邱 衛(wèi) 東 　　應(yīng) 姿

一、 對(duì)供水市場(chǎng)化的認(rèn)識(shí)

1、 供水企業(yè)運(yùn)行背景
　　城市管網(wǎng)供水（自來水）是由供水企業(yè)向城鎮(zhèn)社會(huì)提供的產(chǎn)品。這個(gè)產(chǎn)品在不同的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行背景下，其屬性和功效不同，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立和進(jìn)一步的發(fā)展，城市管網(wǎng)供水正經(jīng)歷著深刻的變化：（1）水價(jià)方面：從過去的不反映價(jià)值的計(jì)量符號(hào)的行政水價(jià)逐漸轉(zhuǎn)為當(dāng)前強(qiáng)調(diào)以成本為基礎(chǔ)和市場(chǎng)供需調(diào)節(jié)為導(dǎo)向的商品水價(jià)；（2）供水對(duì)象方面：消費(fèi)者由只需解決有水可用的被動(dòng)的“用戶”地位，開始轉(zhuǎn)為初步具備消費(fèi)者權(quán)益觀的“客戶上帝”；（3）銷售理念方面：供水企業(yè)由過去的純生產(chǎn)型營(yíng)業(yè)轉(zhuǎn)為現(xiàn)在的以不斷提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，并以滿足消費(fèi)者多元化需求的開拓市場(chǎng)占有率的營(yíng)銷；（4）供水企業(yè)與政府關(guān)系方面：由過去的政府經(jīng)營(yíng)和政企間的高度統(tǒng)一，到現(xiàn)在的已脫胎換骨后分而不離的“母子型”關(guān)系；（5）社會(huì)要求方面：由只對(duì)水量的充足供應(yīng)到對(duì)水量、水質(zhì)和服務(wù)的多元需求；（6）投融資體制方面：其一，建設(shè)資金由過去的政府包辦到現(xiàn)在的政企共擔(dān)，以上海供水業(yè)為例，屬政策性虧損的由政府承擔(dān)，屬經(jīng)營(yíng)性虧損的由自來水公司自已承擔(dān)；其二，融資上，由過政府無償投資的財(cái)政撥款或政府信用擔(dān)保，轉(zhuǎn)向供水企業(yè)自身在償還能力和效益確?；A(chǔ)上的銀行貸款和企業(yè)債券。
　　隨著改革的深化和市場(chǎng)化運(yùn)作的加強(qiáng)，作為國(guó)有性質(zhì)的供水企業(yè)，在經(jīng)營(yíng)管理形式上也面臨多元化模式的轉(zhuǎn)型：（1）國(guó)有但不一定需要國(guó)營(yíng)，這主要體現(xiàn)在股份制的建立和改造上，其表現(xiàn)形式為國(guó)有獨(dú)資、國(guó)有控股、混合制等，如國(guó)有獨(dú)資形式的深圳市自來水總公司（現(xiàn)改名為深圳水務(wù)集團(tuán)公司）；（2）BOT形式。這是利用外資的最佳方式和有效途徑，我國(guó)的不少城市對(duì)此作了嘗試。（3）出售。各地政府為獲取急需的城市建設(shè)資金，通過尋找有實(shí)力的下家變賣手中的國(guó)有供水企業(yè)資產(chǎn)，停止向供水企業(yè)“輸血”，這是政府一舉兩得的好事：不僅可以解決短缺的資金來源，而且可以卸下因供水企業(yè)虧損造成的地方財(cái)政包袱，更為重要的是，可以激活供水企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。現(xiàn)在對(duì)這一做法得到了一定的支持和認(rèn)同，如錢江水利收購舟山自來水公司等；（4）兼并。如寧波市自來水總公司的大部分資產(chǎn)被劃入寧波市城建投股投資公司；（5）供排水一體化的趨勢(shì)。如浙江省嘉興市自來水公司合并改組為嘉原給排水公司、紹興市水務(wù)集團(tuán)公司等。
