鄭興燦¹　魯春江²
（國(guó)家城市給水排水工程技術(shù)研究中心，天津　300074；大同市計(jì)劃委員會(huì)，山西　大同　037044）

　　摘　要：供水企業(yè)的財(cái)務(wù)平衡是實(shí)現(xiàn)按質(zhì)按量安全供水目標(biāo)的重要保證因素之一。由于歷史原因，我國(guó)水價(jià)普遍偏低的局面還沒有得到徹底的改變，水費(fèi)收入不能滿足供水基礎(chǔ)設(shè)施正常運(yùn)營(yíng)和維修所需的資金，水價(jià)不能充分反映水的使用價(jià)值，造成了水的過度消耗。因此非常有必要進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的水價(jià)改革，健全水價(jià)管理體系，通過成本控制和提高水價(jià)，使自來水公司能夠?qū)崿F(xiàn)完全成本回收并達(dá)到合理的利潤(rùn)水平，從而保障其正常運(yùn)行和持續(xù)發(fā)展。
　　關(guān)鍵詞：城市供水；水價(jià)改革；建議
　　中圖分類號(hào)：TU991.64
　　文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B
　　文章編號(hào)：1000-4602(2000)05-0026-03

1　成功水價(jià)改革的主要特征和經(jīng)驗(yàn)

　　從國(guó)內(nèi)外實(shí)踐來看，成功水價(jià)改革的主要特征表現(xiàn)為：
　?、佟∽鳛榭傮w原則，水的供應(yīng)與服務(wù)應(yīng)以完全成本回收為目標(biāo)來加以鞏固；水費(fèi)費(fèi)率設(shè)置必須保證供水企業(yè)的財(cái)務(wù)持續(xù)性，能夠回收所有的成本，包括所使用的資本的合理回報(bào)。
　?、凇」┧髽I(yè)必須以商業(yè)為核心，要按照商業(yè)方式運(yùn)營(yíng)，盡可能降低供水服務(wù)的成本。
　?、邸∮行У墓┧枨蠊芾硇枰?jīng)濟(jì)高效的價(jià)格機(jī)制和良好的水價(jià)結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)用水付費(fèi)以及促進(jìn)高效用水和節(jié)水工作。
　　實(shí)現(xiàn)“完全成本回收”的最重要一環(huán)是供水企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本的確定。供水企業(yè)需要回收的成本應(yīng)包括：運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用、行政管理費(fèi)用、折舊費(fèi)用和利息等，固定資產(chǎn)中政府產(chǎn)（股）權(quán)的回報(bào)也是供水服務(wù)成本的組成部分。
　　在水價(jià)結(jié)構(gòu)方面，國(guó)際發(fā)展趨勢(shì)是更加強(qiáng)調(diào)水價(jià)結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)，通過需求管理鼓勵(lì)水的高效利用和節(jié)水。水價(jià)內(nèi)容包括兩個(gè)部分，由可變(用水計(jì)量)收費(fèi)和固定(接入容量)收費(fèi)組成。用水收費(fèi)包含了近期運(yùn)營(yíng)(例如正常運(yùn)營(yíng)開支)和遠(yuǎn)期運(yùn)營(yíng)(例如擴(kuò)增成本)，其與增加的每一單位用水量或處理的污水量相關(guān)連。接入收費(fèi)（或容量水費(fèi)）滿足與服務(wù)相關(guān)的固定成本(例如資本服務(wù)成本、部分維護(hù)成本和更新)。

2　城市供水價(jià)格的改革建議

