劉青鑫

　　由于BOT方式與我國傳統(tǒng)的投資——設(shè)計——建造模式截然不同，雖然我國已在高速公路、自來水廠、電廠和污水處理廠等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域作了重大實踐，但仍有許多政策性、法律性和商務(wù)性的問題有待合理解決。

亟需建立健全DOT法律體系
　　目前，我國關(guān)于BOT項目融資的法律規(guī)定都是針對的外資投資，并且是在我國加入WTO之前出臺的。隨著投融資多元化的發(fā)展，巨量的民間資本和國有背景的資本也大量加入BOT方式投資的熱潮中、考慮到在WTO規(guī)則下，各種資本應(yīng)享受同等的國民待遇，所以應(yīng)制定統(tǒng)一的采用BOT方式吸收投資的法律規(guī)定。

擇優(yōu)選擇BOT投資方
　　各地在各類項目上已廣泛采用BOT方式，但是既有通過招標的，也有直接協(xié)商的。一方面，政府產(chǎn)業(yè)政策支持的環(huán)保類基礎(chǔ)設(shè)施項目具備穩(wěn)定高額的回報，各種形式的資本蜂擁而人，一定程度上形成了競爭；另一方面，出于地方保護或行業(yè)、部門利益驅(qū)使，并全未按照最體現(xiàn)多方共贏原則將項目交給最適宜的投資者；再一方面，有些地區(qū)急于吸收投資，對投資方不經(jīng)過慎重的比較和選擇，忽略了政府承擔的更大風(fēng)險。因此，為了體現(xiàn)市場經(jīng)濟的公平原則，杜絕暗箱操作和滋生腐敗，充分選擇具有最優(yōu)的融資、技術(shù)。收益組合的投資方案，最有效的方式是招標確定投資商。

