聶梅生
(建設(shè)部科學(xué)技術(shù)委員會(huì)，北京100835)

　　摘　要：就中國21世紀(jì)的熱點(diǎn)之一——城市水業(yè)的發(fā)展問題，全面闡述了進(jìn)行水管理體制改革的必要性和緊迫性，并從戰(zhàn)略與規(guī)劃、政策與法規(guī)、科技與產(chǎn)業(yè)等 三個(gè)層次綜合研究了今后我國城市水業(yè)發(fā)展的實(shí)施策略。
　　關(guān)鍵詞：城市水業(yè)；管理體制；發(fā)展策略
　　中圖分類號(hào)：X2
　　文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B
　　文章編號(hào)：1000-4602(2001)10-0020-03

　　就全球發(fā)展戰(zhàn)略而言，21世紀(jì)將是可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略走向?qū)嵤┑氖兰o(jì)。中國在實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中，水的可持續(xù)發(fā)展處于十分重要的地位，正如江澤民總書記指出：“水是人類生存 的生命線，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的生命線?！闭怯捎谒呀?jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要制約因素，這就必然引發(fā)政府部門、社會(huì)各界就水的發(fā)展戰(zhàn)略、管理體制、技術(shù)路線、市場(chǎng)開發(fā)等進(jìn)行全方位的關(guān)注。水已經(jīng)成為中國21世紀(jì)的熱點(diǎn)問題，凡是能形成世紀(jì)熱點(diǎn)的 問題就一定會(huì)蘊(yùn)藏著巨大的改革和發(fā)展機(jī)遇。水有其自然屬性，它既是一種特殊的、不可替換的資源，又是一種可重復(fù)使用、可再生的資源；水又有其經(jīng)濟(jì)和社會(huì)屬性，不僅工業(yè)、農(nóng)業(yè)的發(fā)展要靠水，水更是城市發(fā)展、人民生活的生命線。研究水問題，不能脫離水的屬性和歷史背景，現(xiàn)就城市水業(yè)的發(fā)展框架發(fā)表如下意見。?

1 城市水業(yè)的形成和發(fā)展

　　古今中外，人們傍水而居，并進(jìn)而發(fā)展成為村落、城市，而城市從來就和水共枯榮?；仡櫝鞘兴畼I(yè)的發(fā)展歷程，將會(huì)給未來以啟迪。?
　　近代的城市水業(yè)源于管道工程，在此基礎(chǔ)上隨著管道末端用戶對(duì)水質(zhì)要求的不斷提高和城市污水排放標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定，水處理設(shè)施(包括給水凈化廠與污水處理廠)就成為現(xiàn)代城市基礎(chǔ)設(shè)施 中最重要的組成部分。
　　自20世紀(jì)80年代以來，全球性的淡水資源短缺問題愈演愈烈，繼而造成城市、工業(yè)和農(nóng)業(yè)供水緊張。為了解決這一問題，開源節(jié)流是必選之途，城市節(jié)水和污水回用就是節(jié)流措施之一 。從根本上來說，節(jié)水(Water Conservation)和水回用(Water Reuse)是為了解決水量問題。
　　隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，水污染問題隨之?dāng)U散到各個(gè)領(lǐng)域。因此，解決水的問題就必須考慮水質(zhì)、水量雙重因素。水的再生利用(Water Reclamation)就是考慮了城市、工業(yè)、農(nóng)村等多用戶的需求，從而引入了水質(zhì)、水量概念。目前美國相當(dāng)數(shù)量的污水處理廠在針 對(duì)這一目標(biāo)進(jìn)行升級(jí)換代的改造，并將原有的污水處理廠(Wastewater Treatment)改稱為水再生利用廠(Water Reclamation)。
　　當(dāng)人類社會(huì)進(jìn)入20世紀(jì)90年代，隨著可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的提出，人與自然的關(guān)系從控制、改造轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)調(diào)、共生，需要綜合考慮水的自然屬性、經(jīng)濟(jì)屬性與社會(huì)屬性。于是在最近，國際上進(jìn)一步提出了水的生態(tài)循環(huán)概念(Water Recycling)，并已被歐美發(fā)達(dá)國家所采用。這是以水的可持續(xù)發(fā)展為宗旨，綜合地考慮了水的生態(tài)環(huán)境及再生循環(huán)。?
　　在全球?qū)λ畣栴}空前關(guān)注的大背景之下，根據(jù)我國水資源和城市發(fā)展的狀況，可按照戰(zhàn)略與規(guī)劃、政策與法規(guī)、科技與產(chǎn)業(yè)等三個(gè)層次綜合研究今后我國城市水業(yè)的發(fā)展問題。?

