王金南
（中國環(huán)境科學(xué)研究院，北京100012）

　　摘　要 本文在分析中國環(huán)境保護(hù)融資現(xiàn)狀（包括環(huán)境保護(hù)投資規(guī)模和融資渠道）基礎(chǔ)上，提出了中國環(huán)境保護(hù)投融資改革方向和建立市場經(jīng)濟(jì)下中國環(huán)境保護(hù)投融資體系的基本內(nèi)容，提出了環(huán)保產(chǎn)業(yè)需求方投融資體制改革的目標(biāo)：在合理劃分各投資主體的環(huán)境事權(quán)基礎(chǔ)上，明確中央和地方、政府和企業(yè)的環(huán)保投資權(quán)責(zé)關(guān)系，逐步加快向投資主體的多元化、融資渠道的多樣性、資金管理的金融性和資金使用的有償性邁進(jìn)。本文重點探討了市場經(jīng)濟(jì)下中國的環(huán)保投融資體系，主要包括：（1）合理劃分各投資主體的環(huán)境事權(quán)；（2）采用多種融資方式提高環(huán)境保護(hù)投入；（3）組建環(huán)境保護(hù)專業(yè)投資公司；（4）建立有利于企業(yè)預(yù)防污染的投融資機(jī)制；（5）推行環(huán)境公用事業(yè)的企業(yè)化經(jīng)營管理：（6）擴(kuò)人環(huán)保產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠政策；（7）培育服務(wù)于環(huán)保投資和產(chǎn)業(yè)的市場體系。
　　關(guān)鍵詞 環(huán)保產(chǎn)業(yè) 投融資 市場經(jīng)濟(jì)

　　環(huán)保產(chǎn)業(yè)是一個覆蓋面非常廣泛的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。從目前實際的操作意義上講，中國的環(huán)保產(chǎn)業(yè)主要是指為削除環(huán)境污染、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、改善和提高環(huán)境質(zhì)量所從事的環(huán)保工藝和機(jī)械產(chǎn)品的開發(fā)、生產(chǎn)和銷售，環(huán)境污染治理工程建設(shè)以及環(huán)境保護(hù)的信息咨詢服務(wù)等。環(huán)保產(chǎn)業(yè)是一個跨部門和跨行業(yè)的新興“朝陽”產(chǎn)業(yè)。作者認(rèn)為，發(fā)展中國的環(huán)保產(chǎn)業(yè)，一方面要大力發(fā)展產(chǎn)業(yè)的有效供給，但更重要的是，要通過法律和經(jīng)濟(jì)手段擴(kuò)大對環(huán)保產(chǎn)業(yè)的有效需求。為此，本文將在中國環(huán)境保護(hù)投融資現(xiàn)狀分析的基礎(chǔ)上，重點探討如何建立促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)有效需求的投融資政策。

1 中國環(huán)境保護(hù)投融資現(xiàn)狀

　　中國的環(huán)保產(chǎn)業(yè)是在計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的過渡時期建立的。因此，對于環(huán)保產(chǎn)業(yè)的供給方來說，從事環(huán)保工藝和產(chǎn)品的開發(fā)、生產(chǎn)和銷售的企業(yè)的投融資渠道己經(jīng)實現(xiàn)了多元化和市場化。要發(fā)展中國的環(huán)保產(chǎn)業(yè)，最迫切的是要改革作為需求方（包括環(huán)境公用部門和治理污染的企業(yè)）的環(huán)境保護(hù)投融資體制，建立一個有利于促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)有效需求的政策環(huán)境。為此，首先需要評述一下中國現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)投融資政策。
1.1 環(huán)境保護(hù)投資規(guī)模和分布
　　中國的環(huán)境保護(hù)投資主要包括工業(yè)和區(qū)域污染防治、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施（如城市污水處理廠）建設(shè)以及環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)能力建設(shè)等內(nèi)容，通常不包括生態(tài)建設(shè)的投資。按當(dāng)年價格計算，環(huán)境保護(hù)投資由1981年的25億元上升到1999年的840億元，環(huán)保投資占GNP的比例大致在0.52％～1％之間，具體詳見圖1?！捌呶濉焙汀鞍宋濉逼陂g，污染治理投資分別為476．42億元和1306．57億元，平均分別占同期GNP的0.69％和0.73％。根據(jù)“九五”環(huán)保規(guī)劃，“九五”期間污染防治需投資4500億元，占同期GNP1.3％。前四年投資與“九五”規(guī)劃要求4500億元還相差1992億元。1999年，中國環(huán)境保護(hù)投資占GNP的比例首次接近1％。

