劉春鑫

　　一、建議設(shè)立綜合部門
　　由于產(chǎn)業(yè)化涉及財政、建設(shè)、環(huán)保、計劃、稅務(wù)、土地等多個部門，沒有一個綜合部門的推動和協(xié)調(diào)，難免造成投資方要與多個部門逐個打交道、耗時費(fèi)力。
　　建議城市政府設(shè)置產(chǎn)業(yè)化辦公室，采取政府一站式服務(wù)的方式。該辦公室應(yīng)由財政、建設(shè)、環(huán)保、計劃、稅務(wù)、土地等多個部門公務(wù)員組成。投資方僅需與該辦公室談判、協(xié)作；簽約主體為市建委（建設(shè)局）或市財政局，并輔以市政府頒發(fā)的《專營管理辦法》以協(xié)調(diào)各相關(guān)部門的行為。
　　二、關(guān)于產(chǎn)業(yè)化范圍
　　《意見》基本明確了管網(wǎng)應(yīng)由政府投資，排污收費(fèi)暫無法彌補(bǔ)?？紤]到管網(wǎng)的戰(zhàn)略意義和規(guī)劃意義，按照西方國家的慣例，作為污水收集系統(tǒng)的管網(wǎng)是必須由政府投資和管理的。對于我國來講，由于管理體制的原因，管網(wǎng)的規(guī)劃、建設(shè)、管理涉及多個部門、難以協(xié)調(diào)，只有充分發(fā)揮社會主義的優(yōu)越性、依靠行政手段才能處理管網(wǎng)管理中跑、冒、裂、漏、破路改線等工作。
　　由于政府財力，管網(wǎng)建設(shè)的投資缺口很大。一方面，由于該部分投入無法按照污水處理廠的生產(chǎn)能力核定收益，使得投資者不愿涉足；另一方面，管網(wǎng)的不配套導(dǎo)致水處理終端設(shè)施污水處理廠建成后開工不足，難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。對于這一兩難問題，解決方案是由政府按照管網(wǎng)部分固定資產(chǎn)的投資額為投資方逐年返還回報，而管網(wǎng)建成后即交由政府行業(yè)主管部門進(jìn)行管理。
　　三、亟需清理完善適用于內(nèi)外資符合WTO規(guī)則的BOT法律框架
　　目前，我國關(guān)于BOT項目融資的法律規(guī)定主要是對外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部1995年發(fā)布的《關(guān)于以BOT方式吸收外商投資有關(guān)問題的通知》，國家計委、電力部、交通部1995年聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項目審批管理有關(guān)問題的通知》和國家計委、國家外匯管理局發(fā)布的《關(guān)于借用長期國外貸款實行總量控制下的全口徑管理的范圍和辦法》。但是這些法規(guī)和文件都是針對的外資投資，并且是在我國加入WTO之前出臺的。隨著投融資多元化的發(fā)展，巨量的民間資本和國有背景的資本也大量加入BOT方式投資的熱潮中。考慮到在WTO規(guī)則下，各種資本應(yīng)享受同等的國民待遇，所以應(yīng)制定統(tǒng)一的吸收投資的法律規(guī)定。
　　四、關(guān)于土地使用權(quán)
　　按照現(xiàn)行《土地法》的規(guī)定，擁有地上、地下附著物的產(chǎn)權(quán)就必須擁有土地使用權(quán)，而且劃撥土地使用權(quán)地上物資產(chǎn)不可用來租賃、抵押等處置。這使得基礎(chǔ)設(shè)施的投資方在融資時存在一定的障礙；而如果以出讓形式獲得土地使用權(quán)，則又增大了投資者的投資成本，同時也導(dǎo)致用戶和政府作為購買方的代價。
　　筆者建議，既然基礎(chǔ)設(shè)施是為社會服務(wù)的，其專有設(shè)施、設(shè)備包括土地不可能用于其他商務(wù)用途，而且合同期滿要完全移交給政府，政府應(yīng)以行政劃撥的方式授予投資方土地使用權(quán)，從而使各方成本降低。同時，為了保證投資者在經(jīng)營期具備融資的條件，政府可以承諾在必要時允許由投資方支付象征性的出讓金以獲得出讓土地使用權(quán)，并要求在經(jīng)營期間不得轉(zhuǎn)讓、經(jīng)營期滿交回政府。
　　五、關(guān)于產(chǎn)權(quán)問題
