xiàng)目計劃準(zhǔn)備追加到本項(xiàng)目強(qiáng)有力的管理安排之中。
6.11 最新學(xué)到的經(jīng)驗(yàn)是，在相對極短的時間內(nèi)，機(jī)構(gòu)改革的重要進(jìn)展的取得在于過硬的領(lǐng)導(dǎo)和好的項(xiàng)目管理；相反，如果沒有這類領(lǐng)導(dǎo)和項(xiàng)目管理，則不可能取得如此良好的進(jìn)度。這點(diǎn)驗(yàn)證了通常的國際經(jīng)驗(yàn)，已陳述于本報告的第5部分中。
6.12 給予石家莊市市政供水公司和石家莊市市政污水公司更大的經(jīng)營和財政自由，這一進(jìn)步依賴于市政府內(nèi)部的改革程度 ——因?yàn)楦鱾€部門的作用必須轉(zhuǎn)變以適應(yīng)更大的自由度。但是一些特定的、必須的舉措應(yīng)包括：
　　△ 改革石家莊市市政供水公司管理和監(jiān)督的組織結(jié)構(gòu)（原來是傳統(tǒng)的供水公司，而非一個在新法規(guī)下建立的集團(tuán)公司；
　　△ 準(zhǔn)備公司整體的計劃，清楚定出行為目標(biāo)和需要的資金；
　　△ 建立監(jiān)督改革的協(xié)議，以便政府能從戰(zhàn)略的角度監(jiān)督管理已達(dá)成共識的相關(guān)計劃；
　　△ 在實(shí)施達(dá)成共識的整體計劃的基礎(chǔ)上，在政府和公司之間簽訂行為合同。這些合同應(yīng)包括對漲價的補(bǔ)貼，以彌補(bǔ)公司經(jīng)營管理無能為力的支出。
6.13 這些安排也有利于未來將現(xiàn)有公司轉(zhuǎn)換為股份制公司，以期增加正常的財政收入，并且可以較大地過渡到資本市場和其他形式的私有部分。
6.14 發(fā)展和實(shí)施宣傳及公眾教育計劃的進(jìn)展情況尚未被總結(jié)，但通過參加在1999年9月舉行的項(xiàng)目總結(jié)工作會議，將可適當(dāng)?shù)刈鞒鲇嘘P(guān)于此的評論；基于國際經(jīng)驗(yàn)對于潛在宣傳目標(biāo)和技巧所作出的分析，被提供在中期報告中，并且在本報告的第8部分將全部予以復(fù)述。