2 戰(zhàn)略與規(guī)劃

2.1 兩種認(rèn)識(shí)觀
　　當(dāng)前，關(guān)于水的問題存在著兩種認(rèn)識(shí)。一種是將主體和客體分離，認(rèn)為人類對(duì)于水是一種控制、利用和改造的關(guān)系，也就是將水作為一種使用對(duì)象或者管理對(duì)象來考慮。這就產(chǎn)生了將 水按用途劃分，如：城市、工業(yè)、農(nóng)業(yè)用水等，并由此將水資源、城市用水、農(nóng)業(yè)用水、工業(yè)用水等分別劃歸不同的政府部門管理，從而形成了我國當(dāng)前多龍治水的局面。應(yīng)該說，這種體制已經(jīng)成了當(dāng)前急需解決的制約性問題。但體制上的改革如果僅僅是將水資源管理擴(kuò)大到水流域管理，進(jìn)而從水源頭管理延伸到水龍頭管理，這仍然是沿著原來的思路擴(kuò)展，只不過從形式上體現(xiàn)了綜合管理，而實(shí)質(zhì)上是擴(kuò)大了部門的管理權(quán)限。如不轉(zhuǎn)變觀念，由多龍治水改為獨(dú)龍治水，非但不能解決當(dāng)務(wù)之急，還會(huì)引發(fā)新的問題。例如過分強(qiáng)調(diào)以南水北調(diào)來解決北方城市的缺水，其僅僅只是考慮了水資源這一個(gè)方面，而水的生態(tài)平衡則是更為重要的另一方面。
　　另一種認(rèn)識(shí)是將人類的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)活動(dòng)和大自然的客觀規(guī)律協(xié)調(diào)考慮，認(rèn)為二者是融合共生的，需對(duì)過去業(yè)已被破壞的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行恢復(fù)或修復(fù)，例如中央提出的“退耕還林(還草)、退田還湖”等措施就是從生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略高度所提出的英明舉措。當(dāng)前中國的水問題 比以往任何時(shí)候都更為嚴(yán)峻：洪澇、干旱并存，資源性缺水和水質(zhì)性缺水同在……。造成這 種局面是由于資源過度開發(fā)，生態(tài)被破壞而引起的，解決這一問題也就必須從根子上抓起。水本來就與天文、地理、人類在城鄉(xiāng)中的各種開發(fā)活動(dòng)等密切相關(guān)，水在自然界的生態(tài)循環(huán)是由各個(gè)環(huán)節(jié)組成的，無論是哪一個(gè)環(huán)節(jié)出了問題都會(huì)造成歷史性的、甚至是災(zāi)難性的后果。因此，管水也好，治水也罷，一定要尊重客觀規(guī)律，在中央的統(tǒng)一部署下以優(yōu)化水的生態(tài)循環(huán)為長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，協(xié)調(diào)一致抓好系統(tǒng)中的每一個(gè)環(huán)節(jié)，環(huán)環(huán)相扣才能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。城市是我國工業(yè)化、現(xiàn)代化進(jìn)程中的重要陣地，水是城市發(fā)展的生命線，抓好城市水業(yè)工作是我們責(zé)無旁貸的歷史使命。?　　發(fā)達(dá)國家在總結(jié)了半個(gè)世紀(jì)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)之后，紛紛進(jìn)行了水的管理體制改革，美國在20世紀(jì)末提出了“水區(qū)”(Watershed)的概念：“水區(qū)是由可劃分的水系、排放系統(tǒng)、以及接收水體界定的地區(qū)或范圍”。
　　水區(qū)是由水資源、供水系統(tǒng)、排放系統(tǒng)和用戶組成的一個(gè)最優(yōu)化的管理范圍，一個(gè)城市可以分為幾個(gè)水區(qū)，一個(gè)水區(qū)也可以涵蓋幾個(gè)城市。由此可見，水區(qū)管理不同于流域管理。?
　　考慮到中國目前的管理體制，并有利于和現(xiàn)行的法律、法規(guī)接軌，在城市管轄范圍之內(nèi)，按照水的生態(tài)循環(huán)理念進(jìn)行綜合管理是現(xiàn)實(shí)可行的。今后，可根據(jù)發(fā)展趨勢(shì)再拓展到相關(guān)的地域和其他領(lǐng)域，以進(jìn)一步擴(kuò)大管理范圍。?
　　城市水業(yè)的管理范圍應(yīng)包括：城市供水廠、污水處理廠、相關(guān)的設(shè)備與設(shè)施生產(chǎn)廠商等水行業(yè)的企、事業(yè)單位。?
2.3　城市水利用規(guī)劃
　　應(yīng)加強(qiáng)城市總體規(guī)劃中的水專項(xiàng)規(guī)劃，并建立嚴(yán)格的審批制度。按照水的可持續(xù)發(fā)展觀念編制城市水利用規(guī)劃，內(nèi)容應(yīng)包括：
　　①水量平衡模式，包括地面水、地下水、雨水、海水等水資源平衡，供水、排水、污水再生利用等總量平衡；?
　　②供水規(guī)劃；?
　　③節(jié)水規(guī)劃；?
　?、芪鬯幚砼c再生利用規(guī)劃；?
　?、菟纳鷳B(tài)循環(huán)規(guī)劃；?
　?、薷黝愃こ淘O(shè)施的規(guī)模和布局，包括水源工程、供水工程、集中與分散式污水處理與回 用工程、城市住宅小區(qū)的水規(guī)劃與工程設(shè)施等。?
　　據(jù)專家測(cè)算，如果以城市供水量為基準(zhǔn)值(以100%計(jì)算)，采用表1列出的城市用水規(guī)劃優(yōu)化 組合方案，可以將用水效率提高到120%、180%、甚至300%。

