張俊杰 鄒驥 陳吉寧 傅平
清華大學(xué)環(huán)境產(chǎn)業(yè)研究所

　　一項在發(fā)展中國家的研究明，包括城市水業(yè)在內(nèi)的基礎(chǔ)施變量與經(jīng)濟增長呈明顯的正關(guān)性。這就明確指出了給排水礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)對經(jīng)濟增長具有質(zhì)性的作用，并且這種作用隨經(jīng)濟的增長也越來越大。
　　正因為給排水產(chǎn)業(yè)的在國經(jīng)濟中的重要作用，世界上許國家的給排水產(chǎn)業(yè)往往被看作經(jīng)濟社會發(fā)展的綜合工程而由政府進(jìn)行干預(yù)或直接參與經(jīng)營。

城市給排水產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟特征

　　第一，給排水產(chǎn)業(yè)具有典型的自然壟斷性質(zhì)。自來水管網(wǎng)和下水道等固定網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的運營，通常認(rèn)為進(jìn)行重復(fù)建設(shè)是不符合經(jīng)濟效率原則的，因而只由一家企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營。這種壟斷具有很強的地區(qū)性或區(qū)域性，因為一個給水企業(yè)或污水處理廠的服務(wù)區(qū)域不可能無限制地擴大。
　　第二，給排水產(chǎn)業(yè)是資本高度密集的行業(yè)。自來水管網(wǎng)和一水道系統(tǒng)等固定資產(chǎn)有很長的生命周期，給水處理設(shè)施的使用年限至少20年，輸配水管線管網(wǎng)的年限一般都是50年、100年甚至更長。并且給排水產(chǎn)業(yè)中資產(chǎn)專用性很強，其固定資產(chǎn)投資一旦形成，就很難被用于其它用途，殘值較低，這就形成了巨額的沉沒成本。
　　第三，給排水產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品（自來水）和服務(wù)（污水處理）缺少替代性，并且這種產(chǎn)品或服務(wù)是工業(yè)生產(chǎn)和居民生活的必需品，消費者（包括企業(yè)和居民）的需求價格彈性較低。這兩種因素使得給排水產(chǎn)業(yè)企業(yè)不用擔(dān)心替代產(chǎn)品或服務(wù)的竟?fàn)?，從而能夠在邊際成本以上定價而不會導(dǎo)致利潤的減少。
　　第四，給排水產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)在一定程度上具有“公共物品”或“公益物品”的性質(zhì)。前者指給排水產(chǎn)業(yè)中除了能夠進(jìn)行計量的那部分產(chǎn)品和服務(wù)之外，常常具有使用的非排它性和非競爭性的特征；后者指從公共健康和人道主義的角度出發(fā)，政府必須保證低收人人群也能夠享受到安全和潔凈的飲用水及污水處理服務(wù)。