2、 加速的供水市場(chǎng)化趨勢(shì)
　　城市供水作為一個(gè)基礎(chǔ)性行業(yè)，事關(guān)國(guó)計(jì)民生，該行業(yè)的有效運(yùn)行是確保經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高人居生活質(zhì)量的前提，在當(dāng)前城市化運(yùn)動(dòng)不斷推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)區(qū)域性整合一體化的趨勢(shì)下，城市供水的市場(chǎng)化問題日趨突出。“資本逐利而行”，沒有回報(bào)的投資將會(huì)抑制投資商的投資行為。在政府普遍面臨建設(shè)資金短缺的情況下，由誰去進(jìn)行金額巨大而回收期長(zhǎng)的公益性供水設(shè)施的投融資？除去由政府完全經(jīng)營(yíng)的特殊情況外，若投資商的盈利水平因行政水價(jià)而大幅低于社會(huì)平均收益，政策性虧損的缺口由誰去彌補(bǔ)？我國(guó)現(xiàn)行水價(jià)90%為均一水價(jià)，階梯式水價(jià)才在少數(shù)城市剛起步不久，僅靠這兩種單一的價(jià)格信號(hào)，將難以調(diào)節(jié)社會(huì)多元化多層次的供水需求的價(jià)值導(dǎo)向，水資源的合理配置就難以實(shí)現(xiàn)。社會(huì)大眾和不同行業(yè)對(duì)供水水量、水質(zhì)及服務(wù)的不同需求，單一的供水方式和供水產(chǎn)品如何改變？水價(jià)如何發(fā)揮供水需求平衡的穩(wěn)定器作用？這是當(dāng)前在我國(guó)供水市場(chǎng)上迫在眉睫的課題。實(shí)踐表明，在當(dāng)前情況下，第一，完全用政府行為去調(diào)節(jié)是不夠的，還需要市場(chǎng)機(jī)制去補(bǔ)充，甚至在某些情況下，市場(chǎng)機(jī)制起著主導(dǎo)作用；第二，供水企業(yè)完全由政府壟斷經(jīng)營(yíng)，因缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制或潛在的競(jìng)爭(zhēng)壓力，必將導(dǎo)致供水企業(yè)的低效及社會(huì)大眾用水福利的損失。
　　由于城市供水具有公用性、壟斷性、地域性這三大特點(diǎn)，致使供水市場(chǎng)是一個(gè)準(zhǔn)市場(chǎng)；加之長(zhǎng)期以來受指令經(jīng)濟(jì)體制的影響，我國(guó)的城市供水價(jià)格低廉，福利用水的觀念盛行，供水價(jià)格機(jī)制和水價(jià)制度因不能反映供求關(guān)系和成本補(bǔ)償原則而不適應(yīng)當(dāng)前市場(chǎng)化形勢(shì)的需要。隨著水污染的進(jìn)一步加劇，水環(huán)境治理成本的大幅度提高，水資源的物質(zhì)稀缺性和經(jīng)濟(jì)稀缺性更為突出，只有通過提高水價(jià)，利用價(jià)格杠桿來促進(jìn)節(jié)約用水，抑制浪費(fèi)用水行為，成為重要的經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段。此外，從外部環(huán)境上看，跨國(guó)水務(wù)業(yè)搶占中國(guó)市場(chǎng)的熱潮，促動(dòng)了我國(guó)供水企業(yè)必須面對(duì)市場(chǎng)化這一現(xiàn)實(shí)，并作出相應(yīng)的反應(yīng)。