　　有必要通過法規(guī)的形式建立制度化、規(guī)范化、明細(xì)化的水價(jià)管理和調(diào)整體系。其核心包括：
　　①　水價(jià)管理制度要適用于所有類型的供水企業(yè)；
　　②　水價(jià)管理制度要在保持供水公司可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上保護(hù)用戶的利益，根據(jù)有效的服務(wù)成本進(jìn)行價(jià)格決策；
　?、邸“凑丈鐣?huì)平均成本，理順成本構(gòu)成與水價(jià)構(gòu)成，建立和完善供水成本核算體系與定額標(biāo)準(zhǔn)；
　?、堋“凑涨?、后有別的原則，制定政府投入的資產(chǎn)與回報(bào)核算體系；
　?、荨∨嘤龑ｉT的中介機(jī)構(gòu)，提供供水服務(wù)成本和水價(jià)的核算服務(wù)，提出水價(jià)調(diào)整咨詢報(bào)告；
　?、蕖∷畠r(jià)的管理權(quán)歸屬當(dāng)?shù)卣?，將審批過程簡(jiǎn)化為一級(jí)、最多兩級(jí)；
　?、摺r(jià)格評(píng)價(jià)和審批可由當(dāng)?shù)卣鶕?jù)自來水公司的預(yù)算每年進(jìn)行一次，批準(zhǔn)后的價(jià)格立即執(zhí)行；或根據(jù)多年度預(yù)算，確定多年度水價(jià)，并建立水價(jià)調(diào)整基金進(jìn)行各年度收益與利潤(rùn)率的平衡（調(diào)整）；
　?、唷〗⒐_的上訴制度，允許自來水公司和用戶對(duì)調(diào)價(jià)中不公正或不合法的做法進(jìn)行監(jiān)督。
2.1　定價(jià)目標(biāo)的確定
　　完全成本回收是自來水公司申請(qǐng)調(diào)整水價(jià)的一個(gè)基本目標(biāo)，而社會(huì)承受力和對(duì)物價(jià)上漲的控制是政府部門在審批調(diào)價(jià)申請(qǐng)時(shí)的主要考慮因素。節(jié)約用水是水資源管理部門的主要目標(biāo)。
　　完全的財(cái)務(wù)成本包括直接和間接的運(yùn)行、管理成本，折舊、稅金、貸款利息和資產(chǎn)回報(bào)。目前許多自來水公司都不能實(shí)現(xiàn)完全成本回收，而是靠政府補(bǔ)貼維持。
　　因此，為保證自來水公司的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展，在定價(jià)和價(jià)格審批時(shí)應(yīng)以完全成本回收為目標(biāo)。社會(huì)和政治因素可能阻礙完全成本回收價(jià)格的實(shí)施，但通過有效的溝通和公眾的參與能夠促進(jìn)完全成本回收的實(shí)現(xiàn)。另外，提高企業(yè)、居民承受力的主要途徑是加強(qiáng)公眾宣傳，并針對(duì)確實(shí)需要得到資助的家庭給予直接的資助。為鼓勵(lì)居民節(jié)約用水，水價(jià)結(jié)構(gòu)中對(duì)居民的優(yōu)惠應(yīng)該減少。據(jù)調(diào)查，水價(jià)提高對(duì)物價(jià)水平的影響是微小的，在評(píng)價(jià)調(diào)價(jià)申請(qǐng)時(shí)不應(yīng)重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)對(duì)物價(jià)上漲的影響。
2.2　供水價(jià)格調(diào)整的法規(guī)化、制度化
　　供水價(jià)格調(diào)整的法規(guī)化、制度化可以為水價(jià)調(diào)整提供法律依據(jù)和基礎(chǔ)，是水價(jià)改革的最重要保證手段之一。
