崔俊華1，樊明遠(yuǎn)2
(1.河北建筑科技學(xué)院城市建設(shè)系，河北邯鄲　056038；2.中國(guó)國(guó)際工程咨詢(xún)公司，北京　100044)

　　摘　要：剖析了我國(guó)城市污水治理建設(shè)項(xiàng)目投資中所存在的問(wèn)題，提出了解決這些問(wèn)題所應(yīng)采取的對(duì)策：重視建設(shè)項(xiàng)目的前期工作，建立科學(xué)的收費(fèi)機(jī)制，拓寬投資渠道和力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)處理設(shè)備的國(guó)產(chǎn)化等。
　　關(guān)鍵詞：污水處理；建設(shè)項(xiàng)目；投資問(wèn)題；對(duì)策
　　中圖分類(lèi)號(hào)：TU992.01
　　文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B
　　文章編號(hào)：1000-4602(2001)05-0036-03

　　我國(guó)2000年城市污水排放總量大約為402×10⁸ t，排水管網(wǎng)普及率不到70%，污水二級(jí)處理率25%左右。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)現(xiàn)有污水處理設(shè)施在數(shù)量上的差距是相當(dāng)大的。分析其主要原因是城市污水處理事業(yè)一直被認(rèn)為是社會(huì)公益事業(yè)，建設(shè)投資主要來(lái)源于國(guó)家和地方的專(zhuān)項(xiàng)撥款；同時(shí)，污水處理設(shè)施建成后，運(yùn)營(yíng)費(fèi)用很難保證，以致不少城市建設(shè)一座污水處理廠就等于背上一個(gè)包袱。
　　當(dāng)前城市污水治理建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施受制約的是投資問(wèn)題。因此，如何拓寬投資渠道，合理利用資金，保障運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)，需要認(rèn)真研究和盡快解決。

1　項(xiàng)目投資存在的問(wèn)題

1.1對(duì)城市污水系統(tǒng)的投資嚴(yán)重不足
　　我國(guó)歷年對(duì)城市污水系統(tǒng)的投資占GNP的比例是：20世紀(jì)50～60年代為0.010%～0.030%，70年代為0.006%～0.012%，80年代為0.020%～0.034%，90年代為0.093%～0.62%。發(fā)達(dá)國(guó)家如美國(guó)、日本、德國(guó)、法國(guó)對(duì)城市污水系統(tǒng)的投資占GNP的比例是：20世紀(jì)70年代分別為0.29%、0.55%、0.32%、0.53%；80年代分別為0.80%、0.75%、0.88%、0.53%。從上述數(shù)據(jù)可知，雖然20世紀(jì)90年代我國(guó)對(duì)城市污水系統(tǒng)的投資比前40年有了大幅度提高，但投資總量和比例仍低于發(fā)達(dá)國(guó)家20世紀(jì)80年代的水平。總的來(lái)說(shuō)，建國(guó)至今對(duì)城市污水系統(tǒng)投資總量和比例過(guò)低已造成城市污水處理設(shè)施嚴(yán)重不足，我國(guó)水環(huán)境污染嚴(yán)重惡化的局面仍很?chē)?yán)峻。
1.2工程建設(shè)造價(jià)越來(lái)越高
　　城市污水建設(shè)項(xiàng)目的工程造價(jià)從20世紀(jì)80年代后期以來(lái)，增幅相當(dāng)大。以規(guī)模(5～10)×10⁴m³/d的污水處理項(xiàng)目為例，污水管道的單位工程造價(jià)：1987年和1994年分別為10～14 元/km和42～55 元/km，二級(jí)污水處理廠(含污泥處理)的工程單位造價(jià)：1987年和1994年分別為300～400 元/m³和1 650～1 900 元/m³。從上述數(shù)據(jù)可知，污水管道和污水處理廠的工程造價(jià)從1987年到1994年增長(zhǎng)了4倍左右。
　　工程造價(jià)增幅大是多因素的，其中物價(jià)上漲是主要因素。除工程原材料、設(shè)備和人工費(fèi)用等上漲過(guò)快外，征地和拆遷等間接費(fèi)用也大幅度提高了，有的項(xiàng)目間接費(fèi)用達(dá)到了工程造價(jià)的30%～40%。另外，利用國(guó)外貸款購(gòu)買(mǎi)昂貴的進(jìn)口設(shè)備及有的工程提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，都使工程建設(shè)的造價(jià)成倍提高。
1.3資金籌措困難
　　城市污水處理建設(shè)需要大量資金，過(guò)去這方面建設(shè)資金的主要來(lái)源是從城市維護(hù)建設(shè)稅的收入中解決。但城市建設(shè)維護(hù)稅收入有限，且主要用于支付各項(xiàng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理所需費(fèi)用，因此分配給城市污水建設(shè)項(xiàng)目的投資是不多的。
　　近些年來(lái)，城市污水處理建設(shè)項(xiàng)目利用了大量國(guó)外貸款進(jìn)行建設(shè)，包括世行、亞行、日本和歐美等國(guó)家的政府貸款。由于利用國(guó)外貸款進(jìn)口設(shè)備的價(jià)格與國(guó)內(nèi)設(shè)備相比要貴4～6倍甚至更多，而且借貸要付息并遲早要還本，在征收關(guān)稅和增殖稅后的工程建設(shè)投資總額還要增加，因此利用國(guó)外貸款作為資金來(lái)源是不得已的權(quán)宜之計(jì)。
　　預(yù)計(jì)到2010年，我國(guó)城市污水處理率和排水管道普及率分別達(dá)到50%和90%，建設(shè)項(xiàng)目總投資約需1 800多億元?？梢?jiàn)城市污水建設(shè)項(xiàng)目的投資來(lái)源和籌措問(wèn)題十分突出，它將直接影響到城市污水治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
1.4　投資利用狀況不盡合理
　　有些城市對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的前期工作重視不夠，可行性研究不夠深入，在沒(méi)有認(rèn)真進(jìn)行全面規(guī)劃和技術(shù)經(jīng)濟(jì)論證的情況下，依據(jù)局部理由提出要建設(shè)一步到位和標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高的建設(shè)內(nèi)容，加大了建設(shè)工程造價(jià)，使投資不能合理利用。如有的城市在污水管網(wǎng)還很不完善的情況下，就建設(shè)或提出建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)較高的污水處理廠；有的城市污水處理廠不從實(shí)際情況出發(fā)，就選用了處理標(biāo)準(zhǔn)較高的工藝技術(shù)方案，建成后其作用得不到充分發(fā)揮。上述問(wèn)題在部分利用國(guó)外貸款項(xiàng)目中尤為明顯。

