王燦 陳吉寧 鄒驥
（清華大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系 環(huán)境產(chǎn)業(yè)研究所，北京，100084）

　　摘要：本文建立了給水工業(yè)的系統(tǒng)框架，分析了給水工業(yè)的宏觀和中觀系統(tǒng)結(jié)構(gòu)及其內(nèi)在關(guān)系，討論了不同層次的系統(tǒng)對(duì)給水工業(yè)可持續(xù)發(fā)展的影響，為制定我國(guó)水工業(yè)發(fā)展的政策和管理體系提供了理論基礎(chǔ)。
　　關(guān)鍵詞：給水工業(yè)、可持續(xù)發(fā)展、系統(tǒng)分析

1 給水工業(yè)的系統(tǒng)框架

　　根據(jù)“給水工業(yè)的特性及其可持續(xù)發(fā)展”^[1]一文的分析，衡量給水工業(yè)可持續(xù)發(fā)展需從三個(gè)方面進(jìn)行考慮：1、良好的社會(huì)效益，包括可持續(xù)地開采水資源和逐步提高社會(huì)生產(chǎn)生活用水效率；2、消費(fèi)者利益得到保障，即消費(fèi)者的基本用水需求得到最大程度的滿足；3、給水企業(yè)經(jīng)濟(jì)自立，能夠根據(jù)市場(chǎng)需求調(diào)整水質(zhì)水量、提高服務(wù)質(zhì)量。由此可以看出，給水工業(yè)的可持續(xù)發(fā)展不僅涉及到它自身的公平和效率（提高給水企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益），而且涉及到給水工業(yè)以外的消費(fèi)者利益和社會(huì)效益（提高用水效率和可持續(xù)利用水資源）。因此，討論給水工業(yè)是否可持續(xù)發(fā)展，需要從不同的角度、不同的層面來考察。
　　本文將給水工業(yè)系統(tǒng)劃分為宏觀、中觀和微觀三個(gè)層次。給水工業(yè)的宏觀系統(tǒng)是社會(huì)系統(tǒng)中所有與給水活動(dòng)相關(guān)的、影響給水工業(yè)或受其影響的各種組織、因素和關(guān)系的組合；中觀系統(tǒng)是由直接參與給水活動(dòng)的各種組織、制度及其相互作用關(guān)系組成的系統(tǒng)，直接參與給水活動(dòng)的組織通常包括政府、給水企業(yè)和消費(fèi)者群體，制度在這里指的是社會(huì)給水的規(guī)則，包括對(duì)給水組織的形式、權(quán)利、義務(wù)等的規(guī)定；微觀系統(tǒng)則以給水工業(yè)企業(yè)本身為研究對(duì)象，研究?jī)?nèi)容主要是企業(yè)的組織形式和各種制度等如何建立和執(zhí)行才能保證給水工業(yè)有效地、可持續(xù)地運(yùn)營(yíng)。

　　圖1顯示了上述三種系統(tǒng)之間的關(guān)系。宏觀系統(tǒng)以研究給水工業(yè)的外部環(huán)境因素及這些因素如何作用于給水工業(yè)的為主，是中觀和微觀系統(tǒng)運(yùn)作的基礎(chǔ)。中觀系統(tǒng)是給水工業(yè)的核心部分，它受宏觀系統(tǒng)的制約和影響，并在這種背景下對(duì)微觀系統(tǒng)產(chǎn)生決定性作用。給水工業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵就是中觀系統(tǒng)如何在適應(yīng)并反作用于宏觀系統(tǒng)的過程中，優(yōu)化其內(nèi)部要素，引導(dǎo)微觀系統(tǒng)行為，實(shí)現(xiàn)整個(gè)給水工業(yè)的用水效率、社會(huì)效益和企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益目標(biāo)。本文后面部分主要對(duì)宏觀和中觀系統(tǒng)進(jìn)行分析，微觀系統(tǒng)將在關(guān)于企業(yè)改制的文章中專門討論。

2 給水工業(yè)宏觀系統(tǒng)框架

　　圖2給出了給水工業(yè)的宏觀系統(tǒng)框架。給水工業(yè)從自然界取水，經(jīng)凈化后分配銷售給各用水單位，本質(zhì)上是社會(huì)生產(chǎn)過程的一部分。因此，供水系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)也象其它生產(chǎn)性部門一樣，受到各種宏觀社會(huì)背景的影響，這些影響因素包括政策和法律法規(guī)體系、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、社會(huì)制度、生產(chǎn)技術(shù)水平和社會(huì)文化特點(diǎn)。