　　就地域分布來講，中國環(huán)境保護(hù)投資的地區(qū)差異很大。根據(jù)國家環(huán)保總局的調(diào)查；1996年全國17個省、直轄市和自治區(qū)的環(huán)保投資占GNP的比例如圖2所示。上海市1996年環(huán)保投資為688億元，占同期GNP的2.4％；廣東省1996年的環(huán)保投資為78.3億元，占同期的GNP的1.28％；而新疆和寧夏最低。

　　行業(yè)新建項目的環(huán)保投資頒布如表1所示。由表1可以看出，影響行業(yè)環(huán)境保護(hù)投資的主要因素是行業(yè)的污染特性和強(qiáng)度。污染較重的部門的環(huán)保投資強(qiáng)度明顯地高于污染相對較輕的部門，尤其是交通、水利、水電和農(nóng)業(yè)等項目，基本上沒有環(huán)保“三同時”項目投資。

表1 新建項目環(huán)保投資的行業(yè)比較（1994） 行業(yè) 驗收項目數(shù)（個） 總投資（萬元） 環(huán)保投資（萬元） 環(huán)保投資比例（%） 輕工 26 87154 7196 8.3 火電 23 1073691 85524 8.0 化工 40 488918 36464 7.6 冶金 20 516290 29975 5.8 石油化工 7 9542 449 4.7 紡織 12 171956 7312 4.4 機(jī)械 30 226735 7407 3.3 建材 18 444128 14012 3.2 醫(yī)藥 5 23388 737 3.2 煤炭 6 125761 3976 3.2 金礦 1 45000 800 1.8 有色金屬 1 21118 319 1.5 糧食 1 27769 400 1.4 機(jī)場 1 147800 944 0.6 交通 1 15000 80 0.5 合計/平均 196 3424254 195900 5.7

　　來源：中國環(huán)境年鑒，1995。

1.2 環(huán)境保護(hù)投資（融資）渠道
　　1973年至80年代初，中國實行的是計劃經(jīng)濟(jì)體制，環(huán)境保護(hù)（主要是工業(yè)污染治理）投資基本上來自國家財政預(yù)算。據(jù)不完全統(tǒng)計，1973年至1981年單由國家財政安排的治理資金為5.04億元（張坤民；1992）。80年代初以后，中國的環(huán)境污染日趨嚴(yán)重，政府逐步意識到單純依靠國家財政己很難滿足環(huán)境污染治理投資的需求。為此，國務(wù)院在1983年頒布的《關(guān)于環(huán)境保護(hù)工作的決定》中，明確了環(huán)境保護(hù)的八條資金渠道。1984年6月，中央政府七個部委聯(lián)合頒布了《關(guān)于環(huán)境保護(hù)資金渠道的規(guī)定的通知》，對每項資金渠道作了具體規(guī)定。投資渠道田單一渠道轉(zhuǎn)變?yōu)槎鄺l渠道，由單一主體轉(zhuǎn)變?yōu)槎鄠€主體，形成了多元化的投資格局。
　　根據(jù)《關(guān)于環(huán)境保護(hù)資金渠道的規(guī)定的通知》，這8條投資渠道分別為：（1）基本建設(shè)項目“三同時”的環(huán)境保護(hù)投資。（2）更新改造資金中拿出7%用于污染治理。（3）利用城市建設(shè)維護(hù)稅的專項資金用于城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。（4）超標(biāo)排污費的80％補(bǔ)助用于企業(yè)治理污染。（5）凡綜合利用“三廢”生產(chǎn)產(chǎn)品的利潤5年內(nèi)可不卜繳，留給企業(yè)繼續(xù)用于治理污染。（6）企業(yè)從銀行和金融機(jī)構(gòu)貸款用于治理的投資。（7）各級政府利用財政建立的污染治理專項資金，用于一些重點污染源和重點區(qū)域的治理。（8）環(huán)境保護(hù)部門自身建設(shè)的投資。在上述8條投資渠道中，其中最主要的渠道是基本建設(shè)資金、城市維護(hù)費和更新改造資金、“七五”和“八五”期間中國環(huán)境保護(hù)投資的來源結(jié)構(gòu)如表1所示。由表1可知，城市建設(shè)維護(hù)費占環(huán)境保護(hù)的投資比例趨于上升趨勢。這也說明，中國污染控制的重心正在由點源治理轉(zhuǎn)向集中控制，城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的投資正在快速上升。1998年；為刺激內(nèi)需和拉動經(jīng)濟(jì)增長；中央政府在城市環(huán)境設(shè)施方面的財政專項投資就高達(dá)224億元（其中增發(fā)國債134億元），占總財政投資的11.2%％。1999年，中央新增600億元財政預(yù)算投資中的138.5億元用于環(huán)境保護(hù)投資。