二、 供水市場(chǎng)化的本質(zhì)。

1、 供水的基本特性
　　供水的基本特性又有自然屬性和社會(huì)屬性之分，從城市供水的內(nèi)在屬性可以看出，其三大特點(diǎn)是指導(dǎo)供水商品化的原則。其一，公用性。水是生命之源，任何時(shí)候都不能剝奪社會(huì)大眾的生存所需用水權(quán)利，也就是說，生存權(quán)是人與生俱來不可剝奪的最基本的人的權(quán)益，基于這一點(diǎn)的考慮，應(yīng)將水權(quán)看作是民眾的人權(quán)在用水上的體現(xiàn)。在維持最基本的用水量需求上，這一特點(diǎn)所采取的是水價(jià)制定的低價(jià)原則，即命脈性與福利性的統(tǒng)一。其二、城市供水是特種行業(yè)，西方國(guó)家如德國(guó)等，將此列入《食品法》的范疇，必須由政府特許經(jīng)營(yíng)的，其壟斷性不僅僅是自然壟斷，取水許可和供水資質(zhì)是嚴(yán)格控制的，供水企業(yè)是非競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)，其壟斷價(jià)格的確定會(huì)形成政策性虧損或是獲取壟斷利潤(rùn)。同時(shí)還有一個(gè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的問題，投資規(guī)模大且回收周期長(zhǎng)，投資回報(bào)率低，難以吸引政府以外的主體投資。其三，地域性。城鎮(zhèn)管網(wǎng)供水，在地域上具有壟斷市場(chǎng)的力量，杭州的水不大可能賣到寧波來，沈陽的水更不可能賣到廣州去。即便是舟山市在1996年遇到特大旱情時(shí)，通過從集裝箱船只將從寧波購買的自來水運(yùn)送回去，或從上海購買原水運(yùn)回去制水供應(yīng)，但成本極其高昂，最終將通過特價(jià)特供的辦法來增加消費(fèi)者對(duì)用水的支出。正是受管網(wǎng)供水方式的限制，使得供水企業(yè)產(chǎn)品在轉(zhuǎn)售過程中發(fā)生困難，減少了批發(fā)商環(huán)節(jié)，如用戶不大可能將居民用水量以高于其自身的價(jià)格大批量轉(zhuǎn)售給工礦企業(yè)或商業(yè)用水戶，這為城市供水實(shí)施價(jià)格歧視的營(yíng)銷策略奠定了基礎(chǔ)。鑒于此，在這樣的城市供水的準(zhǔn)市場(chǎng)狀態(tài)下，其商品化的實(shí)質(zhì)也就呈現(xiàn)出來，具有較大彈性和市場(chǎng)適應(yīng)性的水價(jià)制度的確定，是供水商品化得以實(shí)施的基本保障。兩部制水價(jià)和階梯式水價(jià)為我們實(shí)施合理的水價(jià)提供了范本。
2、準(zhǔn)市場(chǎng)與弱質(zhì)市場(chǎng)
　　作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)組織，供水企業(yè)應(yīng)同其它企業(yè)一樣具有共同的行為目標(biāo)：短期的盈利和長(zhǎng)期的市場(chǎng)占有率。如果說把供水企業(yè)的社會(huì)效益或公益性放在第一位的話，管理營(yíng)運(yùn)中的效益觀和經(jīng)濟(jì)觀仍值得強(qiáng)調(diào)，至少要確?？沙掷m(xù)運(yùn)行，這就得考慮成本補(bǔ)償原則。
　　供水商品化的本質(zhì)是由其自然屬性和社會(huì)屬性所決定的，水資源的易動(dòng)性（水循環(huán)運(yùn)動(dòng)）、稀缺性、外部性、命脈性、公用性、經(jīng)濟(jì)性等特點(diǎn)，決定了供水的商品化和市場(chǎng)化有其自身的特點(diǎn)。鑒于此，供水市場(chǎng)的性質(zhì)是一個(gè)準(zhǔn)市場(chǎng)，因而它是一個(gè)不完全市場(chǎng)，既有市場(chǎng)性的一面，又有非市場(chǎng)性的一面。它是“看不見的手”與“看不見的手”聯(lián)合調(diào)控的，前者要求以競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)來考慮企業(yè)經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略，價(jià)格由價(jià)值決定，并要反映供求關(guān)系；后者要求由國(guó)家宏觀調(diào)控和法規(guī)政策的約束，并進(jìn)行價(jià)格管制。歐美國(guó)家，甚至于包括俄羅斯，其供水組織通常是非盈利性的，但同時(shí)又必須補(bǔ)償成本，且投資商和股東利益都能獲得保證，以吸引公眾的投資，其募集的水廠建設(shè)債券通常類似于“國(guó)債”一類的“金邊債券”。供水商品化的確立，就是市場(chǎng)化程度的結(jié)果，它理應(yīng)服從于價(jià)值規(guī)律，如下因素必不可少：（1）供求關(guān)系；（2）價(jià)值與價(jià)格；（3）市場(chǎng)機(jī)制。如果這三個(gè)因素不能形成一個(gè)有機(jī)體，如果我們的水價(jià)不能反映供求關(guān)系，也不能反映成本補(bǔ)償和盈利，更不能反映以產(chǎn)權(quán)為要求的交易關(guān)系，那么供水的商品化是無法實(shí)現(xiàn)的。