需要考慮的幾個重要問題
　　——關(guān)于土地使用權(quán)
　　按照現(xiàn)行《土地法》的規(guī)定，擁有地上、地下附著物的產(chǎn)權(quán)就必須擁有土地使用權(quán)，而且劃撥土地使用權(quán)地上物資產(chǎn)不可用來租賃、抵押等處置。這使得基礎(chǔ)設(shè)施的投資方在融資時存在一定的障礙。以出讓形式獲得土地使用權(quán)，則又增大了投資者的投資成本，同時也導(dǎo)致用戶和政府作為購買方的代價。既然基礎(chǔ)設(shè)施是為社會服務(wù)的，其專有設(shè)施、設(shè)備包括土地不可能用于其他商務(wù)用途，而且合同期滿要完全移交給政府，政府應(yīng)以行政劃撥的方式授予投資方土地使用權(quán)。從而使各方成本降低。同時，為了保證投資者在經(jīng)營期具備融資的條件，政府可以承諾在必要時允許由投資方支付象征性的出讓金以獲得出讓土地使用權(quán)。
　　—關(guān)于政府補償
　　以污水處理為代表的環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施具有很強的公益性，世界銀行（1994世界發(fā)展報告》將其劃定為準經(jīng)營性，意即項目本身雖有一定的收益，但尚不足以盈利。為了吸引投資方，必須由政府給予一定的補償。這種補償政府不必一次性投入巨額資金，是以未來長時間低額的支出換取提前發(fā)揮社會效益的基礎(chǔ)設(shè)施的最低代價，是非常值得的。隨著向居民、企事業(yè)單位收取的污水處理費逐步提高，政府依靠財政補貼的壓力也能逐漸減少。
　　——關(guān)于產(chǎn)權(quán)
　　在民營資本出現(xiàn)以前，對外商投資的項目政府擔心產(chǎn)權(quán)完全歸外商對國家和人民有危險，所以堅持設(shè)施產(chǎn)權(quán)的有條件擁有和處置權(quán)，并必須于預(yù)定年限內(nèi)移交政府。隨著投資多元化的發(fā)展，國內(nèi)資本包括民間資本、國有背景的資本在大量地成為投資方，在這種情況下，采用BOT的變形BOO模式成為可能。BOO模式下，投資者按照與政府簽訂的特許經(jīng)營協(xié)議永遠擁有設(shè)施的產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)，并應(yīng)保證設(shè)施的生產(chǎn)效率和持續(xù)改進。因為BOO模式下投資回報持續(xù)時間更長，此時可以進一步降低政府補償?shù)膯蝺r。
　　——關(guān)于回報率
　　正是由于污水處理需要政府補償，帶來了作為補償基準的投資回報如何確定的問題?！洞龠M污水處理產(chǎn)業(yè)化》、《城市供水價格管理辦法》、《福建省關(guān)于推進城市污水處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的暫行規(guī)定》等文件皆指出按照凈資產(chǎn)收益率6～8％或“略高于同期銀行長期貸款利率”的標準確定投資回報。由于大多數(shù)情況下，投資人會采用借貸融資，按照凈資產(chǎn)計算的收益顯然不足，而且忽略了資本的成本；而完全按照長期貸款利率計算收益率又導(dǎo)致還貸期盈利水平不足。在水處理設(shè)計行業(yè)，在計算運營現(xiàn)金流時約定的行業(yè)基準收益率定為4％，尚不足銀行貸款利率這一資本的成本。創(chuàng)業(yè)環(huán)保結(jié)合國際先進的投資收益模式制定出的水價公式中，使用固定資產(chǎn)收益率的概念，按照設(shè)施合理投資額的大小計算應(yīng)得的凈收益，再加上成本的補償和成本節(jié)約的獎勵，使得投資回報更為合理，既保證了固定資產(chǎn)的生產(chǎn)效率、最大限度地發(fā)揮水處理設(shè)施的社會效益，又促使投資方努力降低成本，達到政府和企業(yè)的雙贏。
　　——關(guān)于風(fēng)險共擔
　　對于公益性的水環(huán)保設(shè)施項目，一旦政府授予了投資者特許經(jīng)營的權(quán)利，投資者面臨的風(fēng)險體現(xiàn)在政策變動、水量保證、物價變化、建設(shè)造價、建設(shè)工期、工藝技術(shù)的可靠性、融資成本、政府不履約等風(fēng)險，需要由政府承擔不可抗力、法規(guī)執(zhí)行不力帶來的后果以及投資者不履約等風(fēng)險。投資者與政府之間應(yīng)秉持風(fēng)險共擔的原則，在合同中明確規(guī)定各類風(fēng)險的主要承擔方；特別應(yīng)注明因政策的變化，如何最大限度地減少投資者的風(fēng)險。
　　——關(guān)于稅費優(yōu)惠政策
　　對于西部開發(fā)中基礎(chǔ)設(shè)施的投資，國家有明確的稅收優(yōu)惠政策，如所得稅按15％計征、免征增值稅、免征設(shè)備進口環(huán)節(jié)增值稅和設(shè)備進口關(guān)稅等；而對于非西部地區(qū)則沒有明文規(guī)定、各地執(zhí)行的政策也不統(tǒng)一。依筆者之見，要體現(xiàn)對環(huán)保產(chǎn)業(yè)的支持和公益事業(yè)的特殊性，建議對污水處理項目享受與西部開發(fā)一樣的稅收政策。
　　——關(guān)于污水管網(wǎng)的投資
　　按照西方國家的慣例，作為污水收集系統(tǒng)的管網(wǎng)是必須由政府投資和管理的。我國由于政府財力所限，管網(wǎng)建設(shè)的投資缺口很大。一方面。由于該部分投入無法按照污水處理廠的生產(chǎn)能力核定收益，使得投資者不愿涉足；另一方面，管網(wǎng)的不配套導(dǎo)致水處理終端設(shè)施污水處理廠建成后開工不足，難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。對于這一兩難問題，創(chuàng)業(yè)環(huán)保推出的解決方案是由政府按照管網(wǎng)部分固定資產(chǎn)的投資額為投資方逐年返還回報，而管網(wǎng)建成后即交由政府行業(yè)主管部門進行管理。
　　——關(guān)于投資者的資質(zhì)
　　各類資本的涌入增大了政府選擇投資人的余地，但是投資者大多數(shù)是僅僅擁有資金，對污水處理設(shè)施的建設(shè)和運營是外行。他們雖然可以要求最低的利益回報，卻往往在項目建設(shè)過程中或建成后將設(shè)施轉(zhuǎn)讓給另一家運營企業(yè)。政府面臨的風(fēng)險是十分巨大的。必須要求資本方與技術(shù)和專業(yè)運營方的聯(lián)合，同時對于創(chuàng)業(yè)環(huán)保這樣同時擁有融資能力、專業(yè)運營能力的投資方，政府應(yīng)予以更大的關(guān)注和扶持。
　　——保持進出水質(zhì)與國家標準的一致性
　　對于國家財力來講，環(huán)境保護是一項“高消費”的活動，也將隨著社會的進步逐步提高標準。一項污水處理設(shè)施的工藝選擇受技術(shù)發(fā)展的影響很大，一旦定型，難以更改。特別是對于BOT模式的投資，長達二十多年的特許經(jīng)營期，隨著人民對環(huán)保需求的逐步提高，必將導(dǎo)致國家標準的不斷提高。如何使已在多年前的技術(shù)條件下按選定的工藝建成的設(shè)施進一步符合新的標準，既不能限制發(fā)展，又不能給投資者帶來過大的風(fēng)險.是需要投資者和政府方面在特許經(jīng)營協(xié)議中慎重考慮的。這就需要保留分期建設(shè)的可能，并在規(guī)劃用地時不但是要考慮規(guī)模的擴大，還要考慮進一步進行深度處理的工藝擴展性。