表2 中國環(huán)境保護(hù)的融資渠道（單位：%） 投資渠道 “七五” 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 基本建設(shè)資金 35.72 43.80 44.10 42.98 45.00 n.a. n.a. n.a. 更新改造資金 12.11 14.40 13.28 14.38 13.35 n.a. n.a. n.a. 城市維護(hù)費 32.25 24.68 25.81 28.34 26.92 36.83 41.67 51.20 排污費補(bǔ)助 6.83 8.98 8.95 7.75 7.00 6.17 5.63 n.a. 其它（如綜合利潤留成等） 13.09 8.16 7.88 6.55 7.73 n.a. n.a. n.a.

　　來源：作者根據(jù)歷年《中國環(huán)境年鑒》和《中國環(huán)境狀況公報》數(shù)據(jù)整理。

　　由于投資體制的改革和市場經(jīng)濟(jì)的逐步建立，具有強(qiáng)烈“計劃”色彩的前兩條資金渠道正在受到?jīng)_擊和萎縮。而一些新的渠道（如利用外資和民間資本）正在得到開發(fā)。據(jù)統(tǒng)計，截止1996年，中國政府利用外資項目72個，共計4137億美元，主要資金渠道為世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、全球環(huán)境基金、蒙特利爾基金、雙邊合作、UNDP和U－UNEP等（中國環(huán)境年鑒，1997）。

2 中國環(huán)境保護(hù)投融資改革方向

　　根據(jù)企業(yè)制度改革和國家投融資體制改革的要求，環(huán)保產(chǎn)業(yè)需求方投融資體制改革的目標(biāo)是：在合理劃分各投資主體的環(huán)境事權(quán)基礎(chǔ)上，明確中央和地方、政府和企業(yè)的環(huán)保投資權(quán)責(zé)關(guān)系，逐步加快向投資主體的多元化、融資渠道的多樣性、資金管理的金融性和資金使用的有償性邁進(jìn)；建立一個與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資體制。
2.1 投資主體要多元化
　　目前需要投資治理的環(huán)境問題十分復(fù)雜，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)繁重；政府財政收入有限的情況下，單純依靠政府的財政投入根本不可能達(dá)到甚至是最基本的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)。因此，要合理劃分事權(quán)關(guān)系，形成政府、企業(yè)和個人等多元投資主政府主要負(fù)責(zé)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)以及正常的環(huán)境管理活動。
2.2 融資方式要多樣化
　　長期以來環(huán)保投資主要是國家財政資金、銀行資金、自籌資金和利用外資資等，在少數(shù)城市嘗試了BOT、“用戶集資”等形式，投資渠道仍然不夠廣泛。因此，改革環(huán)境保護(hù)設(shè)施經(jīng)營體制；促進(jìn)多種融資方式的應(yīng)用，如項目融資、租賃、股票債券、BOT、專項基金和綠色銀行等。
2.3 信貸政策“綠色”化
　　金融部門應(yīng)根據(jù)可持續(xù)發(fā)展的原則，制定優(yōu)先貸款。低息貸款、貼息貸款和禁止貸款等區(qū)別政策，支持企業(yè)實行清潔生產(chǎn)、節(jié)約能源和資源，實行“綠色”信貸。國家應(yīng)該要求發(fā)展銀行做好污染治理、生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的貸款，促進(jìn)科技貸款、技術(shù)改造貸款同環(huán)境保護(hù)、改善生態(tài)環(huán)境的有效結(jié)合，逐步實現(xiàn)信貸的“綠色化”。
2.4 投資規(guī)?；图s化
　　經(jīng)過20多年的發(fā)展，中國的環(huán)境污染防治重點逐步山污染源治理轉(zhuǎn)問城鎮(zhèn)生活污水和垃圾以及生態(tài)保護(hù)。以淮河流域為例，城市生活污水已成為主要污染源，而城市生活污水處理率普遍很低。從長期來看，環(huán)境污染控制必須走集中治理和控制的道路，實現(xiàn)投資規(guī)?；图s化；提高污染控制投資的效果。為此，首先要為城市污水和垃圾的集中處理匹配相應(yīng)的投融資政策，建立政府、企業(yè)和居民“三位一體”的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投融資體系。