三、 供水市場(chǎng)化的運(yùn)作

　　市場(chǎng)化取決于交易的活躍程度，而市場(chǎng)交易主體的多元化是關(guān)鍵，按照科斯定理，這首先要解決的是產(chǎn)權(quán)問題。
　　由于長(zhǎng)期以來對(duì)城市水價(jià)問題認(rèn)識(shí)不足，我國(guó)城市水價(jià)相對(duì)偏低，結(jié)構(gòu)不合理，這是致使供水企業(yè)虧損的表層原因，更深層次的原因仍在體制上。由于政府主管與委托經(jīng)營(yíng)的供水企業(yè)主的信息不對(duì)稱、權(quán)力層小集團(tuán)間的利益恩怨，上級(jí)主管一定程度的直接干預(yù)，缺乏有效的考核、監(jiān)督及經(jīng)營(yíng)者財(cái)產(chǎn)與離任的審查機(jī)制，供水企業(yè)經(jīng)營(yíng)者在居于有利的壟斷地位的條件下，必然采取短期行為，盲目追加投資以擴(kuò)大規(guī)模，以及難以控制的過高的管理成本，這一系列綜合性因素使得供水企業(yè)普遍虧損，帳面總資產(chǎn)與資產(chǎn)現(xiàn)值差距較大，城市供水事業(yè)的再發(fā)展受到了極大的影響。
　　除去體制因素以外，供水企業(yè)歷來視水價(jià)為其生命線，調(diào)高水價(jià)成為供水企業(yè)實(shí)現(xiàn)減虧或盈利的一大追求。1998年建設(shè)部、國(guó)家計(jì)委頒布《城市供水價(jià)格管理辦法》后，對(duì)水價(jià)改革問題雖有所推動(dòng)，但力度不夠，城市供水價(jià)格還存在不少問題。例如，對(duì)水價(jià)改革的認(rèn)識(shí)還不到位；科學(xué)合理的水價(jià)形成機(jī)制尚未形成；水價(jià)構(gòu)成不合理，附加費(fèi)太多，不能完全反映成本；《城市供水價(jià)格管理辦法》實(shí)施細(xì)則普遍剛起步或還沒有起步，等等。而其中尤為突出的是水價(jià)形成機(jī)制不合理。建設(shè)部城建司副司長(zhǎng)王天錫認(rèn)為，要解決上述問題，積極平穩(wěn)地推進(jìn)水價(jià)改革在當(dāng)前最為重要。一是水價(jià)改革有利于促進(jìn)節(jié)水。二是有利于加快城市污水處理設(shè)施建設(shè)的步伐。三是可以有力地促進(jìn)供水企業(yè)的改革。
　　針對(duì)我國(guó)現(xiàn)有水資源管理體制上存在的缺陷，水工業(yè)一體化的發(fā)展模式已被政府和公眾認(rèn)可，供水已放入一個(gè)大的供水背景下來統(tǒng)一考慮，即由給水、排水、污水等組成的水務(wù)業(yè)將在全國(guó)各地形成，水價(jià)的組成不在是單一的供水因素，還包括污水與排水的相關(guān)費(fèi)用。目前我國(guó)的污水處理嚴(yán)重滯后，有73%的污水未經(jīng)處理便直接排掉，在很大程度上污染了城市水源，造成供水緊張，雖然《城市供水價(jià)格管理辦法》已規(guī)定要將污水處理費(fèi)納入水價(jià)構(gòu)成中，建設(shè)部已明確指出，水價(jià)首先要把污水處理費(fèi)用調(diào)上去。這樣，不僅可以加快建設(shè)污水處理設(shè)施的步伐，同時(shí)還可以促進(jìn)缺水地區(qū)和嚴(yán)重缺水城市的節(jié)約用水。
　　目前我國(guó)有2000多家自來水公司，其中大多數(shù)國(guó)有企業(yè)虧損，主要問題體現(xiàn)在體制與水價(jià)的改革力度上。多家跨國(guó)水務(wù)公司曾以實(shí)踐證明了中國(guó)城市供水市場(chǎng)的高投資價(jià)值，據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)字，投入產(chǎn)出比為24.08%。已加入WTO的今天，必須盡快改革舊有不合理機(jī)制，鼓勵(lì)有能力的國(guó)有供水企業(yè)要大膽走兼并聯(lián)合之路，以獲取企業(yè)更大的發(fā)展空間，如日前新組建的“航空母艦”——注冊(cè)資金達(dá)60億元的深圳水務(wù)集團(tuán)公司。通過培育市場(chǎng)機(jī)制和增強(qiáng)“抗體”，涌現(xiàn)出一批能與像法國(guó)里昂水務(wù)公司之類的大企業(yè)抗衡。

