劉忠建

　　執(zhí)法主體難以長(zhǎng)期“泡”在供水市場(chǎng)一線，而長(zhǎng)期“泡”在供水市場(chǎng)一線的供水企業(yè)又不具備執(zhí)法資格，導(dǎo)致信息搜集、問(wèn)題調(diào)查在及時(shí)性、準(zhǔn)確性和全面性等方面都受到了很大的局限

　　隨著改革開放的不斷深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，我國(guó)自來(lái)水行業(yè)普遍呈現(xiàn)出“供水規(guī)模擴(kuò)大，技術(shù)檔次升級(jí)，管理水平提高”的良好勢(shì)頭。然而，堪稱“憂中之最”的用戶欠繳水費(fèi)問(wèn)題，不僅影響了自來(lái)水市場(chǎng)管理，而且嚴(yán)重影響了供水企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，極大地制約和束縛了供水企業(yè)前進(jìn)的步履。如何解決這個(gè)問(wèn)題呢？許多供水企業(yè)在實(shí)踐中摸索出一些有益的經(jīng)驗(yàn)。筆者就此問(wèn)題從法律的角度作簡(jiǎn)要的分析。

《城市供水條例》的法制意義

　　縱觀自來(lái)水事業(yè)的發(fā)展歷史，有關(guān)供用水方面的法規(guī)建設(shè)經(jīng)歷了從簡(jiǎn)單到豐富，從企業(yè)管理行為到政府行政執(zhí)法行為的發(fā)展過(guò)程。上世紀(jì)50－70年代，一些供水企業(yè)以企業(yè)名義出臺(tái)了各種供用水管理規(guī)則、規(guī)定。80－90年代初，許多地方政府終止了企業(yè)發(fā)布供用水規(guī)定的行為，繼而以地方政府文件形式出臺(tái)了一些關(guān)于自來(lái)水市場(chǎng)的管理辦法，從規(guī)章制度程序的合理性和規(guī)章內(nèi)容的公平性來(lái)看，較前一個(gè)時(shí)期有了很大的進(jìn)步。
　　然而，這兩個(gè)時(shí)期的執(zhí)法主體實(shí)際上仍然是供水企業(yè)，各個(gè)地方政府制定的供水法規(guī)、政策標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，對(duì)某些問(wèn)題的解釋也不盡相同。這兩個(gè)時(shí)期在供水法規(guī)上存在的問(wèn)題，并沒(méi)有影響水費(fèi)的回收。宏觀經(jīng)濟(jì)整體上呈“低速均衡”狀態(tài)，政府實(shí)行“低收入，廣就業(yè)”的政策，社會(huì)上很少聽說(shuō)破產(chǎn)、下崗的事情，加上人們普遍持有誠(chéng)實(shí)信用的消費(fèi)觀念，供水企業(yè)又擁有獨(dú)立的“停水權(quán)”，因此，欠繳水費(fèi)的現(xiàn)象很少，數(shù)額也不大。
　　90年代，國(guó)有企業(yè)改革改制工作啟動(dòng)，一大批巧練內(nèi)功、勇闖市場(chǎng)的企業(yè)站穩(wěn)了腳跟，并迅速發(fā)展。與此同時(shí)，企業(yè)停產(chǎn)、破產(chǎn)，職工下崗以及三角債等問(wèn)題接踵而來(lái)，這對(duì)水費(fèi)回收工作來(lái)說(shuō)是始料不及的。在這關(guān)鍵時(shí)刻，國(guó)務(wù)院于1994年7月19日發(fā)布《城市供水條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），這標(biāo)志著我國(guó)城市供水工作進(jìn)入了法制管理的新階段。該《條例》明確規(guī)定城市建設(shè) 行政管理部門為供水管理的執(zhí)法主體，對(duì)供水和用水雙方的行為進(jìn)行了規(guī)范，體現(xiàn)出雙方權(quán)利和義務(wù)的對(duì)稱性，具有很強(qiáng)的權(quán)威性、統(tǒng)一性和行業(yè)性。特別是關(guān)于用戶按時(shí)繳納水費(fèi)問(wèn)題，首次以法規(guī)形式明確下來(lái)。雖然《條例》使供水企業(yè)喪失了獨(dú)立的“停產(chǎn)權(quán)”、“執(zhí)法權(quán)”等，客觀上給水費(fèi)回收工作帶來(lái)了困難，也造成了一定程度的被動(dòng)；但是《條例》的頒布意義重大，在此之后各省分別以《條例》為依據(jù)，制定出各省的《城市供水管理實(shí)施辦法》，各縣。市政府結(jié)合各地的實(shí)際情況，制定出各自的《城市供水管理實(shí)施細(xì)則》，它們與《水法》、《城市規(guī)劃法》。《環(huán)境保護(hù)法》和建設(shè)部頒布的《取水許可制度實(shí)施辦法》、《城市供水企業(yè)資質(zhì)管理辦法》等政策法規(guī)一起，形成了規(guī)范城市自來(lái)水經(jīng)營(yíng)的法律法規(guī)體系。