　　宏觀社會(huì)背景因素對(duì)給水工業(yè)的影響是多方面的。政策和法律法規(guī)體系直接左右給水系統(tǒng)中取水、凈化、分配和銷售各個(gè)環(huán)節(jié)的行為。經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r決定社會(huì)用水需求量和需求結(jié)構(gòu)，工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家的生產(chǎn)用水需求相對(duì)較大，而發(fā)展中國(guó)家由于公共供水設(shè)施普遍不足，居民生活用水需求成為供水工業(yè)發(fā)展的首要?jiǎng)恿?。社?huì)制度、政治體制等因素是所有制形式的直接決定力量，對(duì)給水工業(yè)的供水主體、管理體系和運(yùn)作機(jī)制都有重要影響。技術(shù)發(fā)展水平作為社會(huì)生產(chǎn)的生產(chǎn)要素之一，制約了給水工業(yè)的生產(chǎn)成本，對(duì)削弱給水工業(yè)自然壟斷性強(qiáng)度具有決定性的作用。但是，宏觀社會(huì)背景因素最根本的影響在于其綜合效應(yīng)所形成的社會(huì)生產(chǎn)矛盾和價(jià)值偏好。例如，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和生產(chǎn)技術(shù)水平較低的國(guó)家，社會(huì)生產(chǎn)矛盾可能表現(xiàn)為給水事業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后于社會(huì)發(fā)展需求，因此產(chǎn)生的價(jià)值偏好就會(huì)傾向于吸引給水工業(yè)投資，而暫時(shí)忽視壟斷行為等不利因素所造成的消費(fèi)者利益損害。拉美國(guó)家正在進(jìn)行的私有化運(yùn)動(dòng)就是這方面的典型例子^[2]。再比如，社會(huì)文化背景的差異使得英、法兩國(guó)在給排水行業(yè)的經(jīng)濟(jì)效率和社會(huì)福利的權(quán)衡中，作出了各有側(cè)重的選擇，因而造成了這兩個(gè)經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平和社會(huì)制度相似的國(guó)家給水工業(yè)體系相差甚遠(yuǎn)，英國(guó)以徹底的私有化為主，而法國(guó)則堅(jiān)持國(guó)有私營(yíng)的體制^[3]。
　　水作為社會(huì)生產(chǎn)生活的必需品，決定了給水工業(yè)在整個(gè)社會(huì)生產(chǎn)系統(tǒng)中的基礎(chǔ)性地位，從而也決定了它能對(duì)社會(huì)宏觀背景因素產(chǎn)生較強(qiáng)的反作用。給水工業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)狀況的好壞、發(fā)展前景的優(yōu)劣直接關(guān)系到公眾健康、人民生活質(zhì)量以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；當(dāng)取水不當(dāng)時(shí)，可能造成生態(tài)破壞，損害環(huán)境質(zhì)量；當(dāng)供水不足時(shí)，還有可能危及社會(huì)穩(wěn)定。給水工業(yè)的反作用就是通過上述影響來調(diào)整社會(huì)的價(jià)值偏好。例如強(qiáng)調(diào)福利給水的國(guó)家如果面臨政府財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重、公共給水發(fā)展緩慢的困境，其社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展將受到給水工業(yè)的制約。對(duì)福利給水的價(jià)值偏好在經(jīng)濟(jì)發(fā)展受阻的情況下往往產(chǎn)生動(dòng)搖，而對(duì)給水企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益的偏好可能逐漸上升。不少國(guó)家給水工業(yè)的市場(chǎng)化改制在很大程度上就是這種反作用的結(jié)果。
　　研究給水工業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，必須分析既定的宏觀背景因素、生產(chǎn)要素及由此產(chǎn)生的社會(huì)價(jià)值偏好特點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上考慮它們對(duì)給水工業(yè)體系的影響，并結(jié)合給水工業(yè)的本質(zhì)特點(diǎn)及其可持續(xù)發(fā)展內(nèi)涵目標(biāo)，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)原理和規(guī)律，進(jìn)行合理有效的給水體制改革。

3 給水工業(yè)中觀系統(tǒng)

　　給水工業(yè)中觀系統(tǒng)指的是社會(huì)大系統(tǒng)中直接參與給水活動(dòng)的各種組織及它們之間的相互關(guān)系的組合。以存在形式分，該系統(tǒng)中包括政府、供水單位和消費(fèi)者三個(gè)主體；按功能作用者分，包括供水單位所有者、供水單位經(jīng)營(yíng)者、政策制定者、管理監(jiān)督者、消費(fèi)者五種要素。它們的相互關(guān)系見圖3。