　　政府管制——政策目標(biāo)、措施及其困境

　　城市給排水產(chǎn)業(yè)有很強的自然壟斷性質(zhì)，其成因一方面是由于政策壁壘阻止其它企業(yè)進(jìn)入造成的，另一方面也是由于這一行業(yè)具有規(guī)模經(jīng)濟的特性。具有壟斷性質(zhì)的企業(yè)往往會傾向于濫用壟斷力量，造成產(chǎn)品和服務(wù)的價格過高、質(zhì)量過低、技術(shù)進(jìn)步緩慢等弊端，從而引起經(jīng)濟的低效率和社會福利的損失，這也是政府對該行業(yè)進(jìn)行管制的重要原因之一。政府對該行業(yè)進(jìn)行管制的政策目標(biāo)是要實現(xiàn)有效競爭，協(xié)調(diào)規(guī)模經(jīng)濟和竟?fàn)幓盍Φ膬呻y選擇，從而形成一種有利于長期均衡的競爭格局。
　　政府對給排水產(chǎn)業(yè)進(jìn)行的管制主要可以分為非價格管制和價格管制兩大類。
　　非價格管制主要集中于質(zhì)量管制和環(huán)境管制兩個方面，比如目前中國對自來水重點管制的指標(biāo)有管網(wǎng)服務(wù)壓力和管網(wǎng)水質(zhì)兩大類。
　　價格管制是政府對給排水企業(yè)進(jìn)行管制的核心，目前世界上有兩類比較典型的管制手段，一類是美國的投資回報率管制模型，另一類是英國的RPX－X價格管制模型。長期以來，我國自來水價格和污水處理的服務(wù)費用價格是由政府直接制定的。
　　從政府管制的理論和實踐來看，盡管政府對給排水產(chǎn)業(yè)進(jìn)行管制的動機可能是好的，但其結(jié)果并不總是有效的，造成這一現(xiàn)象可能主要有如下原因：
　　第一，政府管制需要成本，比如機構(gòu)和人員設(shè)置的增加，獲取信息的費用等等；當(dāng)管制帶來的收益小于管制的成本時，那么這種管制是不合理的。
　　第二，政府管制有可能是為了滿足產(chǎn)業(yè)對管制的需要而產(chǎn)生的，產(chǎn)業(yè)需要管制是“在位者”利用政府來阻止其它企業(yè)的進(jìn)人；政府提供這種管制則是政府宮員與產(chǎn)業(yè)部門的利益息息相關(guān)，這便是經(jīng)濟學(xué)中所謂的“政府管制俘虜理論”。
　　第三，政府并不是萬能的政府，由于政府與管制對象之間存在著嚴(yán)重的信息不對稱，依靠不充分的信息對企業(yè)進(jìn)行管制，很可能導(dǎo)致管制政策的失敗。

　　引入競爭機制——城市給排水產(chǎn)業(yè)改革的可能方向

　　對于給排水產(chǎn)業(yè)這樣的自然壟斷產(chǎn)業(yè)，一種可行的政策手段是通過政府管制以限制競爭，這種政策性的進(jìn)人壁壘使得其它企業(yè)難以進(jìn)入該行業(yè)，從而保證了該行業(yè)只有少數(shù)幾家企業(yè)經(jīng)營以達(dá)到規(guī)模經(jīng)濟的要求。但是由于政府管制存在著難以克服的困境，所以不少學(xué)者認(rèn)為市場競爭機制可能比政府管制更能在給排水產(chǎn)業(yè)促進(jìn)生產(chǎn)效率和社會分配效率。從政府管制的實踐來看，美國和英國等發(fā)達(dá)國家在自然壟斷行業(yè)都先后采取了放松管制的政策，其理論基礎(chǔ)是可競爭市場理論。該理論認(rèn)為只要政府放松進(jìn)入管制，新企業(yè)進(jìn)入市場的竟?fàn)幫{自然會迫使產(chǎn)業(yè)內(nèi)原有壟斷企業(yè)提高效率。
　　以下幾種競爭機制有可能在給排水產(chǎn)業(yè)中得到應(yīng)用：
　?。?）標(biāo)尺競爭。通過將一個地區(qū)企業(yè)的運營狀況同其它地區(qū)進(jìn)行比較，從而產(chǎn)生刺激企業(yè)節(jié)約成本的激勵。
　　（2）特許投標(biāo)。通過拍賣的形式讓多家企業(yè)競爭特許經(jīng)營權(quán)，由報價最低的那家企業(yè)取得特許經(jīng)營權(quán)。
　?。?）服務(wù)承包合同。即將給排水產(chǎn)業(yè)中的部分活動承包給其它的企業(yè)。
　　（4）資本市場上的競爭。只有有效率的給排水企業(yè)才能在資本市場上得到融資，資本市場上的竟?fàn)帀毫κ沟闷髽I(yè)不得不提高
生產(chǎn)效率。
　?。?）產(chǎn)品市場上的直接竟?fàn)?。對于新增的需求能力、大的工業(yè)用戶以及差別產(chǎn)品（如優(yōu)質(zhì)飲用水），可以采用競爭性供給。

