陳美章
中國水利經(jīng)濟(jì)研究會 理事長

　　水利作為國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，對國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起著十分重要的作用。只有建立起適合中國國情的，并符合市場經(jīng)濟(jì)一般原則的水利管理體制和運(yùn)行機(jī)制，水利經(jīng)濟(jì)才能得到健康有序的快速發(fā)展。

　　一、要建立政府投入為主與市場機(jī)制運(yùn)作相結(jié)合的投入格局

　　水利作為國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，其效益具有雙重性。防洪、排澇、灌溉、水土保持、水環(huán)境治理與保護(hù)屬社會公益性，主要以社會效益為主。而供水、水電、水利旅游等屬生產(chǎn)經(jīng)營性，主要以經(jīng)濟(jì)效益為主。前者從立項(xiàng)、籌資、建設(shè)及管理主要是政府行為，應(yīng)以國家投入為主。后者主要是市場行為，要更多地通過市場機(jī)制籌集資金。所以水利建設(shè)應(yīng)建立政府投入為主與市場機(jī)制運(yùn)作相結(jié)合的投入格局，多渠道、多形式籌集資金。
　　1、持續(xù)穩(wěn)定地增加財(cái)政對水利的投入
　　要逐步通過立法的手段，確定各級政府水利投入與財(cái)政支出的合理比例。建議中央財(cái)政在支出方式和投資上進(jìn)行引導(dǎo)，中央財(cái)政的水利投入要拿出一定比例作為專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付撥付到地方，地方對中央財(cái)政水利投入要?？顚Ｓ?，同時要有相應(yīng)的匹配資金。要進(jìn)一步確立投資主體與受益主體的權(quán)利和義務(wù)，明確各自在工程建設(shè)與管理中的責(zé)任、出資比例等。地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)必須適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的需求，將投資重點(diǎn)放在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和國家重點(diǎn)支持的產(chǎn)業(yè)上。
　　2、提高水利投資在國家基本建設(shè)投資中的比例
　　當(dāng)前，國家在水利建設(shè)上的投入逐漸增加，但水利在國家基本建設(shè)中的投資占的比例與電力、交通、郵電相比明顯偏低。水利工程多數(shù)是以社會效益為主、財(cái)務(wù)收益不明顯，特別是防洪、除澇、水土保持等項(xiàng)目籌資難度大，因此仍然有提高需水利投入在國家基本建設(shè)投資中的比例。
　　3、繼續(xù)發(fā)行專項(xiàng)國債，擴(kuò)大對水利的投入
　　發(fā)行專項(xiàng)國債從而增加對水利投入是一個有效的途徑。近年來，國家實(shí)行積極的財(cái)政政策，發(fā)行國債數(shù)千億元，其中用于建設(shè)水利的債券達(dá)627億元，在大江大河大湖綜合治理國家重點(diǎn)建設(shè)水利工程所需資金發(fā)揮了重要作用。
　　4、大力提高水利行業(yè)利用民間投資和外資的深度和廣度
　　民間投資主要指國內(nèi)民間社會資本的投資，其最大特點(diǎn)就是產(chǎn)權(quán)明晰，投資者不僅擁有所有權(quán)、處置權(quán)，而且要承擔(dān)各種風(fēng)險，這就從根本上解決了目前水利建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)不明晰，投資、建設(shè)、管理和收益（或風(fēng)險）相互脫節(jié)的矛盾，有利于水利投資效率的提高和工程效益的充分發(fā)揮，促進(jìn)水利良性運(yùn)行和國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。隨著我國即將加入世貿(mào)組織（WTO），水利利用外資的渠道將進(jìn)一步拓寬，外資主要包括外國政府貸款和國外資本市場融資，包括BOT等融資方式。水利部門應(yīng)積極拓寬引進(jìn)外資渠道，主要包括外國政府貸款、贈款及外商投資，保障外商投資的合法權(quán)益。