　　從圖3可以看出，在消費(fèi)者眼里，供水部門是由政策制定者（議會(huì)或政府）、管理監(jiān)督者（政府部門或政府與消費(fèi)者聯(lián)合組成的獨(dú)立機(jī)構(gòu)）和供水單位三個(gè)主體構(gòu)成的三級(jí)模式。在這樣的模式里，政府的職能是制定并建立給水工業(yè)的管理制度框架，包括在供水行業(yè)運(yùn)用商業(yè)原則、在供水單位之間引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制等。管理監(jiān)督者的任務(wù)是監(jiān)督政府或議會(huì)部門的政策是否有效，供水部門的行為是否符合管理制度框架的要求。為防止政治干預(yù)，管理監(jiān)督者應(yīng)該具有更大的獨(dú)立性和自主權(quán)。供水單位的行為主要是爭(zhēng)取供水合同，并在合同條款的約束下提供安全可靠的供水服務(wù)。供水單位的組織形式可以是多種多樣的。
　　上述情況實(shí)際上是系統(tǒng)要素的功能結(jié)構(gòu)模式，是理論分析中的理想模式，也是當(dāng)前一些國(guó)家給水工業(yè)改制的目標(biāo)模式。在現(xiàn)實(shí)中常常是三種功能主體集中為一體或者某兩種為一體。三者合一的情況主要是由政府擁有并經(jīng)營(yíng)的市政給水，這是最普遍的方式，政策制定者、管理監(jiān)督者和供水單位三者的功能全部由政府部門承擔(dān)，這時(shí)，圖3所示系統(tǒng)的主體結(jié)構(gòu)可以簡(jiǎn)化“政府—消費(fèi)者”模式。特殊情況下，還存在另一種模式：“企業(yè)—消費(fèi)者”。兩者合一的情況主要是政策制定者和管理監(jiān)督者合二為一，而供水單位的角色則由企業(yè)來充當(dāng)，相應(yīng)的系統(tǒng)主體結(jié)構(gòu)模式為“企業(yè)—政府—消費(fèi)者”。
　　在典型的政策制定者、管理監(jiān)督者和供水單位三者一體的情況下，即采用政府事業(yè)性給水形式時(shí)，許多給水工業(yè)的研究都設(shè)立了三層管理體系：國(guó)家、區(qū)域和地方三級(jí)管理^[4]。國(guó)家級(jí)的管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)提供資金和技術(shù)支持，制定長(zhǎng)期發(fā)展計(jì)劃以及行業(yè)管理制度和標(biāo)準(zhǔn)；區(qū)域供水管理部門是整個(gè)管理監(jiān)督體系的主要執(zhí)行者，它們?cè)趪?guó)家級(jí)管理機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)下，檢查各管理制度和標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況，監(jiān)督地方供水系統(tǒng)，為地方供水系統(tǒng)培訓(xùn)管理人員和技術(shù)人員。地方管理機(jī)構(gòu)則負(fù)責(zé)管理、維護(hù)各個(gè)具體的供水系統(tǒng)，收取供水費(fèi)用，提供預(yù)算等。這樣，通過政府的不同部門實(shí)現(xiàn)了圖3中各給水主體的功能：國(guó)家級(jí)的管理機(jī)構(gòu)類似于圖3中的政策制定者，區(qū)域級(jí)的管理部門相當(dāng)于圖3中的管理監(jiān)督者，而地方管理機(jī)構(gòu)則充當(dāng)了供水單位或供水企業(yè)的角色。但是在比較大的國(guó)家，這種分級(jí)管理模式要滿足給水工業(yè)的可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)涵要求——既促進(jìn)用水效率、保證用水的社會(huì)效益，又提高給水部門的經(jīng)濟(jì)效益——往往需要更復(fù)雜的管理結(jié)構(gòu)和體系。因?yàn)閲?guó)家越大，政策制定的區(qū)域性要求就越強(qiáng)，從而大大提高國(guó)家級(jí)管理機(jī)構(gòu)制定政策所需的信息成本和區(qū)域供水管理部門執(zhí)行政策所需的管理成本。另外，在這種管理模式中，提高給水部門的經(jīng)濟(jì)效益是它實(shí)現(xiàn)給水工業(yè)可持續(xù)發(fā)展的最突出的難點(diǎn)：政府財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重，公共給水發(fā)展緩慢，給水部門效率低下、資金短缺、服務(wù)質(zhì)量差等。
　　三者合一的另一種極端情況是“企業(yè)—消費(fèi)者”模式。政府可以認(rèn)為給水企業(yè)的壟斷價(jià)格是完全可接受的，從而不采取任何特別的管制措施，完全由市場(chǎng)來約束給水行為。這樣做可以提高給水行業(yè)的預(yù)期收益率，吸引私人資本的投入。雖然這種模式會(huì)損害社會(huì)整體福利，但在某些特殊情況下這樣的損失可以接受，事實(shí)上消費(fèi)者在高價(jià)高質(zhì)量供水和低價(jià)低水質(zhì)供水的權(quán)衡時(shí)，往往愿意選擇前者。另外，在很多發(fā)展中國(guó)家如拉美等地給水工業(yè)的主要矛盾是公共基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足、水質(zhì)惡劣，而政府財(cái)政又無力迅速發(fā)展公共給水事業(yè)^[5]。因此，兩害相權(quán)取其輕，在政府公共部門供水嚴(yán)重不足的現(xiàn)實(shí)面前，不受管制的私人資本投資的壟斷行為也就可以暫時(shí)擱置不理。