管理體制改革帶來的巨大效益

　　給排水產(chǎn)業(yè)的管理體制改革可能會帶來巨大的效益；首先是減少補貼，這項收益無疑能夠大大減輕政府的財政負(fù)擔(dān)；
　　其次是給排水產(chǎn)業(yè)企業(yè)有可能將現(xiàn)有的經(jīng)營效率提高到最佳水平而帶來成本節(jié)約的效益；
　　再次是給排水產(chǎn)業(yè)的需求者能夠得到更加多樣化的服務(wù)，其需求的變動也能夠更快地得以滿足；
　　此外，改革還能創(chuàng)造出有利于給排水產(chǎn)業(yè)投資的政策環(huán)境，從而廣泛地動用更多的資源對給排水產(chǎn)業(yè)進(jìn)行投資。
　　中國給排水產(chǎn)業(yè)要進(jìn)一步進(jìn)行政府管制體制改革，必須處理好如下幾個方面的問題：
　　第一，關(guān)于縱向結(jié)構(gòu)和橫向結(jié)構(gòu)問題。在給排水產(chǎn)業(yè)中進(jìn)行縱向一體化是指將自來水供應(yīng)及污水處理一系列環(huán)節(jié)聯(lián)合成一個一體化的企業(yè)，這樣不僅有助于實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟而且進(jìn)一步節(jié)約成本；而實行縱向分離則能擴大實行特許投標(biāo)制的運用范圍，從而有利于擴大競爭。橫向結(jié)構(gòu)問題指在某一區(qū)域性市場中能夠容納多少家給排水企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營活動。進(jìn)入企業(yè)過多會犧牲規(guī)模經(jīng)濟；如果進(jìn)入的企業(yè)過少，則不能達(dá)到有效競爭的要求。
　　第二，自由進(jìn)入問題。盡管國有企業(yè)對給排水產(chǎn)業(yè)的投資嚴(yán)重不足，但是目前國家對給排水產(chǎn)業(yè)的投資有一定的限制。為鼓勵給排水產(chǎn)業(yè)中非壟斷業(yè)務(wù)的競爭并且擴大投資來源，應(yīng)當(dāng)允許私入部門和國外資本的進(jìn)入，這些投資者的進(jìn)入，有利于推動現(xiàn)有的國有給排水產(chǎn)業(yè)企業(yè)提高生產(chǎn)效率，降低生產(chǎn)成本，其標(biāo)尺競爭的效應(yīng)還是相當(dāng)明顯的。
　　第三，補貼的收入分配效應(yīng)問題。政府對給排水產(chǎn)業(yè)進(jìn)行補貼有可能是事與愿違的：其一，廣大農(nóng)村地區(qū)尚未完全建立起供水和污水排放系統(tǒng)，對給排水產(chǎn)業(yè)的補貼可能導(dǎo)致收入從農(nóng)村向城市的轉(zhuǎn)移；其二，高收入人群對給排水產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的需求是大于低收入人群的，這就可能導(dǎo)致補貼從低收入人群向高收入人群轉(zhuǎn)移。
　　從世界主要國家對給排水產(chǎn)業(yè)進(jìn)行政府管制的歷程來看，放松管制、引入競爭機制是世界性的潮流，中國的給排水產(chǎn)業(yè)政府管制體制也處于改革的進(jìn)程中，我們認(rèn)為改善政府的管制效率是一個方面，而讓私人部門和外國資本進(jìn)入給排水產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域參與競爭，也不失為有效的手段。
　　我們認(rèn)為，改革的關(guān)鍵是競爭。一個不受任何限制的壟斷性產(chǎn)業(yè)無論是公有還是私有都同樣是沒有效率的。