　　二、要形成科學(xué)、合理、規(guī)范的價格收費(fèi)機(jī)制和公益性支出耗費(fèi)補(bǔ)償機(jī)制

　　水是商品。所以供水、水電價格應(yīng)以價值為基礎(chǔ)，核算成本和產(chǎn)權(quán)收益。防洪、除澇、水土保持等社會效益為主的項(xiàng)目也應(yīng)有相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制。因此形成科學(xué)、合理、規(guī)范的價格收費(fèi)機(jī)制和公益性支出耗費(fèi)補(bǔ)償機(jī)制是水利建設(shè)和水利經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的迫切需要。
　　1、建立適合我國國情的水利工程供水價格形成機(jī)制，逐步將水價提高到合理水平
　　水利工程一般兼有防洪、供水、發(fā)電、養(yǎng)殖、種植、旅游等多種功能。水利工程各項(xiàng)開支，應(yīng)區(qū)分性質(zhì)，分類補(bǔ)償。用于社會公益性的成本費(fèi)用由各級財(cái)政預(yù)算支付；用于生產(chǎn)經(jīng)營性的成本費(fèi)用通過制定商品價格予以補(bǔ)償。要制定《水利工程供水價格管理辦法》，規(guī)范價格管理，按成本補(bǔ)償、合理受益、公平負(fù)擔(dān)的原則，合理制定和調(diào)整水利工程供水價格。一要提高城市用水和水利工程供水價格，二要妥善解決農(nóng)業(yè)水價與農(nóng)民負(fù)擔(dān)的關(guān)系，減少收費(fèi)中間環(huán)節(jié)，防止亂加價亂收費(fèi)，以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。
　　要合理確定供水、水電及其他水利產(chǎn)品與服務(wù)的價格。新建水利工程供水價格，包括三個部分：資源水價、工程水價、環(huán)境水價。工程水價的核算要按照滿足運(yùn)行成本和費(fèi)用、稅金、歸還貸款和獲得合理利潤的原則制定。原有水利工程供水價格，要根據(jù)國家水價政策和成本補(bǔ)償、合理收益的原則，區(qū)別不同用途調(diào)整到位，而且要根據(jù)供水成本變化情況進(jìn)行適時調(diào)整。一般來說，農(nóng)業(yè)用水以供水成本作為定價標(biāo)準(zhǔn)；工業(yè)用水價格以供水成本加供水投資4-6%的盈余核定；生活用水價格以供水成本和微利的限度核定。
　　為緩解越來越嚴(yán)重的水資源危機(jī)，實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置，確定水價還要充分考慮水資源的稀缺性核對水環(huán)境的影響。所以應(yīng)征收水資源費(fèi)和排污費(fèi)或污水處理費(fèi)。為便于操作，國外通常的做法是將這兩種費(fèi)用隨水費(fèi)一起征收。因此水利部應(yīng)會同有關(guān)部門盡快出臺《水資源費(fèi)的征收管理辦法》和《排污費(fèi)的征收管理辦法》，做到有法可依，有章可循。
　　2、形成科學(xué)、合理、規(guī)范的公益性支出耗費(fèi)補(bǔ)償機(jī)制
　　在我國目前水利建設(shè)資金投入不足的情況下，要考慮逐步形成科學(xué)、合理、規(guī)范的公益性支出耗費(fèi)補(bǔ)償機(jī)制，合理解決某些公益性水利項(xiàng)目的必要開支費(fèi)用。
　　由于水利項(xiàng)目具有一定的自然壟斷性，要使公益性水利項(xiàng)目或水利項(xiàng)目的公益性功能充分發(fā)揮效益，就必須保證有正常的運(yùn)行管理費(fèi)、維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)、除險加固費(fèi)、折舊、大修等費(fèi)用。解決辦法有：一是根據(jù)水利工程管轄范圍由各級財(cái)政給予補(bǔ)助。二是在水利工程收益范圍內(nèi)按一定的標(biāo)準(zhǔn)征收防洪保安資金或河道工程修建維護(hù)管理費(fèi)，以用于對水利工程公益性支出的補(bǔ)償。三是逐步建立水權(quán)有償轉(zhuǎn)讓及水市場準(zhǔn)入制度，水權(quán)包括水的所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，強(qiáng)化節(jié)水，實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置。四是充分利用水利工程的水土資源優(yōu)勢，大力發(fā)展水利經(jīng)濟(jì)及多種經(jīng)營，“以堤養(yǎng)堤”，“以庫養(yǎng)庫”，以彌補(bǔ)水利工程公益性支出部分資金之不足。