　　在民營資本出現(xiàn)以前，政府對外商投資的項目擔(dān)心產(chǎn)權(quán)完全歸外商對國家和人民有危險，所以堅持設(shè)施產(chǎn)權(quán)的有條件擁有和處置權(quán)，并必須于預(yù)定年限內(nèi)移交政府；隨著投資多元化的發(fā)展，國內(nèi)資本包括民營資本、國有背景的資本在大量地成為投資方，在這種情況下，采用BOT的變形BOO模式成為可能。BOO模式下，投資者按照與政府簽訂的特許經(jīng)營協(xié)議永遠(yuǎn)擁有設(shè)施的產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)，并應(yīng)保證設(shè)施的生產(chǎn)效率和持續(xù)改進(jìn)。因為BOO模式下投資回報持續(xù)時間更長，此時可以進(jìn)一步降低政府補(bǔ)償?shù)膯蝺r。
　　實際上，由于資產(chǎn)的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)是密不可分的，如果沒有產(chǎn)權(quán)僅有經(jīng)營權(quán)，運(yùn)營服務(wù)企業(yè)難以依靠項目本身使用財務(wù)杠桿進(jìn)行融資，制約了企業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，增大了企業(yè)的財務(wù)成本，不利于降低服務(wù)費(fèi)。最佳辦法應(yīng)是同步轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)，經(jīng)營期限滿后將產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)完整移交回政府。
　　六、關(guān)于運(yùn)營時間
　　《意見》中對“投資設(shè)施”的運(yùn)營期限要求不超過30年，考慮到設(shè)施本身使用年限（電氣設(shè)備10年，主體設(shè)備15～20年，土建設(shè)施30年以上）、大修年限（電氣設(shè)備5年，主體設(shè)備8～10年，土建設(shè)施10年以上）的特點(diǎn)，以及分?jǐn)偼顿Y成本、為投資者提供適當(dāng)?shù)挠臻g的考慮，25～30年較為合理；而對“特許承包經(jīng)營”，期限規(guī)定不超過8年，不利于設(shè)施設(shè)備按正常生命周期發(fā)揮作用，不如改為15年，即剛好部分主體設(shè)備更新改造完成，對先后經(jīng)營者皆體現(xiàn)公平。
　　七、關(guān)于稅費(fèi)優(yōu)惠政策
　　對于西部開發(fā)中基礎(chǔ)設(shè)施的投資，國家有明確的稅收優(yōu)惠政策，如所得稅按15%計征、免征增值稅、免征設(shè)備進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅和設(shè)備進(jìn)口關(guān)稅等；而對于非西部地區(qū)則沒有明文規(guī)定，各地執(zhí)行的政策也不統(tǒng)一。依筆者之見，要體現(xiàn)對環(huán)保產(chǎn)業(yè)的支持和公益事業(yè)的特殊性，建議對污水處理項目享受與西部開發(fā)一樣的稅收政策。
　　八、保持進(jìn)出水質(zhì)與國家標(biāo)準(zhǔn)的一致性
　　對于國家財力來講，環(huán)境保護(hù)是一項“高消費(fèi)”的活動，也將隨著社會的進(jìn)步逐步提高標(biāo)準(zhǔn)。由于一項污水處理設(shè)施的工藝選擇受技術(shù)發(fā)展的影響，一旦定型，難以更改。特別是對于BOT模式的投資，長達(dá)二十多年的特許經(jīng)營期，隨著人民對環(huán)保需求的逐步提高，必將導(dǎo)致國家標(biāo)準(zhǔn)的不斷提高。如何使已在多年前的技術(shù)條件下按選定的工藝建成的設(shè)施進(jìn)一步符合新的標(biāo)準(zhǔn)，既不能限制發(fā)展，又不能給投資者帶來過大的風(fēng)險，是需要投資者和政府方面在特許經(jīng)營協(xié)議中慎重考慮的。這就需要保留分期建設(shè)的可能，并在規(guī)劃用地時不但是要考慮規(guī)模的擴(kuò)大，還要考慮進(jìn)一步進(jìn)行深度處理的工藝擴(kuò)展性。
　　九、投資主體的確定
　　《意見》中對是否采用招投標(biāo)確定投資主體問題，除提出“鼓勵”外，未做出“必須”的明確規(guī)定，顯然是考慮到各地招商融資的需要?？紤]到產(chǎn)業(yè)化的進(jìn)程和招標(biāo)成本，可規(guī)定設(shè)施規(guī)模達(dá)到一定程度的設(shè)施投資和轉(zhuǎn)讓，必須采用招標(biāo)方式，否則采用協(xié)議方式。這樣有利于條件較差的地區(qū)吸引資本。