推行合同管理是行之有效的辦法

　　《條例》使供水企業(yè)的執(zhí)法管理權(quán)喪失了，供水企業(yè)處于相對(duì)被動(dòng)地位。一些用戶長(zhǎng)期欠費(fèi)，自來(lái)水公司想停水必須事先請(qǐng)示建設(shè)行政主管部門，還得等政府領(lǐng)導(dǎo)表態(tài)。一些欠費(fèi)“釘子戶”往往以“特殊情況”、“特困企業(yè)”為借口，以上訪或到政府靜坐等方式，換回了地方政府“維護(hù)穩(wěn)定，無(wú)條件恢復(fù)供水或先恢復(fù)供水，后談判” 的結(jié)果。于是，老欠費(fèi)戶的欠款越欠越多，欠費(fèi)新戶也不斷涌現(xiàn)。因?yàn)槔锨焚M(fèi)戶的負(fù)面影響，不少用戶跟著效仿，連經(jīng)濟(jì)效益好的單位也變著戲法拒繳水費(fèi)。
　　事實(shí)證明，自來(lái)水市場(chǎng)單一靠政府職能部門進(jìn)行行政管理難以奏效。自來(lái)水生產(chǎn)的連續(xù)性和服務(wù)面的廣泛性，要求執(zhí)法主體的管理必須具有動(dòng)態(tài)性。而行政主管部門無(wú)論從人力、物力、財(cái)力等方面來(lái)講，都不具備這樣的條件。他們只能等供水企業(yè)反映情況后才去調(diào)查和處理，在查處過(guò)程中往往受到“穩(wěn)定” 因素的干預(yù)，不得不作出犧牲供水企業(yè)利益的決定?？傊?，執(zhí)法主體難以長(zhǎng)期“泡”在供水市場(chǎng)一線，而長(zhǎng)期“泡”在供水市場(chǎng)一線的供水企業(yè)又不具備執(zhí)法資格，導(dǎo)致信息搜集、問(wèn)題調(diào)查在及時(shí)性、準(zhǔn)確性和全面性等方面都受到了很大的局限。
　　供水企業(yè)怎樣維護(hù)自己的合法權(quán)益呢？推行合同管理，不失為搞好水費(fèi)回收工作行之有效的方法。早在1999年11月互日，建設(shè)部、國(guó)家工商行政管理總局就聯(lián)合發(fā)文在全國(guó)推行《城市供用水合同》（示范文本）。該示范文本是依據(jù)《合同法》和有關(guān)城市供用水法規(guī)政策制定出來(lái)的，無(wú)論是在形式上還是在內(nèi)容上，都明確了當(dāng)事人雙方的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，體現(xiàn)了城市供水行業(yè)的特點(diǎn)。合同一方面制約著供水企業(yè)的供水行為，促進(jìn)供水企業(yè)煉內(nèi)功，抓服務(wù)，提高管理水平，否則，會(huì)被用廣告上法庭；另一方面合同也制約著用戶的用水行為，用戶應(yīng)嚴(yán)格履行合同規(guī)定的義務(wù)，否則，供水企業(yè)也可把用廣告上法庭。通過(guò)司法途徑來(lái)解決供水糾紛，而不是象以前那樣單靠行政手段來(lái)解決，這對(duì)供水企業(yè)來(lái)說(shuō)，的確是一個(gè)福音。例如：某市一家省級(jí)監(jiān)獄欠水費(fèi)超過(guò)3個(gè)月，錢沒(méi)交，水要用，好話也沒(méi)有一句，態(tài)度蠻橫。該市水司也曾想去停水，考慮到監(jiān)獄里關(guān)押著不少犯人，怕鬧事，也估計(jì)政府會(huì)出面干預(yù)，不批準(zhǔn)停水。于是拿出“供用水合同”，訴諸法律。當(dāng)監(jiān)獄接到法院傳票后，監(jiān)獄長(zhǎng)兼黨委書記連忙趕到自來(lái)水公司賠禮道歉，懇請(qǐng)自來(lái)水公司撤訴，并且當(dāng)天繳清了水費(fèi)。由此可見，依據(jù)合同，走司法道路解決水費(fèi)欠收問(wèn)題，’可大大減少人為干預(yù)的因素，并為采取其它法律技術(shù)手段來(lái)保護(hù)供水企業(yè)合法利益奠定了基礎(chǔ)；同時(shí)，對(duì)建立和維護(hù)正常的供水管理秩序和社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序有著重要的作用。

