邱 衛(wèi) 東 　　應(yīng) 姿

一、 對供水市場化的認(rèn)識

1、 供水企業(yè)運行背景
　　城市管網(wǎng)供水（自來水）是由供水企業(yè)向城鎮(zhèn)社會提供的產(chǎn)品。這個產(chǎn)品在不同的經(jīng)濟運行背景下，其屬性和功效不同，從計劃經(jīng)濟時代到市場經(jīng)濟的確立和進一步的發(fā)展，城市管網(wǎng)供水正經(jīng)歷著深刻的變化：（1）水價方面：從過去的不反映價值的計量符號的行政水價逐漸轉(zhuǎn)為當(dāng)前強調(diào)以成本為基礎(chǔ)和市場供需調(diào)節(jié)為導(dǎo)向的商品水價；（2）供水對象方面：消費者由只需解決有水可用的被動的“用戶”地位，開始轉(zhuǎn)為初步具備消費者權(quán)益觀的“客戶上帝”；（3）銷售理念方面：供水企業(yè)由過去的純生產(chǎn)型營業(yè)轉(zhuǎn)為現(xiàn)在的以不斷提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，并以滿足消費者多元化需求的開拓市場占有率的營銷；（4）供水企業(yè)與政府關(guān)系方面：由過去的政府經(jīng)營和政企間的高度統(tǒng)一，到現(xiàn)在的已脫胎換骨后分而不離的“母子型”關(guān)系；（5）社會要求方面：由只對水量的充足供應(yīng)到對水量、水質(zhì)和服務(wù)的多元需求；（6）投融資體制方面：其一，建設(shè)資金由過去的政府包辦到現(xiàn)在的政企共擔(dān)，以上海供水業(yè)為例，屬政策性虧損的由政府承擔(dān)，屬經(jīng)營性虧損的由自來水公司自已承擔(dān)；其二，融資上，由過政府無償投資的財政撥款或政府信用擔(dān)保，轉(zhuǎn)向供水企業(yè)自身在償還能力和效益確保基礎(chǔ)上的銀行貸款和企業(yè)債券。
　　隨著改革的深化和市場化運作的加強，作為國有性質(zhì)的供水企業(yè)，在經(jīng)營管理形式上也面臨多元化模式的轉(zhuǎn)型：（1）國有但不一定需要國營，這主要體現(xiàn)在股份制的建立和改造上，其表現(xiàn)形式為國有獨資、國有控股、混合制等，如國有獨資形式的深圳市自來水總公司（現(xiàn)改名為深圳水務(wù)集團公司）；（2）BOT形式。這是利用外資的最佳方式和有效途徑，我國的不少城市對此作了嘗試。（3）出售。各地政府為獲取急需的城市建設(shè)資金，通過尋找有實力的下家變賣手中的國有供水企業(yè)資產(chǎn)，停止向供水企業(yè)“輸血”，這是政府一舉兩得的好事：不僅可以解決短缺的資金來源，而且可以卸下因供水企業(yè)虧損造成的地方財政包袱，更為重要的是，可以激活供水企業(yè)的經(jīng)濟效益和社會效益。現(xiàn)在對這一做法得到了一定的支持和認(rèn)同，如錢江水利收購舟山自來水公司等；（4）兼并。如寧波市自來水總公司的大部分資產(chǎn)被劃入寧波市城建投股投資公司；（5）供排水一體化的趨勢。如浙江省嘉興市自來水公司合并改組為嘉原給排水公司、紹興市水務(wù)集團公司等。
