張俊杰 鄒驥 陳吉寧 傅平
清華大學(xué)環(huán)境產(chǎn)業(yè)研究所

　　一項(xiàng)在發(fā)展中國(guó)家的研究明，包括城市水業(yè)在內(nèi)的基礎(chǔ)施變量與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)呈明顯的正關(guān)性。這就明確指出了給排水礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有質(zhì)性的作用，并且這種作用隨經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)也越來(lái)越大。
　　正因?yàn)榻o排水產(chǎn)業(yè)的在國(guó)經(jīng)濟(jì)中的重要作用，世界上許國(guó)家的給排水產(chǎn)業(yè)往往被看作經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的綜合工程而由政府進(jìn)行干預(yù)或直接參與經(jīng)營(yíng)。

城市給排水產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)特征

　　第一，給排水產(chǎn)業(yè)具有典型的自然壟斷性質(zhì)。自來(lái)水管網(wǎng)和下水道等固定網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的運(yùn)營(yíng)，通常認(rèn)為進(jìn)行重復(fù)建設(shè)是不符合經(jīng)濟(jì)效率原則的，因而只由一家企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)。這種壟斷具有很強(qiáng)的地區(qū)性或區(qū)域性，因?yàn)橐粋€(gè)給水企業(yè)或污水處理廠的服務(wù)區(qū)域不可能無(wú)限制地?cái)U(kuò)大。
　　第二，給排水產(chǎn)業(yè)是資本高度密集的行業(yè)。自來(lái)水管網(wǎng)和一水道系統(tǒng)等固定資產(chǎn)有很長(zhǎng)的生命周期，給水處理設(shè)施的使用年限至少20年，輸配水管線管網(wǎng)的年限一般都是50年、100年甚至更長(zhǎng)。并且給排水產(chǎn)業(yè)中資產(chǎn)專用性很強(qiáng)，其固定資產(chǎn)投資一旦形成，就很難被用于其它用途，殘值較低，這就形成了巨額的沉沒(méi)成本。
　　第三，給排水產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品（自來(lái)水）和服務(wù)（污水處理）缺少替代性，并且這種產(chǎn)品或服務(wù)是工業(yè)生產(chǎn)和居民生活的必需品，消費(fèi)者（包括企業(yè)和居民）的需求價(jià)格彈性較低。這兩種因素使得給排水產(chǎn)業(yè)企業(yè)不用擔(dān)心替代產(chǎn)品或服務(wù)的竟?fàn)?，從而能夠在邊際成本以上定價(jià)而不會(huì)導(dǎo)致利潤(rùn)的減少。
　　第四，給排水產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)在一定程度上具有“公共物品”或“公益物品”的性質(zhì)。前者指給排水產(chǎn)業(yè)中除了能夠進(jìn)行計(jì)量的那部分產(chǎn)品和服務(wù)之外，常常具有使用的非排它性和非競(jìng)爭(zhēng)性的特征；后者指從公共健康和人道主義的角度出發(fā)，政府必須保證低收人人群也能夠享受到安全和潔凈的飲用水及污水處理服務(wù)。