　　深圳市是我國(guó)第一個(gè)制定關(guān)于水價(jià)的具體法規(guī)的城市，在深圳特區(qū)供水與用水條例中論述了水價(jià)確立的過程，確定了自來水公司積累資金及法律所允許的利益范圍，建立了價(jià)格調(diào)整基金，制定了價(jià)格調(diào)整的原則，并且闡明了水費(fèi)收取程序。實(shí)踐表明，深圳市的做法是成功的，其經(jīng)驗(yàn)值得借鑒和推廣。
2.3　供水價(jià)格審批程序的改革
　　目前調(diào)價(jià)審批過程既復(fù)雜又費(fèi)時(shí)，且涉及到政府每一級(jí)部門的好幾個(gè)機(jī)構(gòu)，所需時(shí)間較長(zhǎng)，因此有必要進(jìn)一步變革現(xiàn)有的水價(jià)調(diào)整申請(qǐng)和審批程序：
　?、佟∷畠r(jià)的管理權(quán)仍歸屬當(dāng)?shù)卣?，將審批過程簡(jiǎn)化為一級(jí)、最多兩級(jí)；
　?、凇≌{(diào)價(jià)申請(qǐng)應(yīng)包括對(duì)預(yù)期成本和用水需求的分析，調(diào)價(jià)的目標(biāo)是避免虧損；
　?、邸≌{(diào)價(jià)申請(qǐng)中應(yīng)列出價(jià)格計(jì)算過程，表明推薦采用的水價(jià)如何能回收成本、達(dá)到利潤(rùn)目標(biāo)以及滿足未來的需求；
　?、堋≌{(diào)價(jià)申請(qǐng)應(yīng)重點(diǎn)放在成本、與供水直接相關(guān)的問題以及完整詳細(xì)的預(yù)算上；
　　⑤　調(diào)價(jià)申請(qǐng)應(yīng)系統(tǒng)地列出所要求的全部信息，這將有助于提高調(diào)價(jià)申請(qǐng)過程的透明度。
2.4　價(jià)格調(diào)整的頻率
　　價(jià)格的調(diào)整應(yīng)有助于保證自來水公司實(shí)現(xiàn)完全成本回收。在我國(guó)，隨著成本的上升使得自來水公司不得不要求調(diào)價(jià)，但調(diào)價(jià)的批準(zhǔn)和實(shí)施具有明顯的不確定性和主觀性。在建立水價(jià)調(diào)整制度中，水價(jià)應(yīng)與預(yù)算保持一致，在批準(zhǔn)過程效率足夠高的情況下，可以采用每年進(jìn)行調(diào)整的辦法，每年的調(diào)價(jià)應(yīng)根據(jù)預(yù)算成本進(jìn)行詳細(xì)的價(jià)格計(jì)算。如果價(jià)格批準(zhǔn)過程較長(zhǎng)，可以按每3～5年準(zhǔn)備一個(gè)完整的調(diào)價(jià)申請(qǐng)，每次的價(jià)格調(diào)整應(yīng)根據(jù)物價(jià)上漲的指數(shù)進(jìn)行計(jì)算，或根據(jù)預(yù)測(cè)確定中期水價(jià)，并通過水價(jià)調(diào)整基金平衡不同年度的收益。申請(qǐng)中應(yīng)回顧自上一次調(diào)價(jià)以來的財(cái)務(wù)狀況、現(xiàn)行水價(jià)的計(jì)算和預(yù)期價(jià)格的計(jì)算等。
2.5　水價(jià)結(jié)構(gòu)的確定
　　通過價(jià)格計(jì)算來支持價(jià)格調(diào)整，但計(jì)算價(jià)格并非一定都能得到調(diào)整。在實(shí)際水價(jià)確定過程中，所批準(zhǔn)的價(jià)格還反映了政府在考察了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的具體條件和價(jià)格趨勢(shì)之后所持的態(tài)度，以及政府投入和回報(bào)的核定準(zhǔn)則。目前普遍采用的是簡(jiǎn)單的計(jì)量水價(jià)，水價(jià)中沒有包含固定收費(fèi)（但部分城市收取接管費(fèi)之類的費(fèi)用），自來水公司為回收成本和籌集資金在水費(fèi)賬單中加入了許多其他收費(fèi)，這種狀況應(yīng)當(dāng)改變。在確定水價(jià)結(jié)構(gòu)時(shí)應(yīng)充分注意：