2、 加速的供水市場化趨勢
　　城市供水作為一個基礎(chǔ)性行業(yè)，事關(guān)國計民生，該行業(yè)的有效運行是確保經(jīng)濟發(fā)展和提高人居生活質(zhì)量的前提，在當(dāng)前城市化運動不斷推進和經(jīng)濟區(qū)域性整合一體化的趨勢下，城市供水的市場化問題日趨突出。“資本逐利而行”，沒有回報的投資將會抑制投資商的投資行為。在政府普遍面臨建設(shè)資金短缺的情況下，由誰去進行金額巨大而回收期長的公益性供水設(shè)施的投融資？除去由政府完全經(jīng)營的特殊情況外，若投資商的盈利水平因行政水價而大幅低于社會平均收益，政策性虧損的缺口由誰去彌補？我國現(xiàn)行水價90%為均一水價，階梯式水價才在少數(shù)城市剛起步不久，僅靠這兩種單一的價格信號，將難以調(diào)節(jié)社會多元化多層次的供水需求的價值導(dǎo)向，水資源的合理配置就難以實現(xiàn)。社會大眾和不同行業(yè)對供水水量、水質(zhì)及服務(wù)的不同需求，單一的供水方式和供水產(chǎn)品如何改變？水價如何發(fā)揮供水需求平衡的穩(wěn)定器作用？這是當(dāng)前在我國供水市場上迫在眉睫的課題。實踐表明，在當(dāng)前情況下，第一，完全用政府行為去調(diào)節(jié)是不夠的，還需要市場機制去補充，甚至在某些情況下，市場機制起著主導(dǎo)作用；第二，供水企業(yè)完全由政府壟斷經(jīng)營，因缺乏競爭機制或潛在的競爭壓力，必將導(dǎo)致供水企業(yè)的低效及社會大眾用水福利的損失。
　　由于城市供水具有公用性、壟斷性、地域性這三大特點，致使供水市場是一個準(zhǔn)市場；加之長期以來受指令經(jīng)濟體制的影響，我國的城市供水價格低廉，福利用水的觀念盛行，供水價格機制和水價制度因不能反映供求關(guān)系和成本補償原則而不適應(yīng)當(dāng)前市場化形勢的需要。隨著水污染的進一步加劇，水環(huán)境治理成本的大幅度提高，水資源的物質(zhì)稀缺性和經(jīng)濟稀缺性更為突出，只有通過提高水價，利用價格杠桿來促進節(jié)約用水，抑制浪費用水行為，成為重要的經(jīng)濟調(diào)控手段。此外，從外部環(huán)境上看，跨國水務(wù)業(yè)搶占中國市場的熱潮，促動了我國供水企業(yè)必須面對市場化這一現(xiàn)實，并作出相應(yīng)的反應(yīng)。