　　政府管制——政策目標(biāo)、措施及其困境

　　城市給排水產(chǎn)業(yè)有很強(qiáng)的自然壟斷性質(zhì)，其成因一方面是由于政策壁壘阻止其它企業(yè)進(jìn)入造成的，另一方面也是由于這一行業(yè)具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)的特性。具有壟斷性質(zhì)的企業(yè)往往會(huì)傾向于濫用壟斷力量，造成產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格過(guò)高、質(zhì)量過(guò)低、技術(shù)進(jìn)步緩慢等弊端，從而引起經(jīng)濟(jì)的低效率和社會(huì)福利的損失，這也是政府對(duì)該行業(yè)進(jìn)行管制的重要原因之一。政府對(duì)該行業(yè)進(jìn)行管制的政策目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)有效競(jìng)爭(zhēng)，協(xié)調(diào)規(guī)模經(jīng)濟(jì)和竟?fàn)幓盍Φ膬呻y選擇，從而形成一種有利于長(zhǎng)期均衡的競(jìng)爭(zhēng)格局。
　　政府對(duì)給排水產(chǎn)業(yè)進(jìn)行的管制主要可以分為非價(jià)格管制和價(jià)格管制兩大類。
　　非價(jià)格管制主要集中于質(zhì)量管制和環(huán)境管制兩個(gè)方面，比如目前中國(guó)對(duì)自來(lái)水重點(diǎn)管制的指標(biāo)有管網(wǎng)服務(wù)壓力和管網(wǎng)水質(zhì)兩大類。
　　價(jià)格管制是政府對(duì)給排水企業(yè)進(jìn)行管制的核心，目前世界上有兩類比較典型的管制手段，一類是美國(guó)的投資回報(bào)率管制模型，另一類是英國(guó)的RPX－X價(jià)格管制模型。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)自來(lái)水價(jià)格和污水處理的服務(wù)費(fèi)用價(jià)格是由政府直接制定的。
　　從政府管制的理論和實(shí)踐來(lái)看，盡管政府對(duì)給排水產(chǎn)業(yè)進(jìn)行管制的動(dòng)機(jī)可能是好的，但其結(jié)果并不總是有效的，造成這一現(xiàn)象可能主要有如下原因：
　　第一，政府管制需要成本，比如機(jī)構(gòu)和人員設(shè)置的增加，獲取信息的費(fèi)用等等；當(dāng)管制帶來(lái)的收益小于管制的成本時(shí)，那么這種管制是不合理的。
　　第二，政府管制有可能是為了滿足產(chǎn)業(yè)對(duì)管制的需要而產(chǎn)生的，產(chǎn)業(yè)需要管制是“在位者”利用政府來(lái)阻止其它企業(yè)的進(jìn)人；政府提供這種管制則是政府宮員與產(chǎn)業(yè)部門的利益息息相關(guān)，這便是經(jīng)濟(jì)學(xué)中所謂的“政府管制俘虜理論”。
　　第三，政府并不是萬(wàn)能的政府，由于政府與管制對(duì)象之間存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，依靠不充分的信息對(duì)企業(yè)進(jìn)行管制，很可能導(dǎo)致管制政策的失敗。

　　引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制——城市給排水產(chǎn)業(yè)改革的可能方向

　　對(duì)于給排水產(chǎn)業(yè)這樣的自然壟斷產(chǎn)業(yè)，一種可行的政策手段是通過(guò)政府管制以限制競(jìng)爭(zhēng)，這種政策性的進(jìn)人壁壘使得其它企業(yè)難以進(jìn)入該行業(yè)，從而保證了該行業(yè)只有少數(shù)幾家企業(yè)經(jīng)營(yíng)以達(dá)到規(guī)模經(jīng)濟(jì)的要求。但是由于政府管制存在著難以克服的困境，所以不少學(xué)者認(rèn)為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制可能比政府管制更能在給排水產(chǎn)業(yè)促進(jìn)生產(chǎn)效率和社會(huì)分配效率。從政府管制的實(shí)踐來(lái)看，美國(guó)和英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家在自然壟斷行業(yè)都先后采取了放松管制的政策，其理論基礎(chǔ)是可競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)理論。該理論認(rèn)為只要政府放松進(jìn)入管制，新企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)的竟?fàn)幫{自然會(huì)迫使產(chǎn)業(yè)內(nèi)原有壟斷企業(yè)提高效率。
　　以下幾種競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制有可能在給排水產(chǎn)業(yè)中得到應(yīng)用：
　　（1）標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)。通過(guò)將一個(gè)地區(qū)企業(yè)的運(yùn)營(yíng)狀況同其它地區(qū)進(jìn)行比較，從而產(chǎn)生刺激企業(yè)節(jié)約成本的激勵(lì)。
　　（2）特許投標(biāo)。通過(guò)拍賣的形式讓多家企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，由報(bào)價(jià)最低的那家企業(yè)取得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。
　?。?）服務(wù)承包合同。即將給排水產(chǎn)業(yè)中的部分活動(dòng)承包給其它的企業(yè)。
　　（4）資本市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)。只有有效率的給排水企業(yè)才能在資本市場(chǎng)上得到融資，資本市場(chǎng)上的竟?fàn)帀毫κ沟闷髽I(yè)不得不提高
生產(chǎn)效率。
　?。?）產(chǎn)品市場(chǎng)上的直接竟?fàn)?。?duì)于新增的需求能力、大的工業(yè)用戶以及差別產(chǎn)品（如優(yōu)質(zhì)飲用水），可以采用競(jìng)爭(zhēng)性供給。

