樓銘育1，王曉標(biāo)2，王勁3， 姜玉宏4?
(1.蘇州新區(qū)污水處理廠，江蘇蘇州215011；2.長(zhǎng)春市電業(yè)集團(tuán)建筑工程公司，吉林長(zhǎng)春130042；
3.中國(guó)市政工程華北設(shè)計(jì)研究院，天津300074；4.中國(guó)建筑西南設(shè)計(jì)院深圳分院，廣東深圳518031)

　　摘　要：介紹了德國(guó)城市污水處理民營(yíng)化的三種模式，并對(duì)其優(yōu)、缺點(diǎn)作了分析，探討了民營(yíng)化在我國(guó)排水行業(yè)實(shí)施的可行性。
　　關(guān)鍵詞：城市污水處理；民營(yíng)化；可行性
　　中圖分類號(hào)：X703
　　文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B
　　文章編號(hào)：1000-4602(2002)06-0023-03

　　目前，污水處理廠的建設(shè)和運(yùn)行由政府全托全管，就算是在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)也存在著“建得起、養(yǎng)不起”的現(xiàn)象，因而如何開辟一條符合我國(guó)國(guó)情、具有中國(guó)特色的排水新思路是擺在每一個(gè)城市排水管理者面前的新課題。城市污水處理的民營(yíng)化是可能的發(fā)展趨勢(shì)之一，德國(guó)在這方面的工作開展得卓有成效，其針對(duì)國(guó)有(公有)污水廠的建設(shè)、運(yùn)行和管理中暴露的問題，對(duì)城市污水處理的民營(yíng)化作了很多探討和實(shí)踐。?

1 德國(guó)原有體制存在的弊端

　?、?財(cái)政危機(jī)
　　原東德地區(qū)污水處理廠的建設(shè)、運(yùn)行管理屬國(guó)有，一方面因沒有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的調(diào)控，普遍存在浪費(fèi)和不合理投資的現(xiàn)象；另一方面，由于東德的污水處理率相對(duì)較低，在短期內(nèi)要達(dá)到西德地區(qū)的水平，其建設(shè)和運(yùn)行成本投資巨大，政府財(cái)政負(fù)擔(dān)嚴(yán)重?！　　、? 專業(yè)人才的危機(jī)
　　德國(guó)統(tǒng)一后對(duì)排水行業(yè)而言，一方面為達(dá)到歐盟較為嚴(yán)格的環(huán)保法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，需要對(duì)現(xiàn)有污水處理設(shè)施進(jìn)行技術(shù)改造，對(duì)新建的污水處理廠也必須采用先進(jìn)的生產(chǎn)工藝，因而需要大量技術(shù)人才作為依托；另一方面如果污水處理行業(yè)仍然游離于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制之外，因國(guó)有、公有企業(yè)缺少人才激勵(lì)機(jī)制，原行業(yè)內(nèi)的專業(yè)人才也將外流，勢(shì)必造成業(yè)內(nèi)人才危機(jī)。
　?、酃δ芪C(jī)?
　　不論是原東德還是原西德地區(qū)的污水處理廠多為20世紀(jì)70年代末期建設(shè)的，西德部分地區(qū)甚至還有50年以上的二級(jí)污水廠仍在使用。這些污水廠的工藝、設(shè)備相對(duì)落后，污水處理功能滯后，工藝改進(jìn)和設(shè)備更新也迫在眉睫。?
　?、?形象危機(jī)
　　由于污水廠、污水管道的國(guó)有化，污水處理服務(wù)作為一種政府行為，長(zhǎng)期以來在建設(shè)、運(yùn)行、管理、服務(wù)的各個(gè)階段官僚主義作風(fēng)不可避免，公眾形象亟待改善。?
　　在這樣的背景下，德國(guó)刮起了一場(chǎng)城市污水處理民營(yíng)化的旋風(fēng)，在原東德地區(qū)(后來也輻射到原西德地區(qū))發(fā)起了一次城市污水處理民營(yíng)化的大討論。與此同時(shí)，務(wù)實(shí)的德國(guó)人也開始了各種模式的實(shí)踐。