二、 供水市場化的本質(zhì)。

1、 供水的基本特性
　　供水的基本特性又有自然屬性和社會屬性之分，從城市供水的內(nèi)在屬性可以看出，其三大特點是指導(dǎo)供水商品化的原則。其一，公用性。水是生命之源，任何時候都不能剝奪社會大眾的生存所需用水權(quán)利，也就是說，生存權(quán)是人與生俱來不可剝奪的最基本的人的權(quán)益，基于這一點的考慮，應(yīng)將水權(quán)看作是民眾的人權(quán)在用水上的體現(xiàn)。在維持最基本的用水量需求上，這一特點所采取的是水價制定的低價原則，即命脈性與福利性的統(tǒng)一。其二、城市供水是特種行業(yè)，西方國家如德國等，將此列入《食品法》的范疇，必須由政府特許經(jīng)營的，其壟斷性不僅僅是自然壟斷，取水許可和供水資質(zhì)是嚴(yán)格控制的，供水企業(yè)是非競爭性企業(yè)，其壟斷價格的確定會形成政策性虧損或是獲取壟斷利潤。同時還有一個規(guī)模經(jīng)濟的問題，投資規(guī)模大且回收周期長，投資回報率低，難以吸引政府以外的主體投資。其三，地域性。城鎮(zhèn)管網(wǎng)供水，在地域上具有壟斷市場的力量，杭州的水不大可能賣到寧波來，沈陽的水更不可能賣到廣州去。即便是舟山市在1996年遇到特大旱情時，通過從集裝箱船只將從寧波購買的自來水運送回去，或從上海購買原水運回去制水供應(yīng)，但成本極其高昂，最終將通過特價特供的辦法來增加消費者對用水的支出。正是受管網(wǎng)供水方式的限制，使得供水企業(yè)產(chǎn)品在轉(zhuǎn)售過程中發(fā)生困難，減少了批發(fā)商環(huán)節(jié)，如用戶不大可能將居民用水量以高于其自身的價格大批量轉(zhuǎn)售給工礦企業(yè)或商業(yè)用水戶，這為城市供水實施價格歧視的營銷策略奠定了基礎(chǔ)。鑒于此，在這樣的城市供水的準(zhǔn)市場狀態(tài)下，其商品化的實質(zhì)也就呈現(xiàn)出來，具有較大彈性和市場適應(yīng)性的水價制度的確定，是供水商品化得以實施的基本保障。兩部制水價和階梯式水價為我們實施合理的水價提供了范本。
2、準(zhǔn)市場與弱質(zhì)市場
　　作為一個經(jīng)濟組織，供水企業(yè)應(yīng)同其它企業(yè)一樣具有共同的行為目標(biāo)：短期的盈利和長期的市場占有率。如果說把供水企業(yè)的社會效益或公益性放在第一位的話，管理營運中的效益觀和經(jīng)濟觀仍值得強調(diào)，至少要確保可持續(xù)運行，這就得考慮成本補償原則。
　　供水商品化的本質(zhì)是由其自然屬性和社會屬性所決定的，水資源的易動性（水循環(huán)運動）、稀缺性、外部性、命脈性、公用性、經(jīng)濟性等特點，決定了供水的商品化和市場化有其自身的特點。鑒于此，供水市場的性質(zhì)是一個準(zhǔn)市場，因而它是一個不完全市場，既有市場性的一面，又有非市場性的一面。它是“看不見的手”與“看不見的手”聯(lián)合調(diào)控的，前者要求以競爭性市場來考慮企業(yè)經(jīng)營戰(zhàn)略，價格由價值決定，并要反映供求關(guān)系；后者要求由國家宏觀調(diào)控和法規(guī)政策的約束，并進行價格管制。歐美國家，甚至于包括俄羅斯，其供水組織通常是非盈利性的，但同時又必須補償成本，且投資商和股東利益都能獲得保證，以吸引公眾的投資，其募集的水廠建設(shè)債券通常類似于“國債”一類的“金邊債券”。供水商品化的確立，就是市場化程度的結(jié)果，它理應(yīng)服從于價值規(guī)律，如下因素必不可少：（1）供求關(guān)系；（2）價值與價格；（3）市場機制。如果這三個因素不能形成一個有機體，如果我們的水價不能反映供求關(guān)系，也不能反映成本補償和盈利，更不能反映以產(chǎn)權(quán)為要求的交易關(guān)系，那么供水的商品化是無法實現(xiàn)的。

