——沒(méi)有公平合理的游戲規(guī)則會(huì)發(fā)生“狼吃羊”慘劇

張軍

　　城市基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的供水企業(yè)由于關(guān)系國(guó)計(jì)民生和城市居民的基本生活需求，過(guò)去基本由政府統(tǒng)一投資和統(tǒng)一管理。絕大多數(shù)企業(yè)是全民所有制國(guó)有企業(yè)，是市場(chǎng)化改革比較遲緩的行業(yè)，也是體制改革比較滯后的行業(yè)。前一時(shí)期國(guó)家先實(shí)行放開部分自來(lái)水廠的建設(shè)，由外資投資并經(jīng)營(yíng)一定時(shí)間，取得回報(bào)后無(wú)償移交的BOT模式，目的是引進(jìn)資金和改善管理模式，促進(jìn)供水企業(yè)的改革，打破壟斷行業(yè)機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、成本過(guò)高的弊端。實(shí)際也打破了國(guó)有資本一統(tǒng)天下、死氣沉沉的局面，推動(dòng)了全行業(yè)的改革浪潮，促進(jìn)了供水行業(yè)向市場(chǎng)化、競(jìng)爭(zhēng)化發(fā)展。
　　但是，由于前一階段的改革開放是在“摸石頭過(guò)河” 的歷史背景下進(jìn)行的，因此而產(chǎn)生的種種問(wèn)題將影響進(jìn)一步深化改革?；蛘哒f(shuō)是處在一種沒(méi)有規(guī)則、各自為政的混亂競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)，價(jià)格改革的參差不齊帶來(lái)經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定和原水、給水。排水引資政策不一致，給地方水資源的有效、合理利用帶來(lái)分割破壞，可能對(duì)未來(lái)供水事業(yè)的順利發(fā)展帶來(lái)潛在的危機(jī)。
　　政府承諾給外資企業(yè)的政策比給國(guó)有企業(yè)的政策優(yōu)惠得多，不利于國(guó)有企業(yè)同其他非國(guó)有企業(yè)在同一起跑線上發(fā)展。比如外資企業(yè)的水廠凈資產(chǎn)回報(bào)率高達(dá)15％以上，而國(guó)有供水企業(yè)的供水價(jià)格在很多地方還不能補(bǔ)償成本，根本沒(méi)有利潤(rùn)可言。即使有些比較開明的地方政府給予一定的凈資產(chǎn)利潤(rùn)率，也不到6％－8％，政府給外資企業(yè)承諾的回報(bào)不需聽證會(huì)通過(guò)政府直接簽定，而國(guó)有供水企業(yè)的供水價(jià)格和利潤(rùn)率卻要經(jīng)過(guò)聽證會(huì)一降再降。
　　國(guó)有供本企業(yè)比外資水廠承擔(dān)更多的社會(huì)義務(wù)和社會(huì)成本。比如按政府的要求對(duì)某些經(jīng)營(yíng)困難企業(yè)應(yīng)交水費(fèi)的減免，還有對(duì)市政用水收費(fèi)特殊減免，各種不明不白的不合理收費(fèi)。由于國(guó)營(yíng)供水企業(yè)的性質(zhì)和管理機(jī)制無(wú)法抵擋這些行政干預(yù)，造成漏失率居高不下，經(jīng)濟(jì)效益難以提高。而外資水廠的承諾卻是不管自來(lái)水能不能銷去都要按每天的一定量和一定價(jià)格收錢，否則由政府補(bǔ)貼。
　　長(zhǎng)期以來(lái)國(guó)有供本企業(yè)承擔(dān)著穩(wěn)定社會(huì)物價(jià)、維持安定團(tuán)結(jié)的社會(huì)責(zé)任。在許多社會(huì)責(zé)任沒(méi)有完全剝離之前，比如人員過(guò)多無(wú)法全部下崗，按過(guò)去政策規(guī)定的剛性工資難以降低，沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)政企分開、產(chǎn)權(quán)清晰的獨(dú)立經(jīng)營(yíng)，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)，這樣條件下同沒(méi)有歷史包袱、沒(méi)有社會(huì)負(fù)擔(dān)、又有優(yōu)惠政策保護(hù)的外資水廠怎么競(jìng)爭(zhēng)。