7. 城市水資源信息管理系統(tǒng)的改善

7.1 “欲制之，先知之”的理論十分正確的。進(jìn)行過周密的調(diào)查，就使得管理可通過事實(shí)而非感情或“主觀經(jīng)驗(yàn)”來作出，即基于實(shí)際數(shù)據(jù)而非假設(shè)作出決定。
7.2 因此，有效的城市水資源管理要求決策制定者能獲得所需的管理信息。這種信息對于集團(tuán)公司的經(jīng)理們和對公司的監(jiān)督規(guī)范者都是需要的。在政府內(nèi)部，信息也應(yīng)該是自由傳遞的，以成為部門間合作的重要內(nèi)容。信息應(yīng)該被看作是共同的資源。
7.3 一個現(xiàn)代化的商業(yè)管理系統(tǒng)需要建立在調(diào)查，取得數(shù)據(jù)和分析的基礎(chǔ)上；可以從公司戰(zhàn)略，所包含的所有重要過程及其結(jié)果來進(jìn)行調(diào)查。調(diào)查結(jié)果可以提供數(shù)據(jù)，然后經(jīng)分析數(shù)據(jù)提供信息，這些信息反過來又可作為管理決策制定和行動計劃的基礎(chǔ)。因此，需要調(diào)查的事情，對機(jī)構(gòu)而言就是最為重要的。這即是使機(jī)構(gòu)完成了其想獲取重要信息的目標(biāo)。
7.4 調(diào)查和管理信息的基本作用是為了對整個企業(yè)或其某一組成部分進(jìn)行管理，這就是需要有調(diào)查系統(tǒng)的基本原因。
7.5 實(shí)行調(diào)查的另一作用在于基準(zhǔn)的快速變化這一問題的出現(xiàn)，即用于調(diào)查某個機(jī)構(gòu)的行為或活動的標(biāo)準(zhǔn)不同于另外一個。這類信息特別適用于與規(guī)章性行為有關(guān)的地方，因?yàn)樗鼈兇蠖家蕾囉跀?shù)據(jù)的比較。但是，這類信息也可用于企業(yè)管理，用于自我評估和完善內(nèi)部的改進(jìn)計劃。
7.6 管理信息系統(tǒng)軟件可能會加速數(shù)據(jù)的獲得，但其本身不會注意到調(diào)查的兩個最基本問題：即調(diào)查什麼和是否有效地收集了數(shù)據(jù)。如果不注意這些，則會對系統(tǒng)結(jié)果造成誤導(dǎo)，所得數(shù)據(jù)的低質(zhì)量比以前更甚。
7.7 “21世紀(jì)中國城市水管理”項(xiàng)目意識到信息管理的重要性，并將用于此項(xiàng)目的管理信息系統(tǒng)的開發(fā)和完善列入子合同中。擬訂這些子合同的參考條款是初始工作階段的一部分。
7.8 在主要現(xiàn)場工作階段，總結(jié)了第一個子合同的成果；并檢查了第二個子合同的進(jìn)度。結(jié)論是第一個子合同已全部根據(jù)參考條款的內(nèi)容完成。在那個現(xiàn)場工作階段（第二個子合同）系統(tǒng)的內(nèi)容只進(jìn)行到系統(tǒng)的概念性設(shè)計，這種概念性設(shè)計被總結(jié)，而且依據(jù)相對次要的觀察情況而定。包含的特殊處在于：
　　△ 建議的作品主要基于現(xiàn)有的信息交流，進(jìn)一步分析決策制定的要求和應(yīng)該承擔(dān)的信息的用處，以便確定其精確關(guān)聯(lián)性。
　　△ 系統(tǒng)設(shè)計要具靈活性，因此它能被不同變化的環(huán)境所采用。這些變化包括機(jī)構(gòu)改革（例如政府重組和公用事業(yè)的運(yùn)作同政府加速分離），以及軟硬件基礎(chǔ)的發(fā)展。
7.9 城市水管理信息系統(tǒng)已經(jīng)完成，在理解其運(yùn)作和設(shè)計的基礎(chǔ)上，由中國當(dāng)?shù)貙＜邑?fù)責(zé)檢驗(yàn)和承擔(dān)。這就要求培訓(xùn)使用者及使其向預(yù)期的方向進(jìn)行。最初的使用者培訓(xùn)將在8月份的第一個星期舉行，會議第一天國際機(jī)構(gòu)專家將會出席，并且會就有關(guān)城市水資源的信息管理內(nèi)容作出報告。第一天還會有建設(shè)部官員、國家項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組成員、中國國際經(jīng)濟(jì)和技術(shù)交流中心的代表參加。他們將迎接中國的城市水資源管理的重要挑戰(zhàn)，在聯(lián)合國開發(fā)計劃署/澳洲援助銀行的項(xiàng)目中起作用，并且發(fā)展城市水資源信息管理系統(tǒng)。
7.10 國際機(jī)構(gòu)專家的報告?zhèn)戎赜趶?qiáng)調(diào)：通過真正有關(guān)的決策制定者的作品 —— 城市水管理信息系統(tǒng)，作為幫助和改善決策制定過程的重要性。數(shù)據(jù)的收集及其有效性的重要性也被強(qiáng)調(diào)（包括一般性總結(jié)系統(tǒng)建立的設(shè)想及其數(shù)據(jù)的有效性）。城市水管理信息系統(tǒng)的用戶急于花費(fèi)時間來研究他們所開發(fā)的信息系統(tǒng)的實(shí)際用途，通過與決策制定者開始對話。用戶也被鼓勵瀏覽城市水管理信息系統(tǒng)，將其作為一個可總結(jié)的、可隨時改變的展開工具，因?yàn)檫@對系統(tǒng)用戶不斷改善系統(tǒng)有至關(guān)重要的作用。