2　應(yīng)采取的相關(guān)對(duì)策

　　城市污水治理是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)，針對(duì)污水建設(shè)項(xiàng)目投資中存在的問(wèn)題，今后應(yīng)采取的相關(guān)對(duì)策建議如下：
　?、僦匾曃鬯ㄔO(shè)項(xiàng)目的前期工作
　　建設(shè)項(xiàng)目的前期工作是項(xiàng)目實(shí)施的基礎(chǔ)，而可行性研究是前期工作的重要組成部分，是合理利用投資和控制投資額度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為使污水治理的建設(shè)項(xiàng)目技術(shù)合理、經(jīng)濟(jì)合算、運(yùn)行可靠，達(dá)到投資的預(yù)期效益，要重視建設(shè)項(xiàng)目的前期工作。
　　目前，在城市污水處理項(xiàng)目可行性研究報(bào)告的評(píng)估中，反映出可研報(bào)告普遍存在的深度不夠、質(zhì)量不高的問(wèn)題。鑒于城市污水處理項(xiàng)目日益增多，在我國(guó)對(duì)城市污水處理建設(shè)項(xiàng)目還缺乏足夠建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的情況下，應(yīng)加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目的可行性研究，使可行性研究報(bào)告真正起到根據(jù)需要與可能，控制建設(shè)項(xiàng)目規(guī)模、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、投資和對(duì)效益進(jìn)行分析的作用。在總結(jié)以往經(jīng)驗(yàn)和汲取國(guó)外有益經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，建議制定城市污水建設(shè)項(xiàng)目可行性報(bào)告的編制要求，同時(shí)應(yīng)嚴(yán)格建設(shè)項(xiàng)目可研報(bào)告的評(píng)估和審批程序，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目加強(qiáng)宏觀調(diào)控，提高投資效益。
　　②盡快建立科學(xué)的收費(fèi)機(jī)制
　　建立科學(xué)的城市污水排放和治理的收費(fèi)制度是發(fā)展城市污水處理事業(yè)的重要保障。目前，國(guó)家和政府主管部門(mén)雖已制定了排污收費(fèi)制度，但具體收費(fèi)辦法還需進(jìn)一步落實(shí)。收費(fèi)的污水量應(yīng)按用水量的80%～90%計(jì)，對(duì)不同的排放水質(zhì)實(shí)行差別計(jì)價(jià)，并根據(jù)排放水質(zhì)征收超標(biāo)排污罰款。
　　近期，根據(jù)國(guó)情和付費(fèi)者的經(jīng)濟(jì)承受能力，總的收費(fèi)額度應(yīng)能保證城市污水處理廠的正常運(yùn)營(yíng)。要加快與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的接軌，逐漸使收費(fèi)額度應(yīng)能保證污水處理的正常運(yùn)營(yíng)和設(shè)施更新改造以及建設(shè)新的污水治理項(xiàng)目的所需資金。利用價(jià)格政策調(diào)節(jié)合理排水需求，促進(jìn)企業(yè)推行清潔生產(chǎn)工藝，提高人們的節(jié)水意識(shí)，消減排污量。為盡快向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡，污水處理管理部門(mén)要逐步向企業(yè)化方向發(fā)展，如成立排水公司等。
　?、弁貙挸鞘形鬯ㄔO(shè)項(xiàng)目投資渠道
　　要加快城市污水處理項(xiàng)目的建設(shè)，必須多方面籌集資金?，F(xiàn)階段應(yīng)進(jìn)一步深化投資體制改革，建立由財(cái)政投入、市場(chǎng)補(bǔ)償、有償使用、合理計(jì)價(jià)的多層次、多元化的投資渠道。
