金永祥　吳禮順
大岳咨詢公司

　　在城市供水行業(yè)的管理體制，特別是價(jià)格管理體制上，英國(guó)是改革比較早而且處于前列的發(fā)達(dá)國(guó)家。英國(guó)在1989年對(duì)水務(wù)行業(yè)實(shí)施私有化，對(duì)原公有的水務(wù)公司進(jìn)行民營(yíng)化的改革，將其中主要的水務(wù)公司轉(zhuǎn)變成公眾持股的上市公司，實(shí)現(xiàn)了政府資本的退出。政府資本退出后，政府通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)的方式對(duì)水務(wù)公司進(jìn)行管理，明確水務(wù)公司的權(quán)利和義務(wù)，在整個(gè)管理框架中，核心制度為定期的價(jià)格調(diào)整審查制度。
　　政府通過(guò)定期價(jià)格調(diào)整審查制度，確定水務(wù)公司在下一個(gè)價(jià)格周期（目前為5年）分年度的價(jià)格可上調(diào)的最大幅度，作為水務(wù)公司制定水費(fèi)辦法的基礎(chǔ)。簡(jiǎn)單地講，英國(guó)政府實(shí)施的上述制度是一種最高限價(jià)制度。英國(guó)的上述價(jià)格管理體制的實(shí)際運(yùn)作已經(jīng)超過(guò)10年，其中跨越3個(gè)價(jià)格審查周期（1990～1995，1995～2000和2000～2005），因此上述價(jià)格管理制度具有一定的成熟性和透明度。而且，上述價(jià)格管理辦法的統(tǒng)一適用于所有的水務(wù)公司，不會(huì)為水務(wù)公司在所有權(quán)或運(yùn)營(yíng)管理制度的不同而有所區(qū)別，因此具有普遍的指導(dǎo)意義。
　　英國(guó)供水行業(yè)的首要管理部門是政府根據(jù)1991年水工業(yè)法成立的水務(wù)辦公室，水務(wù)辦公室設(shè)一水務(wù)總監(jiān)，其主要職責(zé)是：
　　——保證水務(wù)公司能夠有效地運(yùn)營(yíng)，并且能為有效運(yùn)營(yíng)進(jìn)行融資；
　　——保護(hù)用戶的利益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和效率的提高，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)在環(huán)保等方面有一定責(zé)任。
　　上述管理職能主要通過(guò)定期的價(jià)格調(diào)整審核和制定最高限價(jià)來(lái)實(shí)現(xiàn)的，同時(shí)配合以價(jià)格執(zhí)行期的價(jià)格調(diào)整制度。

　　定期的價(jià)格調(diào)整審查制度

　　政府每5年確定各水務(wù)公司在下一價(jià)格周期內(nèi)（5年）分年度允許的水價(jià)調(diào)整的最高幅度，水務(wù)公司實(shí)際制訂的與用戶的水費(fèi)結(jié)算水平，除下述修正制度規(guī)定的價(jià)格調(diào)整外，不能突破上述最高限價(jià)。
　　允許的漲價(jià)幅度系數(shù)的公式為P=RPI（零售物價(jià)指數(shù)）+K（調(diào)整系數(shù)）。政府制定的最高限價(jià)應(yīng)能夠補(bǔ)償水務(wù)公司有效提供服務(wù)和進(jìn)行資本投資花費(fèi)的成本，同時(shí)對(duì)投資人（此為廣義投資人的概念，包括債權(quán)投資人和股權(quán)投資人）提供合理的投資回報(bào)。由于政府限價(jià)的適用周期為5年，上述最高限價(jià)制度一定程度上保證了水價(jià)水平的穩(wěn)定性和可預(yù)測(cè)性，為水務(wù)企業(yè)的運(yùn)營(yíng)和資本籌集提供了相對(duì)穩(wěn)定的外部經(jīng)營(yíng)條件，降低投資上述行業(yè)的主要風(fēng)險(xiǎn)-由于政府管制帶來(lái)的價(jià)格的不確定性的風(fēng)險(xiǎn)。
　　在上述公式中，RPI來(lái)自于宏觀的經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，水務(wù)辦公室須確定的僅是K（調(diào)整系數(shù)）。在確定K時(shí)，政府根據(jù)水務(wù)公司提供的成本資料和行業(yè)比較資料，確定構(gòu)成最高限價(jià)中的成本數(shù)據(jù)。由于法定義務(wù)（如凈水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的提高等）和正常經(jīng)營(yíng)需要的原因，水務(wù)公司進(jìn)行的資本性投資通過(guò)提取折舊費(fèi)的形式納入最高限價(jià)的計(jì)算。同時(shí)根據(jù)管制資本價(jià)值（RCV）和確定的資本成本（WACC）確定須提供的合理投資回報(bào)數(shù)額。在計(jì)算最高限價(jià)的成本和投資回報(bào)構(gòu)成中，政府使用的是“目標(biāo)成本和利潤(rùn)的概念”，即上述成本和利潤(rùn)的確定已考慮了歷史經(jīng)營(yíng)效率提高和投資效率提高的影響及在下一價(jià)格周期內(nèi)預(yù)期效率改善目標(biāo)。政府引入目標(biāo)成本和利潤(rùn)的概念，從某種程度上克服了在上述自然壟斷行業(yè)由于競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的缺位帶來(lái)的不合理的壟斷利益問(wèn)題，保護(hù)了弱勢(shì)群體
-供水用戶的利益。同時(shí)由于最高限價(jià)的計(jì)算基礎(chǔ)是目標(biāo)成本和利潤(rùn)，如果水務(wù)公司的實(shí)際經(jīng)營(yíng)效率超過(guò)與政府達(dá)成的目標(biāo)，則水務(wù)公司能獲取超過(guò)最高限價(jià)隱含的投資回報(bào)率水平，實(shí)現(xiàn)股東價(jià)值的最大化。因此，上述的最高限價(jià)制度也包含了對(duì)水務(wù)公司的激勵(lì)制度。