8. 宣傳及公眾意識
8.1 1998年4月，在石家莊舉行的現(xiàn)場會上指出：需要協(xié)調(diào)作出一個旨在提高公眾意識的宣傳計劃。在1998年11月的項(xiàng)目工作總結(jié)會上，此點(diǎn)再次被提及。特別是，要注意向用戶詳細(xì)的解釋漲價的原因，以使“自愿支付”不受到過分的不利影響（總設(shè)想收費(fèi)要保持在付得起的水平上）。
8.2 在全世界范圍內(nèi)作的用戶調(diào)查表明，用戶對供水和其它公共事業(yè)服務(wù)（例如氣和電）“自愿支付”的程度要高于對污水處理服務(wù)的“自愿支付”程度。這種觀點(diǎn)是流行的，即使用戶具有較高程度的對環(huán)境事件和需要改善環(huán)境的認(rèn)知。
8.3 在作任何宣傳計劃之初，就是要問“為什麼要教育用戶？”那正是我們需要分清楚的宣傳的目的所在。這些目標(biāo)可能包括下面的一部分（或全部）：
　　△ 促進(jìn)環(huán)境意識以及節(jié)約用水的需要；
　　△ 改善對污水處理過程及其復(fù)雜性的認(rèn)識；
　　△ 通過更好的理解法律，求助于法律的強(qiáng)制作用；
　　△ 促進(jìn)協(xié)作共同體；
　　△ 確保得到用戶的理解；
　　△ 按用戶期望進(jìn)行管理；
　　△ 使收費(fèi)容易；
　　△ 信息的一般傳遞。
8.4 認(rèn)知/宣傳活動中的信息包括：
　　△ 解釋政府政策；
　　△ 解釋漲價問題；
　　△ 公用事業(yè)公司及其服務(wù)的信息；
　　△ 政府辦公室作用的信息；
　　△ 對收費(fèi)原則和如何計算收費(fèi)的解釋；
　　△ 如何付帳單；
　　△ 辦事過程的細(xì)節(jié)，包括投訴手續(xù)，以及聯(lián)系的政策/手續(xù)等；
　　△ 指明用戶的責(zé)任和期望他們做的行為；
　　△ 有關(guān)信息的廣告來源；
　　△ 從公用事業(yè)上可獲得的廣告補(bǔ)充服務(wù)。
8.5 有許多可行的方法同用戶進(jìn)行交流。一般來講，應(yīng)根據(jù)目標(biāo)人群、信息的內(nèi)容及其對公司的重要性來選擇方法（因?yàn)橥渌椒ㄏ啾?，有些方法是更為昂貴的）。有用的方法包括：
　　△ 媒體宣傳（電視，收音機(jī)，報紙）；
　　△ 媒體訪問；
　　△ 專業(yè)雜志上的文章；
　　△ 宣傳插頁；
　　△ 郵件投遞/傳單散發(fā)；
　　△ 談話和講演；
　　△ 污水廠安裝/開放日的參觀；
　　△ 與學(xué)校的聯(lián)絡(luò)，包括錄象帶和教具的使用。
8.6 在某些方面，如對設(shè)定宣傳活動的目標(biāo)，政府和公用事業(yè)公司兩者的利益是相一致的。在其他情況下，政府和公用事業(yè)公司的自身目標(biāo)是矛盾的。兩者有可能對促進(jìn)環(huán)境事業(yè)及對相關(guān)法規(guī)的理解具有宣傳的興趣。但是在節(jié)水方面自然會有矛盾，因?yàn)楣┧颈举|(zhì)的宣傳興趣是在生產(chǎn)能力允許的范圍內(nèi)，擴(kuò)大營業(yè)額；而政府可能更關(guān)心水資源消耗的問題。
8.7 對用戶進(jìn)行教育的責(zé)任有可能由政府執(zhí)法者（即建議的水管理辦公室和環(huán)境保護(hù)局）和公司企業(yè)兩者分擔(dān)。任何所需的協(xié)調(diào)都應(yīng)由水管理辦公室負(fù)責(zé)。

9. 城市水資源管理的政府規(guī)章

　　城市水資源管理的規(guī)章在政府部分采用了幾種形式：
● 經(jīng)濟(jì)規(guī)章
9.1 作為合作過程的一部分，要給予新建立的公司經(jīng)營的自由，因此新經(jīng)濟(jì)規(guī)章條款就產(chǎn)生了，特別是注意到有不同形式的私有部分的涉入。
　　市政府基本的管理目標(biāo)是：
　　△ 服務(wù)設(shè)施的效率；
　　△ 價格的公平性（在用戶的等級或門第之間，沒有過分的交叉補(bǔ)貼），防止濫用壟斷市場權(quán)利；
　　△ 水/污水公司的財政可承受性（即允許合理的對占有資金的償還）；
　　△ 適當(dāng)?shù)耐顿Y用以維持/改善基礎(chǔ)設(shè)施的狀況。
●環(huán)境規(guī)章
9.2 與城市水資源管理有關(guān)的環(huán)境規(guī)章，其主要目標(biāo)在于：
　　△ 從水源（地表的和地下的）的數(shù)量和質(zhì)量兩方面來保障可獲得足夠的供應(yīng)；
　　△ 防止由于過度開采而對環(huán)境或其他方面造成的破壞；
　　△ 促進(jìn)水源的有效利用及防止污染。
9.3 與這些管理目標(biāo)有關(guān)的活動有很多且各不相同，目前在石家莊市的責(zé)任就被分割給幾個市政部門。通過由一個部門主要負(fù)責(zé)保障水源的完整和持續(xù)性，來合理改革這些機(jī)構(gòu)的責(zé)任，劃分清楚其職責(zé)。在石家莊市的改革方案中，就打算強(qiáng)調(diào)這點(diǎn)。
● 公眾健康的保護(hù)
9.4 明顯地，這份職責(zé)應(yīng)歸石家莊市衛(wèi)生局，其作用和活動應(yīng)該是相對獨(dú)立的。
● 法規(guī)功能的獨(dú)立性
9.5 國際經(jīng)驗(yàn)證明，在行使對公用事業(yè)公司的具體管理的政府部門和行使管理公用事業(yè)公司（即所有權(quán)）的政府部門之間，需要有一個完整的和正確的分割。
9.6 由于石家莊市政府內(nèi)部的改革被詳細(xì)地計劃和實(shí)施了，將擁有者和管理者之間的作用進(jìn)行分割，這一原則需要謹(jǐn)記。