　　a.地方自籌。除在城市建設(shè)維護(hù)稅中拿出一部分資金進(jìn)行城市污水系統(tǒng)建設(shè)外，應(yīng)征收城市排水設(shè)施有償使用費(fèi)和超標(biāo)排污罰款，對(duì)新增污水量收取污水處理建設(shè)增容費(fèi)。還可根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)承受能力，在污水收費(fèi)機(jī)制未建立前的過(guò)渡階段，收取污水處理項(xiàng)目建設(shè)費(fèi)。如北京早在20世紀(jì)80年代就已開(kāi)始征收污水處理建設(shè)費(fèi)：排水為800 元/(m³·d)，新建住宅為8 元/(m³·d)。
　　b.國(guó)家貸款或?qū)？?。在目前情況下，國(guó)家投資仍然是城市污水建設(shè)項(xiàng)目的主要資金來(lái)源之一。對(duì)地方自籌確有困難的城市，國(guó)家可給予一定比例的低息或貼息貸款；對(duì)于涉及區(qū)域水污染防治的項(xiàng)目，國(guó)家應(yīng)從專(zhuān)項(xiàng)基金中拿出一定比例用于有關(guān)城市污水項(xiàng)目的建設(shè)。
　　c.繼續(xù)利用國(guó)外貸款，爭(zhēng)取國(guó)外贈(zèng)款。在近期這仍是一種籌措資金的辦法，但應(yīng)對(duì)其加強(qiáng)宏觀控制和制定有效的具體管理辦法。鑒于污水處理的環(huán)境效益和社會(huì)效益顯著，而污水處理行業(yè)目前尚不能按處理成本加微利來(lái)收取運(yùn)營(yíng)費(fèi)，建議國(guó)家對(duì)污水建設(shè)項(xiàng)目中利用貸款采購(gòu)國(guó)外設(shè)備的進(jìn)口關(guān)稅和環(huán)節(jié)稅給予減免。
　　d.社會(huì)集資。按照“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”、“誰(shuí)受益，誰(shuí)投資”的原則，由地方政府給予補(bǔ)貼的集資辦法是我國(guó)城市污水處理建設(shè)籌集資金的發(fā)展方向。如常州市三座污水處理廠都是利用集資的辦法建成的。
　　e.BOT建設(shè)方式。BOT是解決建設(shè)資金不足的一種有效途徑，國(guó)家應(yīng)對(duì)此逐步建立相應(yīng)的法規(guī)。能否采用BOT建設(shè)方式的關(guān)鍵在于投資回報(bào)率，根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，如采用BOT建議方式，應(yīng)采取國(guó)際招標(biāo)的辦法。
　?、苁占到y(tǒng)先行、以集中處理為主
　　城市排水管網(wǎng)和污水處理廠應(yīng)進(jìn)行配套建設(shè)，近期內(nèi)應(yīng)首先完善城市排水管網(wǎng)。城市污水處理應(yīng)以普及為主，處理程度應(yīng)根據(jù)不同接納水域和不同城市的要求確定。沿海城市要合理利用海洋的自?xún)裟芰?，?nèi)陸城市特別是西部城市要從實(shí)際出發(fā)、多利用土地處理和氧化塘處理等方式，特大城市、大城市和污染比較嚴(yán)重的流域要盡快建設(shè)符合排放標(biāo)準(zhǔn)的污水處理設(shè)施。對(duì)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)工業(yè)廢水，要求在達(dá)到允許排入城市下水道標(biāo)準(zhǔn)后納入城市污水集中處理，這樣無(wú)論在建設(shè)投資上還是在運(yùn)營(yíng)管理方面都是比較合理和經(jīng)濟(jì)的。
　?、菸鬯幚碇饕O(shè)備和儀表應(yīng)國(guó)產(chǎn)化
　　城市污水處理工程需要不少專(zhuān)用設(shè)備和儀表，近些年國(guó)內(nèi)興建的大中型污水處理廠多數(shù)使用了國(guó)外貸款，購(gòu)買(mǎi)了不少?lài)?guó)外先進(jìn)的設(shè)備和儀表。通過(guò)消化吸收，對(duì)提高國(guó)內(nèi)產(chǎn)品質(zhì)量和擴(kuò)大國(guó)產(chǎn)化產(chǎn)品范圍提供了有利條件。設(shè)備儀表國(guó)產(chǎn)化不僅有利于民族工業(yè)的發(fā)展，而且可降低污水處理的工程造價(jià)，對(duì)污水處理廠工程估計(jì)能節(jié)省投資20%左右。

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收稿日期：2001-03-12