3 市場經(jīng)濟(jì)下的中國環(huán)保投融資體系

　　根據(jù)現(xiàn)行的中國環(huán)保投資體制存在的問題以及國家投融資體制改革方向，建立中國市場經(jīng)濟(jì)下的環(huán)保投融資體系應(yīng)從包括以下7個方面的基本內(nèi)容。
3.1合理劃分各投資主體的環(huán)境事權(quán)
　　在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，企業(yè)是國家或政府的附屬物，因此，相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)責(zé)任及其投資，從本質(zhì)上說都是由國家或政府承擔(dān)的。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和企業(yè)經(jīng)營機(jī)制所轉(zhuǎn)換，政府、企業(yè)和個人將重新劃分原先為政府獨立承擔(dān)的環(huán)境保護(hù)事權(quán)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府、企業(yè)和個人之間合理的環(huán)境事權(quán)分配應(yīng)該是：政府將承擔(dān)一些公益性很強(qiáng)的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、跨地區(qū)的污染綜合治理以及環(huán)境管理與監(jiān)督；企業(yè)應(yīng)承擔(dān)投資經(jīng)營風(fēng)險（包括環(huán)境污染的風(fēng)險），按照“污染者付費原則”（PPP），直接削減產(chǎn)生的污染或補(bǔ)償有關(guān)環(huán)境損失；個人和居民應(yīng)根據(jù)“使用者付費原則”（UPP）的原則，在可以操作實施的情況下有償使用或購買環(huán)境公共用品或設(shè)施服務(wù)，如支付居民生活污水處理費和垃圾處理費。在政府范疇內(nèi)，還應(yīng)明確各級政府的環(huán)境事權(quán)劃分及其投資范圍和責(zé)任。對那些可盈利的、以市場為導(dǎo)向的環(huán)境保護(hù)產(chǎn)品或技術(shù)其開發(fā)和經(jīng)營事權(quán)全部劃分給企業(yè)，即狹義意義上的環(huán)保產(chǎn)業(yè)。同時應(yīng)建立合理的市場競爭和約束機(jī)制，使企業(yè)把污染治理事權(quán)轉(zhuǎn)嫁給消費者的可能影響減至最小。
　　就目前而言，中國的環(huán)境保護(hù)投資主體主要是國家和政府。據(jù)初步估計，70％以上的環(huán)境保護(hù)投資是國家和政府的投入。這與市場經(jīng)濟(jì)國家的情況恰好相反。在大多數(shù)OECD成員國中，60％左右的環(huán)境保護(hù)支出是山企業(yè)和居民直接支付的。因此，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，中國應(yīng)加快大中型國有企業(yè)制度的改革，逐步建立一個以企業(yè)和個人為投資主體的環(huán)境保護(hù)投融資機(jī)制。即使環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)投資，也可以運用BOT的方式吸收民間資本投入。同時，一個必須配套的政策就是全面開征城鎮(zhèn)居民污水和垃圾處理費。
3.2 采用多種融資方式提高環(huán)境保護(hù)投入