應(yīng)注意的幾個(gè)技術(shù)問(wèn)題

　　格式合同 依據(jù)現(xiàn)行《合同法》，《城市供用水合同》是轉(zhuǎn)移標(biāo)的物所有權(quán)的合同，是雙務(wù)有償合同，也是格式合同。這類合同必須嚴(yán)格遵守國(guó)家法律的強(qiáng)制性規(guī)定，否則會(huì)導(dǎo)致無(wú)效的法律后果。格式的合同特點(diǎn)是一方預(yù)先擬定且不允許相對(duì)人對(duì)內(nèi)容作出變更。因此，法律要求在盡可能公平的前提下，保護(hù)處于弱勢(shì)的相對(duì)人的利益。為了符合公平、公正、公開的原則，建議各地供水企業(yè)參照建設(shè)部和國(guó)家工商局聯(lián)合制訂的《城市供用水合同》（示范文本），結(jié)合各地的實(shí)際情況，制訂出自己的《城市供用水合同》， 并主動(dòng)進(jìn)行司法公證和工商鑒證。制訂合同時(shí)，應(yīng)注意條款含義的準(zhǔn)確性，因?yàn)槿舫霈F(xiàn)對(duì)格式合同條款的理解發(fā)生爭(zhēng)議，有兩種以上解釋時(shí)，法庭要依據(jù)法津作出不利于提供格式條款的一方（即供水企業(yè)）的解釋。
　　抗辯權(quán) 大家知道，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，經(jīng)濟(jì)交易的風(fēng)險(xiǎn)很大。在合同一方當(dāng)事人未依約履行債務(wù)或一方當(dāng)事人明顯不能履行債務(wù)之情形時(shí)，如果仍強(qiáng)迫另一方當(dāng)事人履行債務(wù)，則該當(dāng)事人可能有不能獲得對(duì)待給付之風(fēng)險(xiǎn)。這時(shí)，該當(dāng)事人可行使抗辯權(quán)。例如：當(dāng)用戶不按合同履行繳納水費(fèi)和義務(wù)，或者用戶明顯不具有繳納水費(fèi)的能力時(shí)，仍強(qiáng)迫、威逼供水企業(yè)繼續(xù)供水，供水企業(yè)則可行使抗辯權(quán)。這項(xiàng)權(quán)力可以迫使對(duì)方當(dāng)事人呷戶）及時(shí)履行債務(wù)，或?yàn)槠鋫鶆?wù)提供擔(dān)保，避免供水企業(yè)履行供水義務(wù)后，得不到對(duì)方（用戶）的履約行為從而危及自己利益的風(fēng)險(xiǎn)。
　　行使抗辯權(quán)，是擺脫供水企業(yè)不良債權(quán)，減少呆帳、死帳的有效辦法。需強(qiáng)調(diào)的是，根據(jù)供水行業(yè)的特點(diǎn)，在執(zhí)行供水合同時(shí)，一般都是先供水，后收費(fèi)，因此，供水企業(yè)行使的抗辯權(quán)屬“不安抗辯權(quán)”，即合同中有先為給什義務(wù)的當(dāng)事人（供水企業(yè)），因他方（用戶）財(cái)產(chǎn)顯著減少或資力明顯減弱，有難為給付義務(wù)的情形時(shí)，在他方傭戶）未為對(duì)待給付，也就是沒(méi)有繳納水費(fèi)或沒(méi)提供擔(dān)保的之前，有拒絕自己給付的權(quán)力，即有停止供水的權(quán)力。當(dāng)然，取得這項(xiàng)權(quán)力要履行一定的司法手續(xù)。
　　合同保全和破產(chǎn)企業(yè)財(cái)產(chǎn)保全 前者是指為了防止因債務(wù)人的財(cái)產(chǎn)不當(dāng)減少而給債權(quán)人的債權(quán)帶來(lái)危害，法律允許債權(quán)人對(duì)債務(wù)人或第三人(即債務(wù)人的債務(wù)人）的行為行使撤銷權(quán)或代位權(quán)，以保護(hù)其債權(quán)。對(duì)自來(lái)水行業(yè)來(lái)說(shuō)，就是當(dāng)欠費(fèi)用戶急于行使其對(duì)第三人的到期債權(quán)或放棄債權(quán)，無(wú)償或非正常低價(jià)轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)來(lái)?yè)p害債權(quán)人——供水企業(yè)的利益時(shí)，供水企業(yè)可通過(guò)合同保全制度來(lái)撤銷欠費(fèi)用戶上述非法行為，或行使代位權(quán)，即以供水企業(yè)的名義，行使欠費(fèi)用戶對(duì)第三人的到期債權(quán)的權(quán)力。
