薛 軍
(沈陽東宇環(huán)境工程有限公司，遼寧沈陽 110001)

　　摘　要 為使我國環(huán)境保護事業(yè)適應(yīng)21世紀的發(fā)展需要，針對日前我國環(huán)保領(lǐng)域存在的問題，從深層次上探討在政府宏觀指導下適應(yīng)市場經(jīng)濟特點的新模式－－BOT，開建立社會化的投入機制和管理部門宏觀調(diào)控的環(huán)保市場化運營機制。

1 現(xiàn)實狀況

　　隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，國家對環(huán)境保護工作日益重視，制訂了一系列環(huán)境保護的方針和政策，全社會的環(huán)境意識有了明顯的提高，環(huán)境法制不斷加強，科學技術(shù)在環(huán)境保護中的貢獻率越來越大。對環(huán)境保護的投入也逐步增加，建設(shè)了許多環(huán)境保護的設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施，提高了環(huán)境污染的治理能力。
　　當前我國的環(huán)境保護基本是一種計劃體制下的政府行為。無論是城市污水、垃圾的處理，還是重點污染的治理，都是由政府立項、投資，對環(huán)保設(shè)施的運營實行的也是一種行政性的管理。這種機制的弊端在于：第一，將環(huán)境保護的任務(wù)完全集中于政府，使政府有限的人力、物力、財力難以承受，而企業(yè)和社會公眾為保護環(huán)境應(yīng)承擔的責任沒有擔負起來，保護環(huán)境的積極性和巨大潛力，并沒有被調(diào)動起來，不符合污染者付費，治理者收費的原則：第二，由于對環(huán)保設(shè)施實行的是事業(yè)性管理而不是企業(yè)化運營，因此很難避免效率低下，虧損累累，甚至造成難以為繼的局面(全國許多污水處理廠因此建成后不能正常運營)，其結(jié)果是必要的環(huán)保設(shè)施因缺乏資金而無力興建，并且是建得越多，政府的包袱越重。
　　為使我國環(huán)境保護事業(yè)適應(yīng)21世紀的發(fā)展需要，加快環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施市場化的進程，使之充分發(fā)揮社會、經(jīng)濟、環(huán)境效益，針對目前我國環(huán)保領(lǐng)域存在的上述問題，應(yīng)把環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)及運營放在社會經(jīng)濟總體發(fā)展框架中統(tǒng)籌考慮，以改革創(chuàng)新的思維方式，從深層次上探討在政府宏觀指導下適應(yīng)市場經(jīng)濟特點的新模式－－BOT，建立社會化的投入機制和管理部門宏觀調(diào)控的市場化運營機制。
　　BOT即“建設(shè)－經(jīng)營－移交”投資方式，是一種國際經(jīng)濟合作的新形式，指政府以契約方式將通常由政府部門或國內(nèi)單位承擔的為某重大項目進行設(shè)計、施工、融資經(jīng)營和維修責任讓渡給國外投資者，該企業(yè)在負責建成此項目后，在協(xié)議期內(nèi)對項目擁有所屬權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)，以回收投資和獲得合理利潤。特許權(quán)期滿后則將該項目無償轉(zhuǎn)讓給當?shù)卣?/p>