　　現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)8項資金渠道是在計劃經(jīng)濟(jì)體制下提出的，沒有清晰政府。企業(yè)和個人之間的環(huán)境事權(quán)分配?！叭瑫r”、更新改造和綜合利用利潤留成等環(huán)保投資渠道，在企業(yè)的硬預(yù)算約束機(jī)制下將逐漸失去效力。隨著市場經(jīng)濟(jì)的建立，政府將退出企業(yè)生產(chǎn)投資和經(jīng)營決策的領(lǐng)域。這樣，政府作為環(huán)境管理與監(jiān)督者，必須充分利用法律規(guī)章和必要的經(jīng)濟(jì)桿桿對企業(yè)的環(huán)境行為進(jìn)行監(jiān)督，創(chuàng)立污染治理的市場。在市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制下；企業(yè)投資用于污染預(yù)防和削和消減的資金，一般可以通過銀行借貸、自有資金或發(fā)行股票和債券等方式進(jìn)行融資。政府可通過法律和經(jīng)濟(jì)手段，如征收的排污費高于治理運行費用，超標(biāo)罰款大大高于企業(yè)違章可能獲得的非法收入等手段，迫使那些違反法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)保證有足夠的環(huán)保投入。當(dāng)然，政府也可以制定一些稅收和價格優(yōu)惠政策，以鼓勵企業(yè)自覺地增加環(huán)保投入。
　　根據(jù)環(huán)境事權(quán)的劃分，政府將承擔(dān)環(huán)境公共基礎(chǔ)設(shè)施、跨地地的污染綜合治理以及履行國際環(huán)境公約等方面的投資。山于政府具有特殊的信用地位，因此可以采用下列方式進(jìn)行融資：（1）建立政府公共財政預(yù)算，建立環(huán)境保護(hù)財政支出預(yù)算科目，穩(wěn)定提高政府財政對環(huán)境保護(hù)的支出；（2）明確排污費為國家所有，實行“改撥貸”政策。提高排污費的集中使用比例；（3）為籌集大型環(huán)保和生態(tài)工程建設(shè)所需資金，發(fā)行中長期環(huán)境或“綠色”債券和環(huán)境福利彩票；（4）爭取國際金融組織、國外政府的優(yōu)惠貸款和援助。不過，政府在環(huán)保投融資工程中，要特別注意財政信用、銀行信貸和投資三者之間比例結(jié)構(gòu)的合理性。（5）研究制定環(huán)境稅收政策，如開征包裝廢物、含磷洗滌劑、臭氧層耗損物質(zhì)（ODS）等有害環(huán)境的產(chǎn)品稅。
3.3 組建環(huán)境保護(hù)專業(yè)投資公司
　　為了強(qiáng)化政府對環(huán)境投資的宏觀調(diào)控能力，應(yīng)在沈陽市和天津市環(huán)境保護(hù)投資公司的試點經(jīng)驗基礎(chǔ)上，盡快探索建立中央、地方或跨地區(qū)的環(huán)境保護(hù)投資專項基金及其相關(guān)的投資管理機(jī)構(gòu)，即環(huán)境保護(hù)投資公司。山于這類公司的資金主要來源于政府財政或通過財政籌集，所以，最好按“國有獨資的有限責(zé)任公司”形式組建。當(dāng)然，也可以按政府、企業(yè)或民間參股的情況組建成股份有限公司。此外，為清晰公司的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，可以由環(huán)境保護(hù)基金會代理政府部門監(jiān)督基金的保值和增值，同時，也可以用參股的方式投資于環(huán)保投資公司。
　　應(yīng)該指出的是，環(huán)境保護(hù)投資公司屬于政策性的投資機(jī)構(gòu)，因此，其投資領(lǐng)域和方向應(yīng)該圍繞政府環(huán)境保護(hù)計劃，尤其是政府規(guī)劃的重大污染治理項目計劃。但是，考慮到環(huán)境投資在一般情況下經(jīng)濟(jì)效益不明顯，而且，在初創(chuàng)階段還面臨著如何快速積累資金的問題，因此，應(yīng)允許投資公司以一定的比例投資于盈利性項目（包括環(huán)保技術(shù)、產(chǎn)品和咨詢），甚至投資股票和債券市場。但是，為避免公司內(nèi)部經(jīng)營性和政策性投資之間相互競爭，應(yīng)確定合理的投資比例，而且隨著公司規(guī)模的不斷發(fā)展，公司的經(jīng)營性投資比例應(yīng)逐年減少。在組建環(huán)保投資公司時，各級政府應(yīng)考慮區(qū)域環(huán)境問題嚴(yán)重性、融資來源以及資金規(guī)模等因素。國家和地方環(huán)保投資公司應(yīng)根據(jù)中央和地方的環(huán)境事權(quán)。合理劃分投資責(zé)任和權(quán)利，使公司成為真正的企業(yè)法人實體。
