蘇祖耀
廣東經(jīng)倫律師事務(wù)所首席律師、法學(xué)博士

　　BOT投資方式的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)是難免的，投資者可以通過加強(qiáng)投資項(xiàng)目的可行性研究，提高經(jīng)營(yíng)管理的效率和水平，向保險(xiǎn)公司投保，向有關(guān)各方分散風(fēng)險(xiǎn)等方式減少商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。但BOT項(xiàng)目的政治風(fēng)險(xiǎn)是難以預(yù)測(cè)的，一旦東道國(guó)社會(huì)動(dòng)蕩或政府實(shí)行管制、拒發(fā)營(yíng)業(yè)許可證、提高稅率等不利于項(xiàng)目公司的政策或措施，便會(huì)導(dǎo)致投資失敗。因此，外國(guó)投資者通常要尋求東道國(guó)政府給予一定的政府保證或承諾。
　　政府提供《擔(dān)保法》上的保證是不允許的。我國(guó)《擔(dān)保法》第8條明文禁止政府為保證人，但能否用自己的財(cái)產(chǎn)提供抵押或質(zhì)押，擔(dān)保法沒有規(guī)定。2002年9月29日最高人民法院通過的“關(guān)于適用《擔(dān)保法》的若干問題的解釋”第3條已明確：“國(guó)家機(jī)關(guān)和以公益為目的的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體違反法規(guī)規(guī)定提供擔(dān)保的，擔(dān)保合同無(wú)效。因此給債權(quán)人造成損失的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)擔(dān)保法第五條第二款的規(guī)定處理?！奔凑峁┍ＷC、抵押或質(zhì)押均無(wú)效，無(wú)效后，不排除政府承擔(dān)對(duì)債權(quán)人的賠償責(zé)任。禁止國(guó)家機(jī)關(guān)為擔(dān)保人旨在保障國(guó)家機(jī)關(guān)的財(cái)產(chǎn)安全，維持其地位和工作的穩(wěn)定，不至于因?yàn)樨?fù)擔(dān)額外的債務(wù)而無(wú)法發(fā)揮國(guó)家管理職能和為社會(huì)服務(wù)。實(shí)踐中，有不少政府機(jī)關(guān)為商業(yè)活動(dòng)提供擔(dān)保，這種行為屬違法越權(quán)行為，到頭來(lái)受到債權(quán)人的追索，非常被動(dòng)。
　　政府不能提供《擔(dān)保法》上的保證不等于政府不能做出任何保證或承諾。這里所稱的政府保證是政府對(duì)自己行為的一種承諾，而不是指民法和擔(dān)保法上的保證，不是指政府以第三者身份以其信用擔(dān)保債務(wù)人履行債務(wù)。政府保證的核心內(nèi)容是對(duì)投資者表明政府愿意承擔(dān)BOT項(xiàng)目特許協(xié)議確立的責(zé)任。當(dāng)政府違約或約定的政治風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)時(shí)，政府愿意賠償外國(guó)投資者因此而造成的損失。目的是增強(qiáng)投資者投資BOT項(xiàng)目的安全感和信心，確保BOT項(xiàng)目的順利進(jìn)行。
　　政府對(duì)BOT項(xiàng)目的下列事項(xiàng)作出保證是合理的，也是合法的：1、稅收優(yōu)惠保證，或保證稅收政策、法律變化時(shí)調(diào)整產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格。在投資環(huán)境（主要是法制環(huán)境）還沒有達(dá)到非常完善時(shí)，實(shí)行稅收優(yōu)惠已成為我國(guó)吸引外資的一項(xiàng)重要手段。中國(guó)已入世，國(guó)民待遇原則是WTO的基石，此等超國(guó)民待遇的優(yōu)惠遲早會(huì)取消。若取消，對(duì)取消前已設(shè)立的項(xiàng)目的產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格理應(yīng)作合理調(diào)整。