2 實施BOT項目的可行性

2.1　符合國家發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)的政策導向
　　環(huán)保產(chǎn)業(yè)是國民經(jīng)濟的重要組成部分，也是防治環(huán)境污染，改善生態(tài)環(huán)境的物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)，因此國家鼓勵環(huán)保產(chǎn)業(yè)的大力發(fā)展，但是資金和技術(shù)問題的存在，又制約了環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。引入BOT投資方式，可以因此獲得更為充裕的資金和更為先進的技術(shù)，這必定會推動環(huán)?；A(chǔ)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
2.2　符合污染集中控制的思想
　　鑒于傳統(tǒng)環(huán)境污染點源控制機制存在投資分散，整體效益低下，不利于先進技術(shù)和管理手段實施等缺陷，國家提出了污染集中控制的指導原則。環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施是在特定范圍內(nèi)，為保護環(huán)境而建立的污染集中治理設(shè)施，如城市大型污水處理廠，城市垃圾處理場。這些設(shè)施實質(zhì)上都屬于環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施。運用BOT方式促進環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，是實施污染物集中控制的具體形式之一。
2.3　環(huán)?；A(chǔ)產(chǎn)業(yè)有廣闊的市場，對外商有較大的吸引力
　　我國環(huán)?；A(chǔ)產(chǎn)業(yè)有著廣闊的市場。以污水處理廠為例，為使我國的流域水體變清，還必須修建一大批城市污水處理廠，在淮河流域，要建52座(14座已開工)，遼河21座(5座己開工)，滇池8座(4座已建成)，巢湖2座(1座已開工)，太湖33座，海河也正在規(guī)劃。當前世界經(jīng)濟處于低迷徘徊的階段，大量可供流動的國際資本正積極向經(jīng)濟增長率高的國家和地區(qū)尋找投資方向和領(lǐng)域。在此情況下，我國巨大的環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施市場對外商有較大的吸引力。
2.4　環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施具備BOT項目要求
　　BOT投資項目一般有以下特點：(1)規(guī)模較大，資金需要量大：(2)技術(shù)要求高：(3)具有盈利能力：(4)使用期限長。環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施如城市垃圾處理廠，一方面耗資巨大，建造和營運過程中要求有較高的技術(shù)含量，另一方面政府通過補貼、稅收優(yōu)惠、政策傾斜能夠保證環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施投資者從處置污染物和后期產(chǎn)品出售中獲得穩(wěn)定收益。而且，環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施的使用壽命一般都較長，因此比較適宜于用BOT方式進行投資。

3 環(huán)保BOT項目的運作

　　BOT項目的運作大致可分為五個階段
3.1前期準備階段
　　前期準備階段可分為可行性研究和項目準備兩個步驟。政府在選擇環(huán)保BOT投資方式前，應(yīng)從技術(shù)、經(jīng)濟和法律等方面進行可行性研究。在確定對某一環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域采用BOT投資方式后，政府要為進行公開招標作一定的準備工作，如制作投標申請表、發(fā)出投標通知等。
3.2招標投標
　　政府招標向國內(nèi)外公開進行。在收到有關(guān)的投標方案后，政府組織有關(guān)單位和專家對其進行綜合分析和評價。一般而言，這種分析和評價分為兩個方面。一是承建商的資質(zhì)論定，有關(guān)政府部門應(yīng)審查投標人擬進行項目的盈利可能性，投標人在本國是否具有法人資格，是否有成功從事類似項目的經(jīng)驗，項目資金計劃是否與項目建設(shè)、運行、維修成本相符：二是技術(shù)評估，包括技術(shù)設(shè)計是否科學合理，是否符合環(huán)境標準，全套設(shè)備結(jié)構(gòu)、運行和維修程序是否完備。在經(jīng)過嚴格的評定程序后，政府有關(guān)部門從投標人中挑選出合適的投資商。
3.3　合同的簽訂
　　政府部門和中標人就工程建設(shè)質(zhì)量，污染物處理，投資方式，經(jīng)營期限，違約責任等事項進行協(xié)商，簽訂合同。此合同性質(zhì)屬于行政合同范疇，因而政府在合同的簽訂過程中處于主導地位。
3.4　項目建設(shè)經(jīng)營
　　承建商應(yīng)按合同的規(guī)定按時進行項目的融資和建設(shè)，項目完工后，項目公司(承建商或其委托人)全權(quán)負責此項目的經(jīng)營管理，向項目使用者(排污單位)合理收取污染處理費用，并從后期附加產(chǎn)品(如發(fā)電、供暖)中獲取利益，以獲得投資收益。
3.5　項目轉(zhuǎn)讓階段
　　在合同期滿時，項目承建商無償?shù)貙h(huán)?；A(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)讓給當?shù)卣畽C構(gòu)，并且無保留地轉(zhuǎn)讓各項技術(shù)，以保證項目設(shè)施轉(zhuǎn)讓后能夠正常運行。