3.4　建立有利于企業(yè)預(yù)防污染的投融資機(jī)制
　　市場經(jīng)濟(jì)要求企業(yè)有明確的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，從而使其擁有獨立的投資決策權(quán)和生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)。企業(yè)自主權(quán)一方面為其投融資提供了靈活的條件，但另一方面也要求企業(yè)承擔(dān)投資和生產(chǎn)中的全部風(fēng)險（包括環(huán)境風(fēng)險），同時遵守國家有關(guān)的政策法規(guī)（如環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)）。為了使企業(yè)在追求經(jīng)濟(jì)效益的同時，能積極預(yù)防和削減污染，應(yīng)在以下5個方面進(jìn)行改革和完善；（1）對環(huán)境投資項目的貸款利率、還貸條件以及折舊等方面實行優(yōu)惠政策。利用財政資金或?qū)ｍ椈饘Νh(huán)保產(chǎn)業(yè)和有明顯污染削減的技術(shù)改造項目進(jìn)行貼息；（3）環(huán)保投資公司和政策性銀行應(yīng)優(yōu)先向污染控制和清潔生產(chǎn)提供貸款資金；（4）完善投資項目的審批制度，改變按投資規(guī)模劃分審批權(quán)限的做法，建立項目申報登記備案制度；（5）為鼓勵環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)運營，對經(jīng)營環(huán)境公共物品的企業(yè)實行稅前還貸還債，或者免征營業(yè)稅。
　　證券市場是環(huán)保企業(yè)融資的一條重要渠道。1996年沈陽特種環(huán)保設(shè)備制造股份有限公司為第一家向社會公開募股的環(huán)保企業(yè)，中國證監(jiān)會已批準(zhǔn)該企業(yè)向社會公開募股3300萬股。目前，環(huán)保概念股的上市企業(yè)表現(xiàn)較好。政府應(yīng)抓住“綠色”時機(jī)，支持那些具有良好發(fā)展前景的環(huán)保產(chǎn)業(yè)公司和環(huán)境科技集團(tuán)，通過上市發(fā)行股票募集發(fā)展資金，同時也促進(jìn)股票資本市場的綠色化。
3.5 推行環(huán)境公用事業(yè)的企業(yè)化經(jīng)營管理
　　由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)、技術(shù)特征和政治等因素的影響，傳統(tǒng)上，環(huán)境公用事業(yè)（如城市污水和垃圾處理）大都是由政府直接經(jīng)營的。這種機(jī)制一方面使環(huán)境公用事業(yè)部門普遍出現(xiàn)低效率現(xiàn)象，另一方面又使政府背上了沉重的財政負(fù)擔(dān)。在這種情況下，私人部門（或民間企業(yè)）的積極參與就成了許多國家環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運營模式的重要發(fā)展方向。通常的做法是，由政府指定或市場競爭產(chǎn)生的企業(yè)，在一定的產(chǎn)權(quán)關(guān)系約束和政府的監(jiān)督（主要是服務(wù)質(zhì)量和價格）下，根據(jù)相對獨立經(jīng)營和自負(fù)盈虧的原則，生產(chǎn)、銷售或提供環(huán)境公共服務(wù)或基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，經(jīng)營收人來自于消費者的購買，如居民和企業(yè)交納的污水處理費。