　　2、外匯匯出保證。BOT項(xiàng)目一般不能創(chuàng)匯，如果人民幣不能自由兌成外匯，便不能償還外匯貸款本金和利息，更不用說將利潤(rùn)匯出。國(guó)家計(jì)委、電力部、交通部于1995年8月21日發(fā)布的《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項(xiàng)目審批管理有關(guān)問題的通知》第3條規(guī)定：“對(duì)于項(xiàng)目公司償還貸款本金、利息和紅利匯出所需要的外匯，國(guó)家保證兌換和匯出境外?！?br> 　　3、承擔(dān)政策性引起的超過一定程度的匯率風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)政府不應(yīng)對(duì)非本國(guó)政策引起的匯率風(fēng)險(xiǎn)或雖是政策性引起但不是急劇變動(dòng)的匯率風(fēng)險(xiǎn)作出保證。外幣進(jìn)出時(shí)的匯率風(fēng)險(xiǎn)屬于投資者的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，投資者在進(jìn)行可行性研究時(shí)理應(yīng)作出預(yù)測(cè)，因此，該風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由投資者通過市場(chǎng)方法自行解決，而不能由政府保證。但是，如果匯率在短時(shí)間內(nèi)狂跌超過一定不合理程度（可在合同中約定），并能證明是由于本國(guó)政策變動(dòng)所致，超出一定程度的匯率風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由政府承擔(dān)。
　　4、競(jìng)爭(zhēng)限制保證。政府可承諾在同一地區(qū)不設(shè)立和不批準(zhǔn)設(shè)立過多的同類項(xiàng)目，以避免過度競(jìng)爭(zhēng)引起經(jīng)營(yíng)收益下降而影響投資回報(bào)。英法兩政府對(duì)承建英法海底隧道項(xiàng)目的歐洲隧道公司提供了33年內(nèi)不建造第二條橫跨英吉利海峽的交通設(shè)施的保證；上海市政府在延安東路隧道項(xiàng)目也作了類似保證。
　　5、經(jīng)營(yíng)期保證。BOT項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)期限在特許協(xié)議中約定，確定以后，政府必須保證項(xiàng)目公司在經(jīng)營(yíng)期內(nèi)享有合法經(jīng)營(yíng)權(quán)，不得以不正當(dāng)理由提前收回，即使有正當(dāng)、合理的理由（如戰(zhàn)爭(zhēng)等）對(duì)項(xiàng)目實(shí)行征收和國(guó)有化，也應(yīng)進(jìn)行公平的補(bǔ)償。投資者對(duì)政府提前收回項(xiàng)目時(shí)如何計(jì)算補(bǔ)償往往要求在合同中作出明確規(guī)定，如約定一個(gè)“接管價(jià)”。由于政府提前收回項(xiàng)目的原因可能是多方面，不分原因在合同中一概約定“接管價(jià)”對(duì)政府是不公平的。在某項(xiàng)目中，本人建議采用合同法中違約賠償?shù)母拍睿贤s定：“一方違約，應(yīng)向守約方賠償損失，損失賠償額應(yīng)當(dāng)相當(dāng)于因違約所造成的損失。包括合同履行后可以獲得的利益，但不得超過違反合同一方訂立合同時(shí)預(yù)見到或者應(yīng)當(dāng)預(yù)見到的因違反合同可以造成的損失?！敝劣谠谑裁辞闆r屬于違約，則根據(jù)合同和法律認(rèn)定。
　　6、高質(zhì)量后勤服務(wù)保證。政府應(yīng)保證提供建設(shè)項(xiàng)目所需用地，以合理價(jià)格提供某些在公開市場(chǎng)不能自由采購(gòu)的或由政府調(diào)控的原材料和能源；保證依法行政，不會(huì)不合理地拖延或拒發(fā)許可證、批文等。
　　7、保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)和其它商業(yè)秘密。在整個(gè)BOT項(xiàng)目設(shè)立、建設(shè)、營(yíng)運(yùn)階段，政府有權(quán)對(duì)項(xiàng)目公司提交的設(shè)計(jì)方案進(jìn)行審查，對(duì)工程實(shí)行監(jiān)督，對(duì)營(yíng)運(yùn)進(jìn)行檢查，這過程中難免獲得有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)、技術(shù)訣竅和其他秘密信息，政府應(yīng)當(dāng)承認(rèn)將對(duì)此嚴(yán)加保密并采取積極措施加以保護(hù)。