表1　城市用水規(guī)劃方案的優(yōu)化組合 編號(hào) 名稱 選項(xiàng) 用水效率（％） 1 供水量 1 100 2 節(jié)水(Water Conservation) 1+2 120 3 水回用(Water Reuse) 　 　 4 水再生利用(Water Reclamation) 1+2+3+4 180 5 水生態(tài)循環(huán)(Water Recycling) 1+2+3+4+5 300

　　由表1可見，城市用水規(guī)劃中的總量平衡是十分重要的。要提高用水效率、就必須優(yōu)化組合各種可行的節(jié)水、水回用和水循環(huán)利用方案。?

3 政策與法規(guī)

　　當(dāng)前，應(yīng)根據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃制定相應(yīng)的政策法規(guī)，以形成全面、系統(tǒng)的政策框架。在現(xiàn)有的政策 法規(guī)基礎(chǔ)上，應(yīng)考慮增加和修改完善以下幾個(gè)方面：?
　　①研究制定有關(guān)城市水再生利用的法律、法規(guī)，可考慮按照中國城市水資源和用水情況，分為極度缺水、嚴(yán)重缺水、缺水城市等幾類，根據(jù)不同情況制定相應(yīng)的政策法規(guī)，包括城市節(jié)水、治污、水再生利用等內(nèi)容，此項(xiàng)工作應(yīng)上升到國家級(jí)的法律程序。?
　　②強(qiáng)化《城市規(guī)劃法》中有關(guān)水利用規(guī)劃的部分，加強(qiáng)水專項(xiàng)規(guī)劃的力度，形成更為完善、可控制的城市水利用規(guī)劃，并建立該項(xiàng)規(guī)劃的審批制度。?
　?、劢⒉⑼晟瞥鞘兴畼I(yè)的金融體制，借鑒國外經(jīng)驗(yàn)將國家撥款、金融債券、市場(chǎng)投資等進(jìn)行有效的組合，以便加快城市水業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。制定合理的水價(jià)政策，包括水的再生利用價(jià)格政策。?
　　④抓緊制定有關(guān)水再生利用的技術(shù)政策和產(chǎn)業(yè)政策，指導(dǎo)行業(yè)科技進(jìn)步和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展 。?
　?、莘e極推動(dòng)城市水行業(yè)的管理體制改革，改變長(zhǎng)期以來所形成的將城市供水、排水分開管 理的體制，逐步形成有利于城市水業(yè)綜合管理的新機(jī)制，便于統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、點(diǎn)面結(jié)合、分步實(shí)施，以機(jī)制創(chuàng)新推動(dòng)行業(yè)的發(fā)展。?