四、供水價(jià)格信號(hào)的理論依據(jù)

　　水價(jià)作為供水市場(chǎng)的價(jià)格信號(hào)，并不是單純地上漲水價(jià)這么簡(jiǎn)單，而是建立科學(xué)合理的水價(jià)構(gòu)成和調(diào)節(jié)機(jī)制。美國(guó)有些州的水價(jià)，根據(jù)市場(chǎng)機(jī)制，不僅不漲，反而還要下跌，以體現(xiàn)供求關(guān)系和用水權(quán)益。目前，我國(guó)各城市的水價(jià)調(diào)整，基本上是政府、自來水公司和老百姓討價(jià)還價(jià)、互相妥協(xié)的結(jié)果，缺乏真正意義上的科學(xué)分析。因此，必須進(jìn)行水價(jià)改革，盡快形成一套科學(xué)的體系。
根據(jù)作者提出的水價(jià)制定的“滑塊理論”，水價(jià)的構(gòu)成應(yīng)包括如下5個(gè)因素：（1）資源性；（2）公用性；（3）商品性；（4）再生性；（5）區(qū)位性，其中前3個(gè)因素是水價(jià)制定的基本依據(jù)，后2個(gè)因素是水價(jià)制定的浮動(dòng)依據(jù)，從而實(shí)現(xiàn)水務(wù)市場(chǎng)中水價(jià)的剛性與彈性的有機(jī)統(tǒng)一，這一理論是兩部制水價(jià)和階梯式水價(jià)制定的理論來源。資源性體現(xiàn)稅收原則，即明確國(guó)家對(duì)水資源的所有權(quán)；公用性體現(xiàn)用水的基本民主權(quán)利和用水福利；商品性體現(xiàn)的是成本補(bǔ)償與投資回報(bào)的盈利原則；再生性體現(xiàn)的是水環(huán)境保護(hù)原則；區(qū)位性體現(xiàn)的是水資源利用的經(jīng)濟(jì)價(jià)值觀原則。據(jù)此，水價(jià)應(yīng)包括成本、費(fèi)用、稅金、利潤(rùn)和再生等幾個(gè)組成部分，這與國(guó)家提出的水價(jià)調(diào)整要遵循的“補(bǔ)償成本、合理收益、節(jié)約用水、公共負(fù)擔(dān)”的方針是一致的，這樣的水價(jià)不會(huì)受人為因素所左右，而是依照法規(guī)和客觀因素的變化而調(diào)整。