2　污水處理民營(yíng)化的幾種典型模式

　　德國(guó)污水廠民營(yíng)化的模式基本上有三種：純民營(yíng)模式、合資模式和BOT模式。
2.1 純民營(yíng)模式
　　即建設(shè)和運(yùn)行不是由政府或其所屬單位而是由某個(gè)企業(yè)獨(dú)立完成的模式(見圖1)。?
　　該模式的特點(diǎn)是：?
　　① 污水處理這一功能由企業(yè)以合同的方式加以完成；
　?、?地方政府制定污水處理收費(fèi)制度，按合同支付企業(yè)的運(yùn)行成本；
　　③污水處理的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)以合同的形式確定。?
　　該模式對(duì)政府來說具有以下好處：?
　　① 政府不需再為此發(fā)生財(cái)政支出，減輕了財(cái)政負(fù)擔(dān)，為財(cái)政資金留下了更大的運(yùn)作空間；
　　② 地方政府自主選擇經(jīng)營(yíng)企業(yè)(通過公開招標(biāo)或限定范圍招標(biāo)的形式)；?
　?、畚鬯幚硭璧谋匾胧┛梢灾苯印⒀杆?、及時(shí)地實(shí)行；?
　?、芪鬯幚碣M(fèi)不能覆蓋的規(guī)劃、設(shè)計(jì)和建設(shè)階段的成本不是由地方政府而是由經(jīng)營(yíng)企業(yè)前期投入；
　?、?建設(shè)期內(nèi)材料漲價(jià)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給了經(jīng)營(yíng)企業(yè)，所有的價(jià)格、費(fèi)用都已經(jīng)由雙方先期確定 。?
　　當(dāng)然這種模式對(duì)政府來說也有缺點(diǎn)：?
　　a.一旦雙方簽訂合同，當(dāng)處理效率由于法律、法規(guī)的要求而必須提高時(shí)雙方的協(xié)商談判就成為必要；
　　b.因招標(biāo)文件的不完善、不準(zhǔn)確而造成的損失，因簽訂合同考慮不周而產(chǎn)生對(duì)政府不利等風(fēng)險(xiǎn)。

2.2合資模式
　　即政府與某企業(yè)建立一個(gè)民營(yíng)性質(zhì)、經(jīng)濟(jì)獨(dú)立的聯(lián)合企業(yè)或政府成為經(jīng)營(yíng)企業(yè)的參股者，該企業(yè)負(fù)責(zé)政府轄區(qū)內(nèi)的污水處理，政府可以根據(jù)股份直接獲得經(jīng)營(yíng)效益(見圖2)。?

　?、?政府在經(jīng)營(yíng)企業(yè)中擁有絕對(duì)的控股權(quán)，并直接獲得經(jīng)營(yíng)收益；?
　　② 在設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過程中，政府派駐人員可以主角身份參與，并在技術(shù)和經(jīng)營(yíng)上作出權(quán)威性的決策；?
　?、劭茖W(xué)合理的項(xiàng)目管理、符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營(yíng)管理可以獲得經(jīng)濟(jì)上的節(jié)約效應(yīng)；?
　?、?由于政府的絕對(duì)控股權(quán)，避免了純民營(yíng)模式下的兩個(gè)缺點(diǎn)。?
　　由于政府注重的是如何最好地為公眾服務(wù)，企業(yè)追求的是最大的經(jīng)濟(jì)利益，因此在所建立的經(jīng)營(yíng)企業(yè)沒有競(jìng)爭(zhēng)的外在環(huán)境下，如何在動(dòng)態(tài)發(fā)展過程中找到服務(wù)和經(jīng)濟(jì)利益的最佳結(jié)合點(diǎn)將是這一模式的難點(diǎn)所在。?
2.3 BOT模式
　　BOT(built，operate，transfer)簡(jiǎn)單說來是一種短期的純民營(yíng)模式(一般為3～5a)，經(jīng)營(yíng)業(yè)在完成了污水處理設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)行和技術(shù)培訓(xùn)后，由政府購(gòu)買接管或承包給第三方或合資經(jīng)營(yíng)(見圖3)。?