　?、佟∮?jì)量水價(jià)有利于節(jié)約用水，并且容易管理，應(yīng)繼續(xù)采用；
　?、凇「鶕?jù)供水服務(wù)全過程的成本構(gòu)成，理順和規(guī)范水價(jià)的明細(xì)構(gòu)成；
　　③　供水公司應(yīng)主要靠基本水費(fèi)回收成本，水費(fèi)賬單中應(yīng)清楚地列出基本水費(fèi)和其他收費(fèi)，而其他收費(fèi)應(yīng)盡量減少；
　?、堋∮斜匾^續(xù)實(shí)行超額用水罰款制度或設(shè)立節(jié)約用水費(fèi)用的構(gòu)成組分，作為控制用水的重要經(jīng)濟(jì)手段，這部分收入由政府專門機(jī)構(gòu)單獨(dú)管理，用于節(jié)水設(shè)施和其他管理行為，而不應(yīng)用于供水；
　?、荨刹恐扑畠r(jià)（包括計(jì)量水價(jià)和固定收費(fèi)），可促進(jìn)供水公司收入的穩(wěn)定和加強(qiáng)節(jié)約用水，值得推廣，但這種價(jià)格結(jié)構(gòu)難于管理，核算較復(fù)雜；
　?、蕖≠Y本成本中有必要根據(jù)前、后有別的原則包含政府資本投入和回報(bào)，以體現(xiàn)真實(shí)的制水成本。
2.6　供水成本與價(jià)格的計(jì)算
　　我國(guó)的價(jià)格管理辦法基本上是按利潤(rùn)水平制定的，《城市供水價(jià)格管理辦法》及部分城市的現(xiàn)有供水條例明確規(guī)定了資產(chǎn)利潤(rùn)率或凈資產(chǎn)利潤(rùn)率的水平，但沒有限定成本水平。因此需進(jìn)一步明確和細(xì)化有關(guān)成本水平和投資報(bào)酬率的規(guī)定，允許的成本只能是在保持供水系統(tǒng)有效運(yùn)行時(shí)的成本，不應(yīng)包括與運(yùn)行無關(guān)的成本。具體實(shí)施時(shí)可以考慮：
　?、佟∮贸杀境灶A(yù)計(jì)的售水量來估計(jì)平均水價(jià)。對(duì)不同類型用戶實(shí)行差別水價(jià)。兩部制水價(jià)包括固定收費(fèi)和計(jì)量水價(jià)，成本首先按用水量和固定收費(fèi)進(jìn)行分配。各供水公司的價(jià)格計(jì)算有所不同，但基本思路是一致的。
　　②　按預(yù)算成本和預(yù)測(cè)的用水需求估計(jì)水價(jià)。
　　③　在復(fù)雜的價(jià)格結(jié)構(gòu)中，例如兩部制水價(jià)，價(jià)格計(jì)算應(yīng)包括明確的成本分?jǐn)偡椒?。不同用戶之間的價(jià)格差異會(huì)使價(jià)格計(jì)算復(fù)雜化，許多國(guó)家根據(jù)不同用水客戶服務(wù)成本的差異來確定價(jià)格的差異，這種方法體現(xiàn)了公平負(fù)擔(dān)的原則，對(duì)大用水量的工業(yè)企業(yè)和機(jī)關(guān)客戶有利，而對(duì)居民和商業(yè)客戶不利。在我國(guó)，對(duì)居民優(yōu)惠的水價(jià)反映了政府對(duì)承受力的考慮，但居民水價(jià)低于完全成本回收的水價(jià)時(shí)，對(duì)于非居民客戶的水價(jià)應(yīng)能保證供水公司的成本回收。
　　④　準(zhǔn)確、詳細(xì)和全面的財(cái)務(wù)報(bào)告是有效管理必不可少的組成部分。作為回收全部成本的第一步，供水公司的財(cái)務(wù)體系必須提供包括運(yùn)行、維護(hù)和管理成本在內(nèi)的所有主要成本的數(shù)據(jù)資料。在根據(jù)完全成本計(jì)算供水價(jià)格之前，財(cái)務(wù)部門應(yīng)提供完全的供水成本材料。