表3 公私合營的主要模式及其責(zé)任分配 合營方式 資產(chǎn)所有權(quán) 運行和維護(hù) 建設(shè)資本投資 商業(yè)風(fēng)險 期限 應(yīng)用情況 服務(wù)合同 公共 公私合營 公共 公共 1-2年 普遍 管理合同 公共 私營 公共 公共 3-5年 普遍 租賃 公共 私營 公共 分擔(dān) 8-15年 一般 BOT 私有 私營 私人 私人 20-30年 一般 特許經(jīng)營 公共 私營 私人 私人 25-30年 較少 剝奪性私營 私有 私營 私人 私人 不受限制 很少

　　公私合營或私營部門的參與實際上也就是通常所說的基礎(chǔ)設(shè)施的企業(yè)化和市場化運營。從發(fā)達(dá)國家的實踐來看，表征運營市場化水平的一個尺度就是私人部門的參與程度。公共部門和私營部門聯(lián)合經(jīng)營（簡稱公私合營〕提供環(huán)境物品和服務(wù)的方式有多種類型。一些政府選擇保留公共所有和控制資產(chǎn)的合營方式。
　　在這種情況下，政府將主要通過競爭投標(biāo)方式挑選能夠在規(guī)定時間內(nèi)運營好環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)（Service）、管理（Management）和租賃（Lease）合同方。這類合同方式是否具有“私營”的性質(zhì)，將取決于合同方過去是否被允許參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的運營。而具有明顯私營特征的公私合營方式通常有“建設(shè)-運營-移交”（Build－operate－transfer，簡稱BOT）以及由此演變的特許經(jīng)營（Concessio）和剝奪性私營（Divestiture）、表3列出了這些公私合營模式的特點。這些合營方式的主要區(qū)別在于資產(chǎn)所有權(quán)、資本投資責(zé)任以及承擔(dān)的風(fēng)險等方面的不同。私營部門承擔(dān)的風(fēng)險和責(zé)任越多，則改善服務(wù)的刺激力度也越強(qiáng)。
　　BOT是一種于80年代發(fā)展起來的，利用私人資本進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營的項目融資方式1。BOT的實質(zhì)是一種債券和股權(quán)相混合的產(chǎn)權(quán)。目前，中國的一些省市正在試點引進(jìn)BOT模式。僅山東省1998年就推出了26個BOT項目。8個TOT項目和6個合資合作項目，出讓和轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)23億元，招商引資22億元，收益的45億元資金再全部用于城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)（中國環(huán)境報，1998）。作者認(rèn)為，BOT模式在中國的城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營方面將具有很大的發(fā)展前景。
3.6 擴(kuò)大環(huán)保產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠政策
　　在中國現(xiàn)行的稅制中，對環(huán)保產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠主要有；對治理污染、保護(hù)環(huán)境、節(jié)能和資源綜合利用項目，實行零稅率的固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅，對部分資源綜合利用產(chǎn)品免征增值稅，對廢舊物資口收經(jīng)營企業(yè)的增值稅實行先征后返70％的稅收優(yōu)惠。目前中國實施的主要的環(huán)保產(chǎn)業(yè)稅收和信貸優(yōu)惠政策如表4所示。但是，由于環(huán)保產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策由各部委制定，政策調(diào)控范圍有限，調(diào)控效果也不十分明顯。為此，我們建議：（1）選擇綠色外貿(mào)導(dǎo)向型產(chǎn)品（如環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品）給予信貸、稅收優(yōu)惠。鼓勵擁有國外環(huán)境標(biāo)志的外商與國內(nèi)企業(yè)合作，開發(fā)新的綠色產(chǎn)品出口。（2）對國內(nèi)目前不能生產(chǎn)的污染治理設(shè)備、環(huán)境監(jiān)測和研究儀器以及環(huán)境無害化技術(shù)等進(jìn)口產(chǎn)品，減征進(jìn)口關(guān)稅；對清潔汽車、清潔能源以及獲得環(huán)境標(biāo)志和能源效率標(biāo)志的家電產(chǎn)品和汽車，減征消費稅和關(guān)稅。（3）對經(jīng)營環(huán)境公用設(shè)施的企業(yè)，在征收營業(yè)稅、增值稅和城市維護(hù)建設(shè)稅方面給予優(yōu)惠；允許清潔能源企業(yè)、污染治理企業(yè)、環(huán)境公用事業(yè)以及環(huán)保示范工程項目加速投資折舊。（4）借鑒國外經(jīng)驗，制定環(huán)保風(fēng)險定級標(biāo)準(zhǔn)，金融部門具此決定信貸投向，建立信貸環(huán)境風(fēng)險防范機(jī)制。（5）試點建立中國綠色銀行。綠色銀行可辦成股份制銀行，政府部門、商業(yè)銀行及個人均可投入一定的股份，國家在稅收、發(fā)行債券等方面給予一定的優(yōu)惠。