3.1 民營(yíng)化的優(yōu)勢(shì)
　　分析上述三種模式的優(yōu)缺點(diǎn)可以看出，民營(yíng)化會(huì)給政府帶來一系列的優(yōu)勢(shì)：?
　?、?市場(chǎng)化運(yùn)作帶來的投資項(xiàng)目的優(yōu)化和結(jié)構(gòu)、成本的優(yōu)化；
　?、?解決資金來源；
　?、劭梢栽诙唐趦?nèi)迅速提高污水處理率而不存在財(cái)政危機(jī)；
　?、?可以選擇新技術(shù)、新工藝；
　　⑤ 不但解決了財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且能夠按合同獲得收益；
　　⑥ 通過第三者管理的高效性；
　　⑦ 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的人才激勵(lì)機(jī)制。
3.2 實(shí)施的難點(diǎn)
　?、?價(jià)格?
　　以原東德的羅斯托克市為例，在實(shí)行了污水處理民營(yíng)化以后，污水處理費(fèi)大幅增長(zhǎng)，2001年的處理費(fèi)用是1993年的2.44倍，且噸水處理費(fèi)用是自來水價(jià)的1.47～1.81倍。
　　而我國(guó)由于城市污水處理長(zhǎng)期游離于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制之外，服務(wù)價(jià)格比仍處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，污水處理費(fèi)極低，自來水價(jià)遠(yuǎn)高于污水處理費(fèi)。以華東地區(qū)為例，不同工藝的小型污水處理 廠平均運(yùn)行成本為0.85元/m³，中型污水廠為0.78元/m³(以上成本含折舊)，而前幾年的污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是0.15元/m³，與實(shí)際成本相比還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。要實(shí)現(xiàn)污水處理廠的轉(zhuǎn)制，勢(shì)必要調(diào)整污水處理費(fèi)。20世紀(jì)90年代以來，從國(guó)家到地方都看到了這里的缺口，已經(jīng)逐步提高了污水處理費(fèi)在水價(jià)中的比例。以蘇州為例，2001年最新的自來水價(jià)格調(diào)整中，污水處理費(fèi)已經(jīng)提高到0.40～0.55 元/m³，為進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)服務(wù)價(jià)格比的正?；龊昧虽亯|，預(yù)示著市場(chǎng)化運(yùn)作的成熟條件離我們已經(jīng)不遠(yuǎn)了。?
　?、?設(shè)施的所有權(quán)問題?
　　作為一種公用事業(yè)性設(shè)施，不能因?yàn)槊駹I(yíng)化了就可以同市場(chǎng)上的其他經(jīng)濟(jì)實(shí)體一樣，簡(jiǎn)單的以經(jīng)濟(jì)利益為中心，隨意轉(zhuǎn)讓、倒閉或者宣布破產(chǎn)。因此在實(shí)行改革的同時(shí)，一方面必須明確城市污水處理設(shè)施的所有者是國(guó)家，另一方面必須有行之有效的監(jiān)督和控制措施或者機(jī)構(gòu)。從上面介紹的三種模式看，德國(guó)政府也很注重這一點(diǎn)。純民營(yíng)模式由雙方共同的控制機(jī)構(gòu)(監(jiān)事會(huì))實(shí)行這種監(jiān)督和控制，合資模式中政府具有絕對(duì)控股權(quán)并直接參與經(jīng)營(yíng)，而BOT模式有同樣作為雙方共同控制機(jī)構(gòu)的監(jiān)事會(huì)。在真正實(shí)施時(shí)，合同中都規(guī)定設(shè)施的所有者是地方政府。如果經(jīng)營(yíng)企業(yè)與政府在合作一定時(shí)期后退出，該設(shè)施必須由地方政府收購(gòu)、經(jīng)營(yíng)或決定由誰(shuí)收購(gòu)和經(jīng)營(yíng)該設(shè)施，這些是必須首先考慮的問題。?
　?、劾衔鬯畯S改制后的人員安排問題?
　　目前我國(guó)大部分污水處理廠的自動(dòng)化程度較低，民營(yíng)化改制以后一方面可能進(jìn)行工藝和技術(shù)上的改造、改進(jìn)，另一方面用人機(jī)制上必然打破事業(yè)單位的“鐵飯碗”，相當(dāng)一部分工人將面臨下崗危機(jī)。德國(guó)的做法類似于我國(guó)一次性買斷工齡的方法，而且價(jià)格比較高。德國(guó)同時(shí)也具有較完善的社會(huì)保險(xiǎn)體制，即使工人失業(yè)后生活也有一定保障。在我國(guó)，這些冗余人員如何安置已經(jīng)是一個(gè)亟需解決的現(xiàn)實(shí)問題。

4 　結(jié)語(yǔ)

　　對(duì)污水處理廠民營(yíng)化可能帶來的優(yōu)勢(shì)進(jìn)行充分分析，認(rèn)為將其作為城市污水處理廠企業(yè)化改制的新思路之一具有可行性。應(yīng)因地制宜、認(rèn)真考慮實(shí)行民營(yíng)化可能碰到的問題，走出污水處理設(shè)施“建得起、養(yǎng)不起”的怪圈，保證維持健康水循環(huán)的基礎(chǔ)設(shè)施正常建設(shè)和運(yùn)行，盡早恢復(fù)和創(chuàng)造良好的水環(huán)境。當(dāng)然，各個(gè)地區(qū)的排水管理體制是否改革、如何改革，城市污水處理是否民營(yíng)化、如何民營(yíng)化，還有待當(dāng)?shù)氐呐潘芾碚邆冞M(jìn)一步地探討和研究。

參考文獻(xiàn)：

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　　收稿日期：2001-10-24