五、供水價(jià)格形式多元化的市場(chǎng)對(duì)策

　　按照商品市場(chǎng)的分銷渠道形式，城市供水提供的產(chǎn)品應(yīng)多元化，即通常所說的分質(zhì)供水和營(yíng)銷服務(wù)。推進(jìn)水價(jià)改革，建立合理的水價(jià)形成機(jī)制。城市供水價(jià)格改革工作的重，是建立合理的水價(jià)形成機(jī)制，促進(jìn)保護(hù)和合理利用水資源。一是調(diào)整水價(jià)要與改革水價(jià)計(jì)價(jià)方式相結(jié)合。在居民生活用水和其它各類用水中積極推行定額累進(jìn)加價(jià)階梯式計(jì)量水價(jià)，拓展水價(jià)上調(diào)空間，增強(qiáng)企業(yè)、居民的節(jié)水意識(shí)。二是要針對(duì)不同城市的特點(diǎn)，實(shí)行季節(jié)性水價(jià)，以緩解城市供水的季節(jié)性矛盾。三是要加大污水處理費(fèi)的征收力度，沒有開征污水處理費(fèi)的城市，要盡快開征；已開征的要逐步提高水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)水污染防治工作。只有這樣，才能改變現(xiàn)在的僅有的均一水價(jià)體系，從而實(shí)現(xiàn)多元化水價(jià)以滿足廣大消費(fèi)者的不同層次的客觀需求，并絕對(duì)地鞏固自來水市場(chǎng)占有率。此外，調(diào)整水價(jià)還必須考慮消費(fèi)者的經(jīng)濟(jì)承受能力。專家指出，發(fā)展中國(guó)家水費(fèi)承受能力的國(guó)際通用標(biāo)準(zhǔn)是：水費(fèi)支出占可支配收入一般在3%以內(nèi)為宜，加上污水處理費(fèi)不得超過5%。據(jù)建設(shè)部水資源中心調(diào)查表明，我國(guó)在近十年里平均調(diào)價(jià)次數(shù)達(dá)6至7次，水價(jià)普調(diào)雖仍有一定空間，但主要應(yīng)放在供水企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效益及嚴(yán)格的成本控制上，而不應(yīng)該將供水企業(yè)虧損的負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者?？紤]到我國(guó)污水處理率還比較低及加強(qiáng)節(jié)約用水工作的實(shí)際情況，水費(fèi)支出一般掌握在3%為宜（另2%留做污水處理費(fèi)）。據(jù)嚴(yán)偉博士認(rèn)為，如果按3%計(jì)算，目前我國(guó)多數(shù)城市水價(jià)已經(jīng)偏高，調(diào)價(jià)的空間較為有限（福州已占到2.7%）；若考慮地區(qū)收益上的不平衡，不宜普調(diào)，而應(yīng)按市場(chǎng)需求決定水價(jià)，如在北方地區(qū)，貧困人口還在增加，而且所定的貧困標(biāo)準(zhǔn)很低。

六、結(jié)論

　　綜上所述，建立供水市場(chǎng)的價(jià)格信號(hào)機(jī)制，一、關(guān)鍵的問題是實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，不能由政府直接經(jīng)營(yíng)供水企業(yè)，按現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，做到政企不離，通過法律和行業(yè)管理的形式進(jìn)行監(jiān)控，使城市供水或水務(wù)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益統(tǒng)一起來，水資源管理專家邵益生先生認(rèn)為，如果用水資源的價(jià)格杠桿能夠調(diào)整掉一些效益低下的企業(yè)，使整個(gè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更合理，這樣的水價(jià)改革則無疑是成功的，但要注意循序漸進(jìn)。二、要按價(jià)值規(guī)律辦事，水價(jià)必須調(diào)節(jié)供求關(guān)系，價(jià)格應(yīng)成水優(yōu)化資源配置的指揮棒，而不是行業(yè)壟斷下的行政水價(jià)，價(jià)格只是計(jì)量符號(hào)，而不是市場(chǎng)需求的調(diào)節(jié)信號(hào)。隨著社會(huì)的進(jìn)步和人本主義的推進(jìn)，專家們強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)水價(jià)改革，必須進(jìn)行聽證會(huì)，以便使社會(huì)公眾對(duì)供水問題及今后的發(fā)展有清醒的認(rèn)識(shí)，增加公眾的知情權(quán)和政策調(diào)整的透明度。

作者單位：寧波市自來水總公司
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