　　政府管制是社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)、持續(xù)發(fā)展的保證

　　由于城市建設(shè)和發(fā)展過(guò)程離不開供水事業(yè)的支持，城市水資源的長(zhǎng)期、持續(xù)供給和保證是十分重要的。首先是供水企業(yè)的初始投資規(guī)模很大，投資形成固定資產(chǎn)后更改其使用性的可能性很小，又是構(gòu)成供水供格的主要成本，如果采取完全市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，可能會(huì)造成直接投資者的經(jīng)濟(jì)損失和水資源惡性破壞，帶來(lái)成本推動(dòng)供水價(jià)格循環(huán)卜漲的后果，造成政府面對(duì)外資和消費(fèi)者里外難交代的地步。其次，供水企業(yè)生產(chǎn)、供應(yīng)、銷售的連續(xù)性和不可間斷性，使消費(fèi)者處于被動(dòng)消費(fèi)地位，無(wú)法實(shí)現(xiàn)按質(zhì)論價(jià)、討價(jià)還價(jià)的平等競(jìng)爭(zhēng)，這里是市場(chǎng)失效的地方。政府是保證安全供給、公平交易的法定機(jī)關(guān)，為實(shí)現(xiàn)這一法定責(zé)任，政府必須義不容辭地做好管制工作，彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制失效的缺陷。
　　有些外資企業(yè)（或者上市股份公司）收購(gòu)、改組國(guó)有供水企業(yè)的目的，是為了資產(chǎn)重整和重組，是利用當(dāng)前國(guó)家對(duì)水資源重視和推動(dòng)供水價(jià)格改革的機(jī)會(huì)，彌補(bǔ)其他產(chǎn)業(yè)虧損或?qū)ふ覠狳c(diǎn)進(jìn)一步上市圈錢，一旦控制了供水企業(yè)的決定權(quán)，就可能投資于其它行業(yè)、其實(shí)產(chǎn)業(yè)，以維持股市泡沫的繁榮，利用供水企業(yè)的壟斷優(yōu)勢(shì)消化其它方面虧損的劣勢(shì)。
　　根據(jù)國(guó)家對(duì)供水企業(yè)價(jià)格管理規(guī)定（國(guó)家計(jì)委、建設(shè)部《城市供水價(jià)格管理辦法》（計(jì)價(jià)格［1998」1810號(hào)）），目前供水價(jià)格是以水企業(yè)成本和固定利潤(rùn)率為主要依據(jù)制定的，其中由于政府和企業(yè)信息不對(duì)稱造成的誤差肯定是難免的，同經(jīng)過(guò)市場(chǎng)交易的均衡價(jià)格完全不同，沒(méi)有具體詳細(xì)的管制辦法，不但給政府官員留下尋租的機(jī)會(huì)，而且形成對(duì)弱勢(shì)消費(fèi)群體的剝削價(jià)格。
　　由于我國(guó)水資源的短缺，僅僅是世界人均占有量的四分之一，國(guó)家采取利用價(jià)格杠桿調(diào)節(jié)水資源需求的辦法進(jìn)行調(diào)控。所以實(shí)際到戶價(jià)格可能遠(yuǎn)高于制水、供水成本，形成政府默認(rèn)的高額壟斷利潤(rùn)。如果沒(méi)有政府的監(jiān)控和管制，這部分壟斷利潤(rùn)就落到供水企業(yè)的口袋里，無(wú)論對(duì)消費(fèi)者，或是對(duì)不同供水企業(yè)將都是不合理的。
　　供水企業(yè)同城市的密不可分性和不可破產(chǎn)性，投資者可以用第一個(gè)所投資供水企業(yè)的股權(quán)做抵押品進(jìn)行貸款，再投入到第二個(gè)供水企業(yè)認(rèn)購(gòu)股權(quán)；用第二個(gè)供水企業(yè)股權(quán)做抵押品貸款，投資于第三個(gè)供水企業(yè)。如此循環(huán)地用一筆資金占據(jù)多家供水企業(yè)股份，可以取得倍增的效益。實(shí)質(zhì)問(wèn)題是利用供水行業(yè)的壟斷性和不可破產(chǎn)性進(jìn)行泡沫式資本運(yùn)作，政府如何進(jìn)行管制，避免空殼式資本運(yùn)轉(zhuǎn)給城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，具有特別重要的意義。
　　目前政府開放供水企業(yè)引進(jìn)外資和民間資本，一方面是彌補(bǔ)財(cái)政資金不足，滿足發(fā)展城市建設(shè)的供水投資需要；另一方面是改革城市供水企業(yè)管理體制，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化，提高供水企業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，優(yōu)化水資源配置，方向肯定是對(duì)的。但是在沒(méi)有管制規(guī)則的情況下，已經(jīng)和正在出現(xiàn)的許多問(wèn)題，會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展造成深遠(yuǎn)影響。

