劉青鑫

　　由于BOT方式與我國(guó)傳統(tǒng)的投資——設(shè)計(jì)——建造模式截然不同，雖然我國(guó)已在高速公路、自來(lái)水廠、電廠和污水處理廠等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域作了重大實(shí)踐，但仍有許多政策性、法律性和商務(wù)性的問(wèn)題有待合理解決。

亟需建立健全DOT法律體系
　　目前，我國(guó)關(guān)于BOT項(xiàng)目融資的法律規(guī)定都是針對(duì)的外資投資，并且是在我國(guó)加入WTO之前出臺(tái)的。隨著投融資多元化的發(fā)展，巨量的民間資本和國(guó)有背景的資本也大量加入BOT方式投資的熱潮中、考慮到在WTO規(guī)則下，各種資本應(yīng)享受同等的國(guó)民待遇，所以應(yīng)制定統(tǒng)一的采用BOT方式吸收投資的法律規(guī)定。

擇優(yōu)選擇BOT投資方
　　各地在各類項(xiàng)目上已廣泛采用BOT方式，但是既有通過(guò)招標(biāo)的，也有直接協(xié)商的。一方面，政府產(chǎn)業(yè)政策支持的環(huán)保類基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目具備穩(wěn)定高額的回報(bào)，各種形式的資本蜂擁而人，一定程度上形成了競(jìng)爭(zhēng)；另一方面，出于地方保護(hù)或行業(yè)、部門利益驅(qū)使，并全未按照最體現(xiàn)多方共贏原則將項(xiàng)目交給最適宜的投資者；再一方面，有些地區(qū)急于吸收投資，對(duì)投資方不經(jīng)過(guò)慎重的比較和選擇，忽略了政府承擔(dān)的更大風(fēng)險(xiǎn)。因此，為了體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公平原則，杜絕暗箱操作和滋生腐敗，充分選擇具有最優(yōu)的融資、技術(shù)。收益組合的投資方案，最有效的方式是招標(biāo)確定投資商。