三、 供水市場化的運作

　　市場化取決于交易的活躍程度，而市場交易主體的多元化是關(guān)鍵，按照科斯定理，這首先要解決的是產(chǎn)權(quán)問題。
　　由于長期以來對城市水價問題認(rèn)識不足，我國城市水價相對偏低，結(jié)構(gòu)不合理，這是致使供水企業(yè)虧損的表層原因，更深層次的原因仍在體制上。由于政府主管與委托經(jīng)營的供水企業(yè)主的信息不對稱、權(quán)力層小集團間的利益恩怨，上級主管一定程度的直接干預(yù)，缺乏有效的考核、監(jiān)督及經(jīng)營者財產(chǎn)與離任的審查機制，供水企業(yè)經(jīng)營者在居于有利的壟斷地位的條件下，必然采取短期行為，盲目追加投資以擴大規(guī)模，以及難以控制的過高的管理成本，這一系列綜合性因素使得供水企業(yè)普遍虧損，帳面總資產(chǎn)與資產(chǎn)現(xiàn)值差距較大，城市供水事業(yè)的再發(fā)展受到了極大的影響。
　　除去體制因素以外，供水企業(yè)歷來視水價為其生命線，調(diào)高水價成為供水企業(yè)實現(xiàn)減虧或盈利的一大追求。1998年建設(shè)部、國家計委頒布《城市供水價格管理辦法》后，對水價改革問題雖有所推動，但力度不夠，城市供水價格還存在不少問題。例如，對水價改革的認(rèn)識還不到位；科學(xué)合理的水價形成機制尚未形成；水價構(gòu)成不合理，附加費太多，不能完全反映成本；《城市供水價格管理辦法》實施細(xì)則普遍剛起步或還沒有起步，等等。而其中尤為突出的是水價形成機制不合理。建設(shè)部城建司副司長王天錫認(rèn)為，要解決上述問題，積極平穩(wěn)地推進水價改革在當(dāng)前最為重要。一是水價改革有利于促進節(jié)水。二是有利于加快城市污水處理設(shè)施建設(shè)的步伐。三是可以有力地促進供水企業(yè)的改革。
　　針對我國現(xiàn)有水資源管理體制上存在的缺陷，水工業(yè)一體化的發(fā)展模式已被政府和公眾認(rèn)可，供水已放入一個大的供水背景下來統(tǒng)一考慮，即由給水、排水、污水等組成的水務(wù)業(yè)將在全國各地形成，水價的組成不在是單一的供水因素，還包括污水與排水的相關(guān)費用。目前我國的污水處理嚴(yán)重滯后，有73%的污水未經(jīng)處理便直接排掉，在很大程度上污染了城市水源，造成供水緊張，雖然《城市供水價格管理辦法》已規(guī)定要將污水處理費納入水價構(gòu)成中，建設(shè)部已明確指出，水價首先要把污水處理費用調(diào)上去。這樣，不僅可以加快建設(shè)污水處理設(shè)施的步伐，同時還可以促進缺水地區(qū)和嚴(yán)重缺水城市的節(jié)約用水。
　　目前我國有2000多家自來水公司，其中大多數(shù)國有企業(yè)虧損，主要問題體現(xiàn)在體制與水價的改革力度上。多家跨國水務(wù)公司曾以實踐證明了中國城市供水市場的高投資價值，據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)字，投入產(chǎn)出比為24.08%。已加入WTO的今天，必須盡快改革舊有不合理機制，鼓勵有能力的國有供水企業(yè)要大膽走兼并聯(lián)合之路，以獲取企業(yè)更大的發(fā)展空間，如日前新組建的“航空母艦”——注冊資金達60億元的深圳水務(wù)集團公司。通過培育市場機制和增強“抗體”，涌現(xiàn)出一批能與像法國里昂水務(wù)公司之類的大企業(yè)抗衡。

四、供水價格信號的理論依據(jù)

　　水價作為供水市場的價格信號，并不是單純地上漲水價這么簡單，而是建立科學(xué)合理的水價構(gòu)成和調(diào)節(jié)機制。美國有些州的水價，根據(jù)市場機制，不僅不漲，反而還要下跌，以體現(xiàn)供求關(guān)系和用水權(quán)益。目前，我國各城市的水價調(diào)整，基本上是政府、自來水公司和老百姓討價還價、互相妥協(xié)的結(jié)果，缺乏真正意義上的科學(xué)分析。因此，必須進行水價改革，盡快形成一套科學(xué)的體系。
根據(jù)作者提出的水價制定的“滑塊理論”，水價的構(gòu)成應(yīng)包括如下5個因素：（1）資源性；（2）公用性；（3）商品性；（4）再生性；（5）區(qū)位性，其中前3個因素是水價制定的基本依據(jù)，后2個因素是水價制定的浮動依據(jù)，從而實現(xiàn)水務(wù)市場中水價的剛性與彈性的有機統(tǒng)一，這一理論是兩部制水價和階梯式水價制定的理論來源。資源性體現(xiàn)稅收原則，即明確國家對水資源的所有權(quán)；公用性體現(xiàn)用水的基本民主權(quán)利和用水福利；商品性體現(xiàn)的是成本補償與投資回報的盈利原則；再生性體現(xiàn)的是水環(huán)境保護原則；區(qū)位性體現(xiàn)的是水資源利用的經(jīng)濟價值觀原則。據(jù)此，水價應(yīng)包括成本、費用、稅金、利潤和再生等幾個組成部分，這與國家提出的水價調(diào)整要遵循的“補償成本、合理收益、節(jié)約用水、公共負(fù)擔(dān)”的方針是一致的，這樣的水價不會受人為因素所左右，而是依照法規(guī)和客觀因素的變化而調(diào)整。