　　三、必須實(shí)行積極、有效的資產(chǎn)經(jīng)營管理模式

　　目前全國水利工程國有資產(chǎn)達(dá)3200多億元，如何盤活如此巨額的水利國有資產(chǎn)。就一定要加強(qiáng)對水利國有資產(chǎn)的監(jiān)管，充分發(fā)揮資產(chǎn)運(yùn)營的經(jīng)濟(jì)效益，要深化產(chǎn)權(quán)制度改革，引入多元化資本，強(qiáng)化資產(chǎn)監(jiān)管，轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制。
　　1、充分利用我國資產(chǎn)本市場擴(kuò)容的有利時機(jī)，大力發(fā)展水利企業(yè)直接融資
　　當(dāng)前我國資本市場發(fā)展方興未艾，潛力巨大，水利部門應(yīng)抓住機(jī)會，充分利用各種直接融資手段，開拓資本市場籌資的新渠道。
　　擴(kuò)大股票上市的籌資能力。目前在深、滬兩家證券交易所上市的水利企業(yè)并不多。以1997年7月和1998年3月分別上市的重慶三峽水利電力股份有限公司和四川岷江水利電力股份有限公司為例，重慶三峽水利上市前后，總資產(chǎn)增長105%，資產(chǎn)負(fù)債率由51.4%降為34.5%；岷江水電上市前后，總資產(chǎn)增長50.7%，資產(chǎn)負(fù)債率從51.7%降為34.6%。由此可見，上市不僅可以實(shí)現(xiàn)企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)張，還可以改善資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)，降低企業(yè)債務(wù)包袱。因此，水利部門應(yīng)該認(rèn)真總結(jié)已上市公司的籌資經(jīng)驗(yàn)，選擇若干條件成熟的水電、供水、水利建筑企業(yè)，做好預(yù)案研究準(zhǔn)備工作，盡快在國內(nèi)或海外發(fā)行上市，以增強(qiáng)水利企業(yè)的籌資能力。
　　高度重視和利用企業(yè)債券的籌資功能。發(fā)行企業(yè)債券是企業(yè)融資的重要方式?，F(xiàn)在許多機(jī)構(gòu)和居民都在尋找收益優(yōu)于存款的投資品種，這為發(fā)行企業(yè)債券提供了良好的市場環(huán)境。舉世矚目的三峽水利工程，截至目前已公開發(fā)行債券共60億元，解決了工程急需資金。從三峽水利債券順利發(fā)行可以看出企業(yè)債券在證券市場是灸手可熱的投資品種。水利作為國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，對未來經(jīng)濟(jì)增長和社會發(fā)展具有重大影響，具有持續(xù)增長的潛質(zhì)，水利債券一定能成為投資者的首選債券品種。所以可以考慮將目前一些經(jīng)濟(jì)效益明顯的供水、水電企業(yè)、水利建筑企業(yè)，組成若干集團(tuán)式公司，以集團(tuán)公司為發(fā)行主體，發(fā)行地區(qū)性水利企業(yè)債券。
　　充分利用國家當(dāng)前的“債轉(zhuǎn)股”政策的支持，將過去水利部門利用銀行貸款建設(shè)的項(xiàng)目而不能到期償還的債務(wù)，適時轉(zhuǎn)為銀行對水利項(xiàng)目或水利企業(yè)的股權(quán)，以減輕水利企業(yè)的債務(wù)負(fù)擔(dān)，提高資產(chǎn)運(yùn)營質(zhì)量。
　　2、加快水利企業(yè)的資產(chǎn)重組，調(diào)整水利企業(yè)現(xiàn)有資產(chǎn)存量和結(jié)構(gòu)優(yōu)化
　　資產(chǎn)重組作為企業(yè)經(jīng)營手段，通過企業(yè)間及企業(yè)內(nèi)部資產(chǎn)的合理流動和重新組合，如聯(lián)合、合并、兼并、收購、拍賣、股份制改造、承包、租賃等形式，實(shí)現(xiàn)存量資產(chǎn)的優(yōu)化組合，提高資產(chǎn)的技術(shù)水平和規(guī)模效益。
　　要加快供水、水電企業(yè)集團(tuán)的組建，提高企業(yè)規(guī)模效益和競爭力。供水和水電企業(yè)具有明顯的經(jīng)濟(jì)效益，可以參與市場競爭，按照市場規(guī)則組織資本運(yùn)營，提高資本運(yùn)營效率?？梢赃x擇若干大型供水、水電企業(yè)為核心，組織一批中小型的供水、水電及相關(guān)產(chǎn)業(yè)，建立地區(qū)性的水利企業(yè)集團(tuán)，按照集團(tuán)組織企業(yè)內(nèi)部管理體制和經(jīng)營機(jī)制，提高集團(tuán)內(nèi)部的管理效率和資本運(yùn)營能力，實(shí)現(xiàn)資本的規(guī)模擴(kuò)張，帶動一批中小供水、水電及相關(guān)水利企業(yè)的發(fā)展，提高水利行業(yè)總體發(fā)展水平。
　　選擇若干供水、水電大中型企業(yè)，通過兼并，聯(lián)合一批效益好，具有發(fā)展?jié)摿Φ墓┧?、水電、水利建筑企業(yè)，采取剝離不良資產(chǎn)的方式，組建有限責(zé)任公司，進(jìn)行股份制改造。這不僅可以提高水利企業(yè)上市籌資能力，解決水利發(fā)展資金不足的矛盾，更重要的是可以通過股份制改造，優(yōu)化企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)，提高資產(chǎn)質(zhì)量，改進(jìn)企業(yè)經(jīng)營管理，提高企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益。
　　此外還要支持水利企業(yè)發(fā)展多種經(jīng)營，提高水利企業(yè)的發(fā)展能力。發(fā)展多種經(jīng)營是水利企業(yè)規(guī)避市場風(fēng)險，提高發(fā)展能力的一個重要選擇。特別是發(fā)展與水利發(fā)展相關(guān)，利用水土資源優(yōu)勢的的產(chǎn)業(yè)，國家有關(guān)部門要從政策、資金、人才等方面給予支持，促進(jìn)水利企業(yè)多種經(jīng)營的發(fā)展，使多種經(jīng)營成為企業(yè)獲利的重要渠道。 ( 2001年3月19日)