　　供水企業(yè)在追討欠收水費(fèi)過(guò)程中，應(yīng)想方設(shè)法摸清債務(wù)人（用戶）的經(jīng)營(yíng)情況和財(cái)產(chǎn)情況，若發(fā)現(xiàn)其起死回生無(wú)望和嚴(yán)重資不抵債時(shí)，應(yīng)及時(shí)、主動(dòng)地向法院提出用戶破產(chǎn)申請(qǐng)（債權(quán)人和債務(wù)人均可提出破產(chǎn)申請(qǐng)），法院受理破產(chǎn)申請(qǐng)，意味著破產(chǎn)程序的開始，債務(wù)人（用戶）的財(cái)產(chǎn)隨即進(jìn)人保全狀態(tài)。保全期間，法律規(guī)定債務(wù)人（用戶）必須妥善保管企業(yè)財(cái)產(chǎn)，未經(jīng)法院許可，不得處理企業(yè)的財(cái)產(chǎn)、賬冊(cè)、文書、資料、和印章等，不得對(duì)個(gè)別債權(quán)人清償債務(wù)，也不得以其財(cái)產(chǎn)設(shè)立新的擔(dān)保。值得注意的是，債務(wù)人（用戶）正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所必需償付的費(fèi)用，如水電費(fèi)，經(jīng)法院同意后可以支付。這是法津?qū)┧髽I(yè)的一種理解和支持，應(yīng)用好用活。違約責(zé)任 這是指當(dāng)事人不履行或不完全履行生效合同所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。我國(guó)的合同法律制度規(guī)定，當(dāng)事人承擔(dān)違約責(zé)任主要有“繼續(xù)履行合同”、“采取補(bǔ)救措施”和“賠償損失”三種方式。一般來(lái)說(shuō)，前兩種對(duì)供水企業(yè)意義不大，后一種則與供水企業(yè)緊密相關(guān)。我國(guó)原有的財(cái)產(chǎn)法確定的賠償原則是“損失多少賠償多少，沒(méi)有損失就無(wú)需賠償”；后來(lái)的《經(jīng)濟(jì)合同法》規(guī)定的違約責(zé)任是“只賠償直接損失，不賠償間接損失”。在某些情況下，這對(duì)受損害方是不公平的。因此，現(xiàn)行《合同法》對(duì)“財(cái)產(chǎn)法”和《經(jīng)濟(jì)合同法》作了一些修改?，F(xiàn)行《合同法》第112條規(guī)定，當(dāng)事人可以約定一方違約時(shí)應(yīng)根據(jù)情況向?qū)Ψ街Ц兑欢〝?shù)額的違約金，也可以約定因違約產(chǎn)生的損失的賠償額計(jì)算方法?，F(xiàn)行《合同法》承認(rèn)賠償損失可以包括合同履行后可以獲得的利益。
　　在供水實(shí)踐中，大多數(shù)自來(lái)水公司都是使用“滯納金”一詞，這個(gè)詞多少有點(diǎn)“執(zhí)法” 的味道，況且該詞依法無(wú)據(jù)，《條例》只規(guī)定，“未按規(guī)定繳納水費(fèi)的”，“盜用或轉(zhuǎn)供城市公共供水的”等等，“由城市供水行政管理部；司或其授權(quán)的單位責(zé)令改正，并可以處以罰款”，而供水企業(yè)是沒(méi)有罰款權(quán)的?！皽{金”一詞是在有些省出臺(tái)的《城市供水管理實(shí)施辦法》和建設(shè)部、國(guó)家計(jì)委關(guān)干《自來(lái)水價(jià)格管理實(shí)施辦法》中提出的，這些文件中也未明確滯納金由供水企業(yè)來(lái)收，這對(duì)供水企業(yè)極為不利。為了避免在今后的法律實(shí)踐中出現(xiàn)尷尬局面，建議廣大供水企業(yè)盡量使用“違約金”一詞，一則與建設(shè)部和國(guó)家工商總局聯(lián)合推行的《城市供用水合同》（示范文本）的提法相符；二則符合現(xiàn)行《合同法》的規(guī)定；三則可以在法律實(shí)踐中考慮間接損失因素而追求損失賠償額的最大化。
　　綜上所述，在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的今天，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越大，水費(fèi)回收的困難也越來(lái)越多，廣大供水企業(yè)只有努力學(xué)習(xí)法律，靈活運(yùn)用法律，通過(guò)合同來(lái)有效維護(hù)自己的合法權(quán)益，把水費(fèi)欠收造成的損失降低到最低限度。