五、供水價格形式多元化的市場對策

　　按照商品市場的分銷渠道形式，城市供水提供的產(chǎn)品應(yīng)多元化，即通常所說的分質(zhì)供水和營銷服務(wù)。推進水價改革，建立合理的水價形成機制。城市供水價格改革工作的重，是建立合理的水價形成機制，促進保護和合理利用水資源。一是調(diào)整水價要與改革水價計價方式相結(jié)合。在居民生活用水和其它各類用水中積極推行定額累進加價階梯式計量水價，拓展水價上調(diào)空間，增強企業(yè)、居民的節(jié)水意識。二是要針對不同城市的特點，實行季節(jié)性水價，以緩解城市供水的季節(jié)性矛盾。三是要加大污水處理費的征收力度，沒有開征污水處理費的城市，要盡快開征；已開征的要逐步提高水費標(biāo)準(zhǔn)，促進水污染防治工作。只有這樣，才能改變現(xiàn)在的僅有的均一水價體系，從而實現(xiàn)多元化水價以滿足廣大消費者的不同層次的客觀需求，并絕對地鞏固自來水市場占有率。此外，調(diào)整水價還必須考慮消費者的經(jīng)濟承受能力。專家指出，發(fā)展中國家水費承受能力的國際通用標(biāo)準(zhǔn)是：水費支出占可支配收入一般在3%以內(nèi)為宜，加上污水處理費不得超過5%。據(jù)建設(shè)部水資源中心調(diào)查表明，我國在近十年里平均調(diào)價次數(shù)達6至7次，水價普調(diào)雖仍有一定空間，但主要應(yīng)放在供水企業(yè)的經(jīng)營效益及嚴(yán)格的成本控制上，而不應(yīng)該將供水企業(yè)虧損的負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給消費者?？紤]到我國污水處理率還比較低及加強節(jié)約用水工作的實際情況，水費支出一般掌握在3%為宜（另2%留做污水處理費）。據(jù)嚴(yán)偉博士認(rèn)為，如果按3%計算，目前我國多數(shù)城市水價已經(jīng)偏高，調(diào)價的空間較為有限（福州已占到2.7%）；若考慮地區(qū)收益上的不平衡，不宜普調(diào)，而應(yīng)按市場需求決定水價，如在北方地區(qū)，貧困人口還在增加，而且所定的貧困標(biāo)準(zhǔn)很低。

六、結(jié)論

　　綜上所述，建立供水市場的價格信號機制，一、關(guān)鍵的問題是實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，不能由政府直接經(jīng)營供水企業(yè)，按現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，做到政企不離，通過法律和行業(yè)管理的形式進行監(jiān)控，使城市供水或水務(wù)業(yè)的經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益統(tǒng)一起來，水資源管理專家邵益生先生認(rèn)為，如果用水資源的價格杠桿能夠調(diào)整掉一些效益低下的企業(yè)，使整個產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更合理，這樣的水價改革則無疑是成功的，但要注意循序漸進。二、要按價值規(guī)律辦事，水價必須調(diào)節(jié)供求關(guān)系，價格應(yīng)成水優(yōu)化資源配置的指揮棒，而不是行業(yè)壟斷下的行政水價，價格只是計量符號，而不是市場需求的調(diào)節(jié)信號。隨著社會的進步和人本主義的推進，專家們強調(diào)，推進水價改革，必須進行聽證會，以便使社會公眾對供水問題及今后的發(fā)展有清醒的認(rèn)識，增加公眾的知情權(quán)和政策調(diào)整的透明度。

作者單位：寧波市自來水總公司
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