需要考慮的幾個(gè)重要問(wèn)題
　　——關(guān)于土地使用權(quán)
　　按照現(xiàn)行《土地法》的規(guī)定，擁有地上、地下附著物的產(chǎn)權(quán)就必須擁有土地使用權(quán)，而且劃撥土地使用權(quán)地上物資產(chǎn)不可用來(lái)租賃、抵押等處置。這使得基礎(chǔ)設(shè)施的投資方在融資時(shí)存在一定的障礙。以出讓形式獲得土地使用權(quán)，則又增大了投資者的投資成本，同時(shí)也導(dǎo)致用戶和政府作為購(gòu)買方的代價(jià)。既然基礎(chǔ)設(shè)施是為社會(huì)服務(wù)的，其專有設(shè)施、設(shè)備包括土地不可能用于其他商務(wù)用途，而且合同期滿要完全移交給政府，政府應(yīng)以行政劃撥的方式授予投資方土地使用權(quán)。從而使各方成本降低。同時(shí)，為了保證投資者在經(jīng)營(yíng)期具備融資的條件，政府可以承諾在必要時(shí)允許由投資方支付象征性的出讓金以獲得出讓土地使用權(quán)。
　　—關(guān)于政府補(bǔ)償
　　以污水處理為代表的環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施具有很強(qiáng)的公益性，世界銀行（1994世界發(fā)展報(bào)告》將其劃定為準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性，意即項(xiàng)目本身雖有一定的收益，但尚不足以盈利。為了吸引投資方，必須由政府給予一定的補(bǔ)償。這種補(bǔ)償政府不必一次性投入巨額資金，是以未來(lái)長(zhǎng)時(shí)間低額的支出換取提前發(fā)揮社會(huì)效益的基礎(chǔ)設(shè)施的最低代價(jià)，是非常值得的。隨著向居民、企事業(yè)單位收取的污水處理費(fèi)逐步提高，政府依靠財(cái)政補(bǔ)貼的壓力也能逐漸減少。
　　——關(guān)于產(chǎn)權(quán)
　　在民營(yíng)資本出現(xiàn)以前，對(duì)外商投資的項(xiàng)目政府擔(dān)心產(chǎn)權(quán)完全歸外商對(duì)國(guó)家和人民有危險(xiǎn)，所以堅(jiān)持設(shè)施產(chǎn)權(quán)的有條件擁有和處置權(quán)，并必須于預(yù)定年限內(nèi)移交政府。隨著投資多元化的發(fā)展，國(guó)內(nèi)資本包括民間資本、國(guó)有背景的資本在大量地成為投資方，在這種情況下，采用BOT的變形BOO模式成為可能。BOO模式下，投資者按照與政府簽訂的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議永遠(yuǎn)擁有設(shè)施的產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，并應(yīng)保證設(shè)施的生產(chǎn)效率和持續(xù)改進(jìn)。因?yàn)锽OO模式下投資回報(bào)持續(xù)時(shí)間更長(zhǎng)，此時(shí)可以進(jìn)一步降低政府補(bǔ)償?shù)膯蝺r(jià)。
　　——關(guān)于回報(bào)率
　　正是由于污水處理需要政府補(bǔ)償，帶來(lái)了作為補(bǔ)償基準(zhǔn)的投資回報(bào)如何確定的問(wèn)題?！洞龠M(jìn)污水處理產(chǎn)業(yè)化》、《城市供水價(jià)格管理辦法》、《福建省關(guān)于推進(jìn)城市污水處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的暫行規(guī)定》等文件皆指出按照凈資產(chǎn)收益率6～8％或“略高于同期銀行長(zhǎng)期貸款利率”的標(biāo)準(zhǔn)確定投資回報(bào)。由于大多數(shù)情況下，投資人會(huì)采用借貸融資，按照凈資產(chǎn)計(jì)算的收益顯然不足，而且忽略了資本的成本；而完全按照長(zhǎng)期貸款利率計(jì)算收益率又導(dǎo)致還貸期盈利水平不足。在水處理設(shè)計(jì)行業(yè)，在計(jì)算運(yùn)營(yíng)現(xiàn)金流時(shí)約定的行業(yè)基準(zhǔn)收益率定為4％，尚不足銀行貸款利率這一資本的成本。創(chuàng)業(yè)環(huán)保結(jié)合國(guó)際先進(jìn)的投資收益模式制定出的水價(jià)公式中，使用固定資產(chǎn)收益率的概念，按照設(shè)施合理投資額的大小計(jì)算應(yīng)得的凈收益，再加上成本的補(bǔ)償和成本節(jié)約的獎(jiǎng)勵(lì)，使得投資回報(bào)更為合理，既保證了固定資產(chǎn)的生產(chǎn)效率、最大限度地發(fā)揮水處理設(shè)施的社會(huì)效益，又促使投資方努力降低成本，達(dá)到政府和企業(yè)的雙贏。
　　——關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)
　　對(duì)于公益性的水環(huán)保設(shè)施項(xiàng)目，一旦政府授予了投資者特許經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，投資者面臨的風(fēng)險(xiǎn)體現(xiàn)在政策變動(dòng)、水量保證、物價(jià)變化、建設(shè)造價(jià)、建設(shè)工期、工藝技術(shù)的可靠性、融資成本、政府不履約等風(fēng)險(xiǎn)，需要由政府承擔(dān)不可抗力、法規(guī)執(zhí)行不力帶來(lái)的后果以及投資者不履約等風(fēng)險(xiǎn)。投資者與政府之間應(yīng)秉持風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則，在合同中明確規(guī)定各類風(fēng)險(xiǎn)的主要承擔(dān)方；特別應(yīng)注明因政策的變化，如何最大限度地減少投資者的風(fēng)險(xiǎn)。
　　——關(guān)于稅費(fèi)優(yōu)惠政策
　　對(duì)于西部開(kāi)發(fā)中基礎(chǔ)設(shè)施的投資，國(guó)家有明確的稅收優(yōu)惠政策，如所得稅按15％計(jì)征、免征增值稅、免征設(shè)備進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅和設(shè)備進(jìn)口關(guān)稅等；而對(duì)于非西部地區(qū)則沒(méi)有明文規(guī)定、各地執(zhí)行的政策也不統(tǒng)一。依筆者之見(jiàn)，要體現(xiàn)對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的支持和公益事業(yè)的特殊性，建議對(duì)污水處理項(xiàng)目享受與西部開(kāi)發(fā)一樣的稅收政策。
　　——關(guān)于污水管網(wǎng)的投資
　　按照西方國(guó)家的慣例，作為污水收集系統(tǒng)的管網(wǎng)是必須由政府投資和管理的。我國(guó)由于政府財(cái)力所限，管網(wǎng)建設(shè)的投資缺口很大。一方面。由于該部分投入無(wú)法按照污水處理廠的生產(chǎn)能力核定收益，使得投資者不愿涉足；另一方面，管網(wǎng)的不配套導(dǎo)致水處理終端設(shè)施污水處理廠建成后開(kāi)工不足，難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。對(duì)于這一兩難問(wèn)題，創(chuàng)業(yè)環(huán)保推出的解決方案是由政府按照管網(wǎng)部分固定資產(chǎn)的投資額為投資方逐年返還回報(bào)，而管網(wǎng)建成后即交由政府行業(yè)主管部門進(jìn)行管理。
　　——關(guān)于投資者的資質(zhì)
　　各類資本的涌入增大了政府選擇投資人的余地，但是投資者大多數(shù)是僅僅擁有資金，對(duì)污水處理設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)是外行。他們雖然可以要求最低的利益回報(bào)，卻往往在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中或建成后將設(shè)施轉(zhuǎn)讓給另一家運(yùn)營(yíng)企業(yè)。政府面臨的風(fēng)險(xiǎn)是十分巨大的。必須要求資本方與技術(shù)和專業(yè)運(yùn)營(yíng)方的聯(lián)合，同時(shí)對(duì)于創(chuàng)業(yè)環(huán)保這樣同時(shí)擁有融資能力、專業(yè)運(yùn)營(yíng)能力的投資方，政府應(yīng)予以更大的關(guān)注和扶持。
　　——保持進(jìn)出水質(zhì)與國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的一致性
　　對(duì)于國(guó)家財(cái)力來(lái)講，環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)“高消費(fèi)”的活動(dòng)，也將隨著社會(huì)的進(jìn)步逐步提高標(biāo)準(zhǔn)。一項(xiàng)污水處理設(shè)施的工藝選擇受技術(shù)發(fā)展的影響很大，一旦定型，難以更改。特別是對(duì)于BOT模式的投資，長(zhǎng)達(dá)二十多年的特許經(jīng)營(yíng)期，隨著人民對(duì)環(huán)保需求的逐步提高，必將導(dǎo)致國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的不斷提高。如何使已在多年前的技術(shù)條件下按選定的工藝建成的設(shè)施進(jìn)一步符合新的標(biāo)準(zhǔn)，既不能限制發(fā)展，又不能給投資者帶來(lái)過(guò)大的風(fēng)險(xiǎn).是需要投資者和政府方面在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中慎重考慮的。這就需要保留分期建設(shè)的可能，并在規(guī)劃用地時(shí)不但是要考慮規(guī)模的擴(kuò)大，還要考慮進(jìn)一步進(jìn)行深度處理的工藝擴(kuò)展性。