　　不過，“企業(yè)—消費(fèi)者”模式只能是一種極端情況，或者說是某些國(guó)家的權(quán)宜之策。給水工業(yè)是自然壟斷性極強(qiáng)的行業(yè)。所謂自然壟斷性是指某行業(yè)因?yàn)槠涮囟ǖ纳a(chǎn)技術(shù)或服務(wù)特性，由單一企業(yè)生產(chǎn)或提供服務(wù)成本最低^[6]。由于給水工業(yè)需要固定的輸配水管網(wǎng)，同一個(gè)城市或區(qū)域內(nèi)不可能同時(shí)建立兩套管網(wǎng)，所以一旦有企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)，很難再有第二家企業(yè)進(jìn)來競(jìng)爭(zhēng)。如果政府完全放棄對(duì)給水工業(yè)的管制，自然壟斷的給水工業(yè)企業(yè)為了追求利潤(rùn)的最大化，往往會(huì)利用其市場(chǎng)支配力，采取壟斷價(jià)格、差別價(jià)格、內(nèi)部相互補(bǔ)償及差別對(duì)待或降低服務(wù)水平等不利于消費(fèi)者的措施^[7]。這些措施幾乎都具有收入再分配的效果，使得消費(fèi)者之間、消費(fèi)者與給水企業(yè)之間的利益分配不合理，從而損害用水的社會(huì)效益，導(dǎo)致給水工業(yè)的不可持續(xù)發(fā)展。
　　目前世界上很多國(guó)家正在實(shí)踐或嘗試的是“企業(yè)—政府—消費(fèi)者”模式，將傳統(tǒng)的政府給水事業(yè)向獨(dú)立的企業(yè)化經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變，同時(shí)政府加強(qiáng)管制，規(guī)范給水工業(yè)企業(yè)的行為，防止其壟斷特性的膨脹。也就是說，政府的角色不是直接擁有并經(jīng)營(yíng)這些企業(yè)，而是優(yōu)化控制，糾正市場(chǎng)失靈和政策失效，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)有效性創(chuàng)造有利條件^[8]。在這個(gè)轉(zhuǎn)變過程中，首先必須確立企業(yè)的組織形式，然后明確政府的管制目標(biāo)并設(shè)計(jì)合適的管制手段，政策制定和監(jiān)督管理時(shí)消費(fèi)者的參與也越來越受到重視^[9]。
　　給水企業(yè)所有者和經(jīng)營(yíng)者的不同組合構(gòu)成了不同的企業(yè)形式，如國(guó)有公營(yíng)、國(guó)有私營(yíng)、私有私營(yíng)、公私聯(lián)合經(jīng)營(yíng)等。這些形式不僅僅是理論上的，在實(shí)際中也是存在的。我國(guó)和世界上很多國(guó)家采用的就是國(guó)有公營(yíng)的形式；法國(guó)通過特許權(quán)經(jīng)營(yíng)在給水工業(yè)中逐漸推行了國(guó)有私營(yíng)政策；英國(guó)自80年代以來實(shí)行了比較徹底的私有化，產(chǎn)生了私有私營(yíng)的給水排水形式；而北歐一些福利社會(huì)國(guó)家的給水排水則由地方政府和社區(qū)聯(lián)合經(jīng)營(yíng)^[10]。不同的給水企業(yè)組織形式?jīng)Q定了給水工業(yè)系統(tǒng)的偏重點(diǎn)，但是不恰當(dāng)?shù)膫?cè)重往往限制了水工業(yè)在其它層次上的可持續(xù)性。例如國(guó)有公營(yíng)的給水企業(yè)或市政給水機(jī)構(gòu)對(duì)于保證消費(fèi)者的用水利益即保證供水的可靠性和安全性來說，具有相對(duì)明顯的優(yōu)勢(shì)，但是在促進(jìn)用水效率和給水企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的提高方面，則缺乏有效的競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)機(jī)制，顯得力不從心。而私有私營(yíng)的給水企業(yè)，受自身利益驅(qū)動(dòng)，必然設(shè)法提高其經(jīng)濟(jì)效益并在一定程度上促進(jìn)用水效率的改善（通過提高內(nèi)部效率或開拓市場(chǎng)或提高價(jià)格等手段），但是在保證消費(fèi)者利益方面，必須通過政府的管制才有可能間接地實(shí)現(xiàn)。采取什么樣的給水企業(yè)組織形式，實(shí)際上是一個(gè)社會(huì)對(duì)給水系統(tǒng)不同層次可持續(xù)性進(jìn)行平衡的結(jié)果，當(dāng)然，這種平衡是在特定的復(fù)雜的社會(huì)宏觀因素影響下進(jìn)行的。
　　同樣，政府對(duì)給水工業(yè)的管制目標(biāo)和管制手段的選擇也受宏觀系統(tǒng)的影響。但是給水工業(yè)可持續(xù)性的三方面內(nèi)涵決定了政府的管制具有一定的共性。一般來說政府必須要求給水企業(yè)實(shí)現(xiàn)以下幾方面目標(biāo)：a、保證安全可靠供水；b、實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的有效配置；c、防止收入再分配；d、提高給水工業(yè)內(nèi)部效率；e、保證企業(yè)財(cái)務(wù)穩(wěn)定。由此產(chǎn)生的管制手段通常有價(jià)格管制、進(jìn)入管制、退出管制、水質(zhì)水量管制、投資管制、財(cái)務(wù)管制、給水服務(wù)的覆蓋率管制、水源取水管制等。這一部分的內(nèi)容是給水工業(yè)中觀系統(tǒng)中的重要組成部分，作者在另外的文章中已有專門的討論^[11]。