管理體制改革帶來(lái)的巨大效益

　　給排水產(chǎn)業(yè)的管理體制改革可能會(huì)帶來(lái)巨大的效益；首先是減少補(bǔ)貼，這項(xiàng)收益無(wú)疑能夠大大減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)；
　　其次是給排水產(chǎn)業(yè)企業(yè)有可能將現(xiàn)有的經(jīng)營(yíng)效率提高到最佳水平而帶來(lái)成本節(jié)約的效益；
　　再次是給排水產(chǎn)業(yè)的需求者能夠得到更加多樣化的服務(wù)，其需求的變動(dòng)也能夠更快地得以滿足；
　　此外，改革還能創(chuàng)造出有利于給排水產(chǎn)業(yè)投資的政策環(huán)境，從而廣泛地動(dòng)用更多的資源對(duì)給排水產(chǎn)業(yè)進(jìn)行投資。
　　中國(guó)給排水產(chǎn)業(yè)要進(jìn)一步進(jìn)行政府管制體制改革，必須處理好如下幾個(gè)方面的問(wèn)題：
　　第一，關(guān)于縱向結(jié)構(gòu)和橫向結(jié)構(gòu)問(wèn)題。在給排水產(chǎn)業(yè)中進(jìn)行縱向一體化是指將自來(lái)水供應(yīng)及污水處理一系列環(huán)節(jié)聯(lián)合成一個(gè)一體化的企業(yè)，這樣不僅有助于實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)而且進(jìn)一步節(jié)約成本；而實(shí)行縱向分離則能擴(kuò)大實(shí)行特許投標(biāo)制的運(yùn)用范圍，從而有利于擴(kuò)大競(jìng)爭(zhēng)。橫向結(jié)構(gòu)問(wèn)題指在某一區(qū)域性市場(chǎng)中能夠容納多少家給排水企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。進(jìn)入企業(yè)過(guò)多會(huì)犧牲規(guī)模經(jīng)濟(jì)；如果進(jìn)入的企業(yè)過(guò)少，則不能達(dá)到有效競(jìng)爭(zhēng)的要求。
　　第二，自由進(jìn)入問(wèn)題。盡管國(guó)有企業(yè)對(duì)給排水產(chǎn)業(yè)的投資嚴(yán)重不足，但是目前國(guó)家對(duì)給排水產(chǎn)業(yè)的投資有一定的限制。為鼓勵(lì)給排水產(chǎn)業(yè)中非壟斷業(yè)務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)并且擴(kuò)大投資來(lái)源，應(yīng)當(dāng)允許私入部門和國(guó)外資本的進(jìn)入，這些投資者的進(jìn)入，有利于推動(dòng)現(xiàn)有的國(guó)有給排水產(chǎn)業(yè)企業(yè)提高生產(chǎn)效率，降低生產(chǎn)成本，其標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)的效應(yīng)還是相當(dāng)明顯的。
　　第三，補(bǔ)貼的收入分配效應(yīng)問(wèn)題。政府對(duì)給排水產(chǎn)業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼有可能是事與愿違的：其一，廣大農(nóng)村地區(qū)尚未完全建立起供水和污水排放系統(tǒng)，對(duì)給排水產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼可能導(dǎo)致收入從農(nóng)村向城市的轉(zhuǎn)移；其二，高收入人群對(duì)給排水產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的需求是大于低收入人群的，這就可能導(dǎo)致補(bǔ)貼從低收入人群向高收入人群轉(zhuǎn)移。
　　從世界主要國(guó)家對(duì)給排水產(chǎn)業(yè)進(jìn)行政府管制的歷程來(lái)看，放松管制、引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是世界性的潮流，中國(guó)的給排水產(chǎn)業(yè)政府管制體制也處于改革的進(jìn)程中，我們認(rèn)為改善政府的管制效率是一個(gè)方面，而讓私人部門和外國(guó)資本進(jìn)入給排水產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域參與競(jìng)爭(zhēng)，也不失為有效的手段。
　　我們認(rèn)為，改革的關(guān)鍵是競(jìng)爭(zhēng)。一個(gè)不受任何限制的壟斷性產(chǎn)業(yè)無(wú)論是公有還是私有都同樣是沒(méi)有效率的。