10. 得出的結(jié)論以及今后的想法
10.1 在試點(diǎn)城市石家莊所實(shí)施的一系列機(jī)構(gòu)改革取得了不同的進(jìn)步。石家莊市政污水處理公司作為一個集團(tuán)公司的建立，其進(jìn)度是良好的；但是在石家莊市核心部門內(nèi)所實(shí)施的改革進(jìn)度，迄今為止，是令人失望的。
10.2 石家莊市政污水處理公司的進(jìn)度（還有其它的、屬于河北省城市環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目組成內(nèi)的邯鄲市和唐山市）表明：在過硬的領(lǐng)導(dǎo)和項(xiàng)目管理下，在相對短的時間內(nèi)通過機(jī)構(gòu)改革而取得了許多成績。
10.3 如果要達(dá)到預(yù)期的效果，機(jī)構(gòu)改革就必須不只是裝飾性的，而要在實(shí)質(zhì)上生效。即改革必須獲得自主經(jīng)營權(quán)、以及公用事業(yè)公司和政府間關(guān)系發(fā)生真正的變化。這應(yīng)特別地包括：
　　△ 在一致同意的合作計劃基礎(chǔ)上，通過履行合同進(jìn)行管理；
　　△ 自主地決定用工政策和人數(shù)；
　　△ 有可能轉(zhuǎn)化為股份公司。
10.4 有效的政府經(jīng)濟(jì)規(guī)章將變得日益重要，為了確保成功，必須激發(fā)運(yùn)作效率以及改進(jìn)向用戶提供的服務(wù)水平。
10.5 城市水管理信息系統(tǒng)的創(chuàng)立，可以提供有關(guān)的信息數(shù)據(jù)庫，能夠?qū)ζ髽I(yè)行為做比較評估，使配套的、規(guī)范化了的伙伴單位處于平等地位，從而有助于按經(jīng)濟(jì)方法進(jìn)行管理。
● 未來展望
10.6 通過聯(lián)合供水和污水公司的創(chuàng)立，可以獲得重要的、潛在的效率。在可能缺乏技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)的較小城市，這些成果有可能被成比例的擴(kuò)大；它們甚至同樣適用于最大的城市。
10.7 價格的設(shè)定需要建立在適中期限（如5年）的基礎(chǔ)上，這樣才會定期的、明確的從事技術(shù)改造，使管理規(guī)劃能有更大的可確定性，并且可確信潛在的私人投資者將進(jìn)行投資，公用事業(yè)將被私有化。

文中所用的術(shù)語及縮略語

CICETE 中國國際經(jīng)濟(jì)和技術(shù)交流中心
EPB 環(huán)境保護(hù)局
HUEP 河北省城市環(huán)境項(xiàng)目
IIE 國際機(jī)構(gòu)專家
MGS 石家莊市市政府
MIS 管理信息系統(tǒng)
MOC 中國建設(shè)部
NPCU 國家項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組
NPD 國家項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組組長

PPIU 示范項(xiàng)目實(shí)施辦公室
UNDP 聯(lián)合國開發(fā)計劃署
UWRM 城市水資源管理
UWMIS 城市水管理信息系統(tǒng)
UWRC 城市水資源中心
WB 世界銀行（有時也稱作國際復(fù)興開發(fā)銀行）
WCO 水管理辦公室（對于具有政府法規(guī)功能的通稱）
WRB 水利局