4 結(jié)論

　　實(shí)現(xiàn)給水工業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，必須同時(shí)考慮其三項(xiàng)基本內(nèi)涵；它們之間可以有所側(cè)重，但不能偏廢。為了全面分析給水工業(yè)，必須從宏觀、中觀和微觀三個(gè)層次加以考慮，并綜合分析。在宏觀系統(tǒng)中，社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化背景的逐漸變化，即宏觀背景因素的變化，會(huì)改變社會(huì)生產(chǎn)矛盾和宏觀價(jià)值偏好，從而改變社會(huì)對(duì)給水工業(yè)可持續(xù)發(fā)展三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)之間的權(quán)衡，這正是宏觀系統(tǒng)推動(dòng)水工業(yè)改革的根本原因。在中觀系統(tǒng)里，不同的給水工業(yè)發(fā)展形式，如市政給水、國(guó)有私營(yíng)給水、私有私營(yíng)給水，是宏觀系統(tǒng)對(duì)給水工業(yè)可持續(xù)發(fā)展三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行權(quán)衡時(shí)所作不同側(cè)重的表現(xiàn)。為全面保證三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)現(xiàn)，政府需要根據(jù)不同的給水形式，采取既有共性，又有側(cè)重的管理政策和措施。

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A Macro- and Meso-Level Analysis of the Water Supply Industry

Can Wang, Jining Chen and Ji Zou

Department of Environmental Science and Engineering,Tsinghua University, Beijing, 100084

　　Abstract: This paper begins with the establishment of a systematic framework of the water supplyindustry, in which a three tile structure is proposed including macro-, meso-and micro-levels. The interaction and relationships among the three levels ofcomponents are discussed. Their impacts on the sustainable development of thewater supply industry are also illustrated. The conclusions are expected toprovide a theoretical basis for the institutional reform of water supplyindustry in China.
　　Key words: water supply industry, sustainable development, framework

作者簡(jiǎn)介：

王 燦，清華大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系博士研究生，研究方向?yàn)榄h(huán)境產(chǎn)業(yè)、環(huán)境系統(tǒng)分析
陳吉寧，博士，清華大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系系主任，教授，博士生導(dǎo)師
鄒 驥，博士，中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境經(jīng)濟(jì)與管理系系主任，教授，博士生導(dǎo)師

本論文研究得到國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“環(huán)境產(chǎn)業(yè)管理的微觀基礎(chǔ)與宏觀政策分析”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：70073040，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人：鄒驥）支持，特此致謝

發(fā)表在《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》，2002年第2期，113-116