當(dāng)好裁判員，不當(dāng)運(yùn)動(dòng)員

　　自然壟斷的供水行業(yè)要達(dá)到規(guī)模經(jīng)營(yíng)才有較好的投資回報(bào)，這是人所共知的道理。壟斷所帶來(lái)壟斷利潤(rùn)又是消費(fèi)者不可接受的，所以政府有限度地對(duì)供水行業(yè)管制是必要的。但是政府絕對(duì)不可代替企業(yè)的正常運(yùn)作，而是制訂規(guī)則、監(jiān)督操作、嚴(yán)格管理，只能當(dāng)裁判員，不能當(dāng)運(yùn)動(dòng)員。政府主要任務(wù)是抓好供水行業(yè)的以廠幾個(gè)管制問(wèn)題：
　　1．供水價(jià)格的合理性。價(jià)格制訂的具體內(nèi)容和方法是基本條件，有關(guān)參數(shù)的高低限定和確認(rèn)方法，調(diào)整的時(shí)間跨度和調(diào)幅限制是必須明確規(guī)定的。目前是對(duì)企業(yè)合理的成本和節(jié)約資源給予承認(rèn)和鼓勵(lì)，對(duì)不合理開支進(jìn)行限制和處罰，還要對(duì)利用壟斷地位、行政手段取得的其它收入進(jìn)行監(jiān)控和收繳。方法可以通過(guò)投資競(jìng)爭(zhēng)、經(jīng)營(yíng)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)、價(jià)格目標(biāo)競(jìng)投等進(jìn)行談判。在政府和群眾監(jiān)督下實(shí)現(xiàn)公平、公開、合理的價(jià)格。
　　2．供水的質(zhì)量、數(shù)量、安全、穩(wěn)定的要求。建立質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和保證體系是基本要求。檢查程序和檢查頻率，抽檢的機(jī)構(gòu)和報(bào)告必須是具有公正性、獨(dú)立性、法律性。目標(biāo)是建立完整、良好的質(zhì)量管理體系，優(yōu)良迅速的服務(wù)作風(fēng)。通過(guò)不定期抽查、群眾監(jiān)督評(píng)議、政府定期公告等方式達(dá)到監(jiān)督目的。
　　3．供本市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出規(guī)則的制訂、監(jiān)督、處罰要求。市場(chǎng)準(zhǔn)人標(biāo)準(zhǔn)有投資實(shí)力、技術(shù)水平、管理機(jī)制、管理人才和制度創(chuàng)新等，還有同行業(yè)的經(jīng)營(yíng)歷史紀(jì)錄，這是十分寶貴的。供水企業(yè)不能容忍競(jìng)爭(zhēng)操縱的動(dòng)蕩不安，要繼往開來(lái)，平穩(wěn)過(guò)渡。退出機(jī)制主要是分為強(qiáng)制退出和自愿退出。強(qiáng)制退出是對(duì)不能實(shí)現(xiàn)政府管制最低要求的投資者實(shí)行的懲罰性處理措施。自愿退出是自己經(jīng)營(yíng)不善或其它原因不愿經(jīng)營(yíng)的解除經(jīng)營(yíng)合同辦法。目標(biāo)是經(jīng)營(yíng)者發(fā)揮自身最大限度的優(yōu)勢(shì)，才能達(dá)到合理的利潤(rùn)回報(bào)，否則是承擔(dān)責(zé)任和損失。
　　4．供水企業(yè)關(guān)聯(lián)投資的管理規(guī)則。供水企業(yè)的許多材料是由自已生產(chǎn)還是由社會(huì)購(gòu)買，不僅關(guān)系供水成本的準(zhǔn)確性問(wèn)題，還涉及到供水企業(yè)是否有利潤(rùn)轉(zhuǎn)移的問(wèn)題，也涉及到供水企業(yè)發(fā)展建設(shè)資金保證問(wèn)題。政府管制目標(biāo)是控制合理成本，防止供水利潤(rùn)轉(zhuǎn)移到其它產(chǎn)業(yè)，防止供水企業(yè)假借供水虧損而提高水價(jià)。對(duì)其他產(chǎn)業(yè)的投資規(guī)模、產(chǎn)權(quán)界定、關(guān)聯(lián)價(jià)格、產(chǎn)品質(zhì)量、信息披露等都要明確規(guī)定。
　　5．供水企業(yè)經(jīng)營(yíng)參數(shù)、技術(shù)參數(shù)的管制和確定。主要指標(biāo)有：產(chǎn)銷差率，供水企業(yè)綜合管理水平標(biāo)志；水質(zhì)合格率，自來(lái)水的質(zhì)量管理標(biāo)志；供水服務(wù)滿意率，服務(wù)效率和服務(wù)質(zhì)量的標(biāo)志；工資總額，合理進(jìn)人成本的人力投資標(biāo)志等等?？梢栽诠┧顿Y競(jìng)標(biāo)前設(shè)定一個(gè)有彈性的浮動(dòng)指標(biāo)，通過(guò)公平、公開的競(jìng)標(biāo)確定具體指標(biāo)。
　　6．政府在供水企業(yè)董事會(huì)中的金股規(guī)則。政府代表在供水企業(yè)董事會(huì)中必需占用一票金股，不享有利潤(rùn)的分配權(quán)，但對(duì)于供水企業(yè)董事會(huì)決議中違背管制條件的決定，可以實(shí)行一票否決權(quán)，目的是保證政府管理工作的實(shí)施。對(duì)供水企業(yè)這種特殊法人在執(zhí)行公司法中的一項(xiàng)修訂由當(dāng)?shù)卣鞒鲆?guī)定。