表4 中國鼓勵環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收和信貸優(yōu)惠政策 頒布部門 政策條例 財政部 《關(guān)于企業(yè)所得稅若干優(yōu)惠政策的通知》（財稅[1994]001號） 財政部 《關(guān)于繼續(xù)對部分資源綜合利用產(chǎn)品等實行增值稅優(yōu)惠政策的通知》（財稅字[1996]20號） 財政部 《關(guān)于繼續(xù)對廢舊物資回收經(jīng)營企業(yè)等實行增值稅優(yōu)惠政策的通知》（財稅字[1996]21號） 國家稅務(wù)總局 《關(guān)于印發(fā)固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅“資源綜合利用、他儲設(shè)施”稅目稅率注釋的通知》（國稅發(fā)[1994]008號） 中國人民銀行 《中國人民銀行關(guān)于貫徹信貸政策與加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作有關(guān)問題的通知》（銀行[1995]24號 中國農(nóng)業(yè)銀行 《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染防治和保證貸款安全的通知》（農(nóng)銀發(fā)[1997]3號）

3.7 培育服務(wù)環(huán)保投資和產(chǎn)業(yè)的市場體系
　　缺乏有效的環(huán)境服務(wù)市場體系；是中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資效果不佳的重要原因之一。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，應(yīng)打破地區(qū)和部門的保護(hù)主義，對環(huán)保投資項目實行招標(biāo)投標(biāo)制度，提高投資效果和增強(qiáng)企業(yè)的風(fēng)險責(zé)任。同時，應(yīng)有重點地發(fā)展一批為環(huán)保投資服務(wù)的中介機(jī)構(gòu)，如環(huán)境技術(shù)咨詢、設(shè)計、施工、審計以及工程質(zhì)量監(jiān)理等機(jī)構(gòu)?？紤]到某些中介服務(wù)的權(quán)威性和公正要求，可以由政府指導(dǎo)組織基于第三方的環(huán)境保護(hù)技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的中介服務(wù)體系，定期推薦和發(fā)布環(huán)保最佳實用技術(shù)和可療技術(shù)，審定環(huán)境標(biāo)志和綠色標(biāo)志產(chǎn)品。隨著市場經(jīng)濟(jì)的建立和完善，政府應(yīng)逐步減少環(huán)保產(chǎn)業(yè)的市場準(zhǔn)入條件。

4 結(jié)語

　　21世紀(jì)，中國將迎來一個環(huán)保產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展的嶄新時期。環(huán)保產(chǎn)業(yè)必將成為中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個新的增長點。發(fā)展中國的環(huán)保產(chǎn)業(yè)，除了提高環(huán)保產(chǎn)業(yè)的技術(shù)水平和有效供給之外，更為重要的是通過環(huán)境法制建工環(huán)保產(chǎn)業(yè)的市場。而這一市場的培育需要一個健康的環(huán)境保護(hù)投融資體制。為此，中國政府應(yīng)盡快明確界定政府、企業(yè)和個人在環(huán)境保護(hù)中的事權(quán)和責(zé)任，逐步建立一個基于市場為主導(dǎo)、企業(yè)和個人為投資主體的環(huán)境保護(hù)投融資體系。

參考文獻(xiàn)

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