4 應(yīng)注意的幾個問題

4.1項目風險分擔
　　BOT項目的進行，對于政府和承建商都存在風險。政府的風險在于，來于投資者自身和外來因素影響，使得合同刁；能完全履行：投資者的風險來自建設(shè)和營運兩個方面。在建設(shè)過程中原材料價格波動，貸款利率、匯率的波動，設(shè)計缺陷等將直接影響項目的建設(shè)。在項目的營運中，也存在一些風險，如征收、國有化、提高稅費、地震、臺風等不可抗力情況的出現(xiàn)，在同一區(qū)域范圍內(nèi)另一同類環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，都會對項目的盈利帶來風險。劃分風險和減少風險是BOT項目雙方關(guān)注的焦點。對此，政府和項目承建商應(yīng)該協(xié)商確定項目風險分擔的責任。建設(shè)中的風險一般由外國投資方承擔，對于營運中的風險，我國政府應(yīng)對自己可以控制的因素做出保證，如不競爭保證、價格保證、外匯匯出保證等。在BOT項目特許期內(nèi)，如因我國政策調(diào)整等因素的影響，使項目公司遭受重大損失的，我國政府應(yīng)允許項目公司合理提高收費標準或延長項目公司的經(jīng)營期限。對于不可抗力的自然風險給工程項目造成破壞和損害的，則應(yīng)山項目雙方分擔責任。
　　一些財政預(yù)算外的私人資本的費用通常要比政府支持或擔保的資本的費用高。在發(fā)展中國家投資的BOT項目，經(jīng)常要求35％左右的回報率。這就意味著，如果選用這類方案，這些高額的費用和回報就必須通過先進的技術(shù)和管理，或者提高用戶收費的方式加以消化吸收。外國投資者為了避免匯率波動的風險，要求部分用戶費收入用外匯支付，這洋也會引起費用的上升。
　　就BOT項目與傳統(tǒng)的公共部門建設(shè)和運營的項目相比，國內(nèi)消費者對前者所支付的費用總體上要高于后者。如果基礎(chǔ)設(shè)施的可得投資資本非常稀缺，那么發(fā)生這種情況也是比較合情合理的。另一方面，許多基礎(chǔ)設(shè)施私營項目都是根據(jù)國際或者公開招標進行的，因而常常具有更高的效率和服務(wù)質(zhì)量。因此，BOT項目的確定，必須首先權(quán)衡一下企業(yè)投資的缺點(對消費者來說要承擔高資本費用)與BOT項目的優(yōu)點[較高的投資效率，同時減輕公共預(yù)算壓力)，然后，根據(jù)每個具體項目的情況分別加以確定。
4.2環(huán)保部門對環(huán)保BOT項目的管理
　　環(huán)保BOT項目在建設(shè)過程中，當?shù)卣h(huán)保部門對項目建設(shè)的進展情況應(yīng)進行技術(shù)監(jiān)督，防止承建商在項目施工過程中偏離批準立項的規(guī)定。項目建成后，環(huán)保部門一方面對項目的經(jīng)營管理進行規(guī)范，檢查污染處理設(shè)施是否正常運行，污染處理是否達標，另一方面對排污單位的排污情況進行監(jiān)測和檢查，一旦發(fā)現(xiàn)有偷排或私自傾棄污染物的行為要給予嚴厲的處罰，維護項目投資人的經(jīng)濟利益，保障環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施起到凈化環(huán)境、減少污染的目的。至于BOT項目經(jīng)營者收取排污單位污染處置費的行為，屬于民事合同行為，政府環(huán)保部門不應(yīng)過多加以干預(yù)，發(fā)生糾紛則按司法途徑解決。
4.3投資方式
　　投資方式應(yīng)以中外合資、合作為主。在環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)中引入BOT投資方式，旨在促進我國環(huán)?；A(chǔ)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)增添競爭活力，而不是為了限制和削弱我國環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建投產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在以BOT方式投資于環(huán)?；A(chǔ)產(chǎn)業(yè)時，應(yīng)積極采取中外合資、合作方式，防止外商操縱和壟斷環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施項目，為我國企業(yè)積累投資和營運環(huán)?；A(chǔ)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)驗，從而發(fā)展、壯大我們自己的環(huán)?；A(chǔ)產(chǎn)業(yè)。