4　科技與產(chǎn)業(yè)

　　科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力，技術(shù)創(chuàng)新是當(dāng)今經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力，在知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代更加需要以先進(jìn)的生產(chǎn)力來改造和帶動(dòng)傳統(tǒng)行業(yè)的發(fā)展。在科技與產(chǎn)業(yè)這一個(gè)層面上應(yīng)著力做好以下幾個(gè)方面的工作：
　?、僦匾暬A(chǔ)學(xué)科的建設(shè)。?
　　學(xué)科建設(shè)是人才培養(yǎng)的基礎(chǔ)，國際上發(fā)達(dá)國家對(duì)給排水學(xué)科早在20世紀(jì)80年代就進(jìn)行了調(diào)整，形成了給排水合一、以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)的綜合性學(xué)科，我國目前也正在對(duì)給排水學(xué)科進(jìn)行從內(nèi)容到名稱上的調(diào)整。
　　②制定有關(guān)城市污水再生利用的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。?
　　標(biāo)準(zhǔn)的制定一方面要針對(duì)不同的用水對(duì)象，例如回用到補(bǔ)給地面或地下水水源、工業(yè)、市政景觀、小區(qū)雜用和農(nóng)業(yè)灌溉等的水質(zhì)，其要求是不一樣的，應(yīng)在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，吸收國內(nèi)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，盡快出臺(tái)既適合國情又與國際接軌的城市污水再生利用的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范 。?
　　③整合先進(jìn)適用技術(shù)，加快技術(shù)創(chuàng)新步伐。?
　　傳統(tǒng)的水處理技術(shù)是針對(duì)單項(xiàng)水質(zhì)指標(biāo)的(如混凝、沉淀、過濾、消毒等)。隨著水污染的加劇和人們對(duì)水質(zhì)要求的提高，在污水處理方面為了達(dá)標(biāo)排放，已從單項(xiàng)技術(shù)發(fā)展到了系統(tǒng)技術(shù)(如生化處理、物化處理等)。為了解決水資源短缺等更深層次的問題，要綜合考慮水質(zhì)和水量的需求，因之對(duì)技術(shù)提出了更高的要求。只有對(duì)不同領(lǐng)域的技術(shù)進(jìn)行優(yōu)化集成，例如將傳統(tǒng)的給排水技術(shù)與現(xiàn)代生物技術(shù)、光電技術(shù)、膜技術(shù)等進(jìn)行集成，才能實(shí)現(xiàn)城市水業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的目標(biāo)。
　?、芙⒏鞣N類型的水再生利用示范工程。?
　　示范工程不僅是摸索經(jīng)驗(yàn)、典型突破的引路工程，而且是技術(shù)創(chuàng)新和體制創(chuàng)新的綜合載體。經(jīng)驗(yàn)證明，示范工程的榜樣力量是無窮的。當(dāng)前應(yīng)組織力量在以下方面進(jìn)行示范：?
　　a.針對(duì)資源性缺水城市建立以水的再生利用為目標(biāo)的示范工程；?
　　b.針對(duì)水質(zhì)性缺水城市建立以治污和水源恢復(fù)為目標(biāo)的示范工程；?
　　c.針對(duì)沿海缺水城市建立海水利用示范工程；?
　　d.針對(duì)新建住宅小區(qū)建立節(jié)水和水回用綜合示范工程；?
　　e.針對(duì)城市污水回用到工業(yè)用戶建立示范工程；?
　?、堇檬袌?chǎng)機(jī)制推動(dòng)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。?
　　我國城市水業(yè)的發(fā)展，不可避免地要逐步走向市場(chǎng)，借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，提前研究市場(chǎng)化問題是為中國加入WTO以后所面臨的競(jìng)爭(zhēng)做好準(zhǔn)備。關(guān)于水權(quán)、水市場(chǎng)等提法在不同的體制下應(yīng)賦予不同的含義，我國水業(yè)的市場(chǎng)很大，不能僅限于以水資源為主線的市場(chǎng)。在合理的價(jià)格機(jī)制下，城市供水可以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化，就是城市污水處理、污水回用、海水淡化等也都應(yīng)當(dāng)引入市場(chǎng)機(jī)制，尤其是高新技術(shù)的發(fā)展使水處理設(shè)施更趨向集成化和裝置化，這將給傳統(tǒng)的城市基礎(chǔ)設(shè)施賦予新的、產(chǎn)業(yè)化的內(nèi)容。?

5　結(jié)語

　　城市水業(yè)在新世紀(jì)中是一個(gè)大舞臺(tái)，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展則離不開城市，而水又是城市的生命線。所以，開創(chuàng)城市水業(yè)的新局面是我們的歷史責(zé)任。?

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　　E-mail:nms@chinahouse.gov.cn
　　收稿日期：2001-08-30