　　⑤　目前自來水公司采用傳統(tǒng)的商業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，成本按實(shí)物分類而不是按用途分類。而詳細(xì)的價(jià)格計(jì)算通常需要成本按用途及實(shí)物分類，以便于進(jìn)行詳細(xì)的價(jià)格計(jì)算和過程分析。
　?、蕖∮斜匾嘤龑ｉT的中介機(jī)構(gòu)，承擔(dān)供水成本與價(jià)格的公正核算。供水成本的核算要體現(xiàn)社會(huì)平均成本的原則，以促進(jìn)供水企業(yè)的科技進(jìn)步。
2.7　供水成本的降低
　　對(duì)于供水公司近年來的虧損是由于成本增長(zhǎng)過快還是水價(jià)未能提高而引起的，人們尚有爭(zhēng)議。有證據(jù)表明，不良投資、成本控制乏力和經(jīng)營(yíng)管理欠佳也是造成虧損的重要原因。對(duì)供水公司來說，要獲得完全的成本回收，不再依靠政府補(bǔ)貼，除了水價(jià)調(diào)整外，成本控制也是解決問題的必由之路。
　　近年來，我國(guó)城市供水公司的總成本平均以每年20%～40%的速度增長(zhǎng)。在組合成本中，勞動(dòng)力成本及其他成本（包括行政、稅收、利息和各種正常開支）增長(zhǎng)速度很快，其余成本也顯示出相對(duì)較快的增長(zhǎng)速度。
　　從單位成本的角度分析，勞動(dòng)力成本、折舊費(fèi)和售水費(fèi)是引起供水成本增加的最主要因素。在成本增加的背后，機(jī)構(gòu)因素也在起作用，比如有關(guān)部門及地方政府根據(jù)各地的社會(huì)目標(biāo)對(duì)供水公司制定了明顯偏高的人員定額，加上職工的實(shí)際收入水平往往明顯高于社會(huì)平均水平，因此供水公司難以控制自身的勞動(dòng)成本，減員將是最主要的增效途徑之一。
　　在大型基建項(xiàng)目融資、折舊費(fèi)和售水費(fèi)等方面也存在著同樣的問題，造成成本偏高。由于供水工程往往由政府負(fù)責(zé)籌資和建設(shè)，加上工程決策過程的監(jiān)督指導(dǎo)機(jī)制不健全和缺乏切實(shí)有效的科學(xué)決策支持，造成工程投資偏高、不良資產(chǎn)增加和工程設(shè)施有效利用率低，使供水服務(wù)的資本成本明顯增加。對(duì)于政府決策不合理所造成的資本成本增加，由用水客戶來承擔(dān)具有不合理性，因此在供水服務(wù)的凈資產(chǎn)核定或水價(jià)核定中，應(yīng)對(duì)此加以考慮。
　　在許多城市，供水水源受到污染，解決的方法通常是更改水源或水處理工藝，前者往往大幅度增加資金投入，資本成本明顯提高，后者資本成本和直接運(yùn)行成本均增加。這種情況實(shí)質(zhì)上屬于環(huán)境污染治理成本的一種轉(zhuǎn)嫁，完全由用水客戶來承擔(dān)也是不合理的。
　　明確管理者的權(quán)利和義務(wù)將有助于促進(jìn)供水公司的成本控制。建立供水過程的成本標(biāo)準(zhǔn)定額，有利于加強(qiáng)對(duì)供水公司的評(píng)價(jià)和約束，減少不必要的成本支出。對(duì)于供水企業(yè)內(nèi)部的成本控制，供水公司必須有獨(dú)立的財(cái)務(wù)和運(yùn)行管理權(quán)，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。采取目的與實(shí)物相結(jié)合的成本分類方式，以及層層分解的成本責(zé)任分擔(dān)方式，將有助于供水運(yùn)營(yíng)成本的降低。

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收稿日期：2000-01-27