5 BOT項目運作實踐體會

5.1　有利于改善環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施投資結(jié)構(gòu)，加快環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)
　　采用BOT方式，利用國際和國內(nèi)商業(yè)資本直接投資和經(jīng)營國家環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施，有利于改善環(huán)?；A(chǔ)產(chǎn)業(yè)投資結(jié)構(gòu)，使投資主體多元化，緩解我國對環(huán)?；A(chǔ)建設(shè)投入資金不足的困難，從而加快環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高資源的利用率。
5.2　有利于引進國外先進的環(huán)境保護技術(shù)
　　為降低建設(shè)營運成本，BOT項目投資人會盡量引進先進的設(shè)備，這有利于解決我國在環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的技術(shù)難題和資金匱乏的窘境。另外在合同期滿后，整個設(shè)施交由我國政府使用，有利于我方取得先進的環(huán)境保護設(shè)施和技術(shù)，積累先進管理經(jīng)驗。
5.3　有利于實現(xiàn)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施企業(yè)和其它企業(yè)的分工合作，提高勞動效率
　　 BOT投資方式的運用，使環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)走向?qū)I(yè)化的道路后，環(huán)保行政主管部門可以集中力量重點對專門的治理企業(yè)進行監(jiān)督，有利于提高勞動效率。
5.4　有利于環(huán)境執(zhí)法力度的提高
　　在運用BOT投資方式，使環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)走向?qū)I(yè)化的道路后，環(huán)保行政主管部門可以集中力量重點對專門的治理企業(yè)進行監(jiān)督，有利于提高執(zhí)法力度。
5.5　BOT項目能夠增加額外的效益
　　即由于私營部門參與基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)塵投資凈增加。這種投資的凈增加量通常取決于投資是外國投資還是國內(nèi)投資，是證券還是貸款。國外證券投資對東道國來說一般都是正的凈投資。由于商業(yè)銀行可能更愿意貸款給BOT項目，因此，外國債務(wù)也可能產(chǎn)生投資凈增加。如果國內(nèi)證券投資能夠吸引那些可能流到別國的資金，或者促使提高利率導致儲蓄增加，那么這種國內(nèi)投資也是一種投資凈增加。
5.6　BOT項目能夠降低財務(wù)風險
　　 舉例來況，由于費用膨脹的風險通常山BOT項目的企業(yè)承擔，因此，企業(yè)將當然地承擔整個項目過程中各種風險產(chǎn)生的費用。
5.7　BOT項目能夠產(chǎn)生更高的效率
　　與那些缺乏管理和技術(shù)人員的政府部門相比較，BOT項目安排意味著現(xiàn)行的政府官員可以自由地從事其它急需的監(jiān)督或規(guī)劃工作。
5.8　BOT項目投資能夠產(chǎn)生正的外部性
　　無論是外國投資者還是國內(nèi)企業(yè)，都得到積極參與經(jīng)濟投資的鼓勵。而且，政府的談判也有助于推動BOT項目業(yè)主改進它們的商業(yè)管理技能。
　　BOT的運作在我國還屬于新鮮事物，在基礎(chǔ)設(shè)施項目中的實際運作還不普遍，在環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的運作就更少，經(jīng)驗較缺乏。因此BOT項目在環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的運用還需要進一步研究。