　　價(jià)格執(zhí)行期內(nèi)因不確定因素產(chǎn)生的調(diào)整制度

　　最高限價(jià)制度中已考慮了未來(lái)外部環(huán)境的變化（主要是投資需求）對(duì)企業(yè)投資和成本的影響，極大地減少外部環(huán)境不確定性對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的不良影響。但由于預(yù)測(cè)的本質(zhì)特征，必然會(huì)出現(xiàn)制訂最高限價(jià)時(shí)的預(yù)測(cè)情況與實(shí)際情況不完全相符的情況，如果出現(xiàn)上述情況，又缺乏事后的一般補(bǔ)償機(jī)制，水務(wù)企業(yè)則可能由于上述最高限價(jià)，無(wú)法補(bǔ)償其合理的經(jīng)營(yíng)成本和獲取投資回報(bào)，例如政府通過(guò)了新的環(huán)保條例造成公司投資和運(yùn)營(yíng)成本的激增。
　　英國(guó)政府水價(jià)管理制度中，價(jià)格執(zhí)行期的調(diào)整制度則是解決上述風(fēng)險(xiǎn)的制度安排。政府規(guī)定，在價(jià)格執(zhí)行期內(nèi)，如果發(fā)生在制定價(jià)格調(diào)整幅度時(shí)未預(yù)計(jì)到但實(shí)際上須由水務(wù)公司承擔(dān)的法定義務(wù)，如為遵守新的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的額外資本投資，并且上述義務(wù)對(duì)水務(wù)公司的經(jīng)營(yíng)和財(cái)務(wù)狀況造成實(shí)質(zhì)性影響，水務(wù)公司可要求最高限價(jià)以外的額外價(jià)格調(diào)整補(bǔ)償。關(guān)于實(shí)質(zhì)性影響的判定基于對(duì)臨界點(diǎn)的定義，臨界點(diǎn)以上的投資和成本增加須通過(guò)額外的價(jià)格調(diào)整進(jìn)行補(bǔ)償。
　　2000到2005年的價(jià)格周期中使用的臨界點(diǎn)為當(dāng)年銷售收入的1%，低于上一價(jià)格周期的水平，臨界點(diǎn)的降低有利于減少水務(wù)公司面臨的不確定性的負(fù)面影響，降低融資成本。
　　最高限價(jià)公式P=RPI+K水務(wù)辦公室制訂2000～2005調(diào)價(jià)周期內(nèi)最高限價(jià)使用的基本公式為：
　　P=RPI（零售物價(jià)指數(shù)）+K（調(diào)整系數(shù)），其中：
　　K=-P0-X+Q+V+SP0指反映經(jīng)營(yíng)效率提高產(chǎn)生的財(cái)富從水務(wù)公司向用戶轉(zhuǎn)移的系數(shù)。
　　X指反映在下一調(diào)價(jià)周期內(nèi)約定的經(jīng)營(yíng)和投資效率改善目標(biāo)對(duì)價(jià)格影響的系數(shù)
　　Q指反映為滿足新的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)須進(jìn)行的投資對(duì)價(jià)格影響的系數(shù)
　　V指反映為提高供水保證程度須進(jìn)行的投資對(duì)價(jià)格影響的系數(shù)
　　S指反映為提高的服務(wù)質(zhì)量對(duì)價(jià)格影響的系數(shù)
　　對(duì)上述參數(shù)的說(shuō)明如下：1.在價(jià)格調(diào)整期的第一年，通過(guò)P0將供水企業(yè)在上一價(jià)格調(diào)整周期由于實(shí)際經(jīng)營(yíng)效率超過(guò)約定經(jīng)營(yíng)效率而產(chǎn)生的“超額”投資回報(bào)轉(zhuǎn)移給用戶，讓用戶享受由于效率提高帶來(lái)的較低的水價(jià)水平。由于上述財(cái)富轉(zhuǎn)移機(jī)制的存在，從長(zhǎng)期看，水務(wù)公司掙取的僅是一合理水平的投資回報(bào)，避免了自然壟斷行業(yè)由于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的缺位而造成的對(duì)用戶利益的損害。
　　2.X為政府對(duì)水務(wù)公司在此調(diào)價(jià)周期內(nèi)制定的運(yùn)營(yíng)效率改善的目標(biāo)。由于上述定價(jià)機(jī)制，如果水務(wù)超過(guò)上述效率改善的目標(biāo)，則在一定期間內(nèi)實(shí)現(xiàn)高于上述限價(jià)公式內(nèi)涵的投資回報(bào)率，反之，如果企業(yè)實(shí)際經(jīng)營(yíng)效率低于上述指標(biāo)，則企業(yè)不能實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵的投資回報(bào)率，造成股東價(jià)值的毀損。在政府在制定經(jīng)營(yíng)指標(biāo)時(shí)，須綜合考慮：3.水務(wù)公司在前一個(gè)調(diào)價(jià)周期已經(jīng)實(shí)現(xiàn)的經(jīng)營(yíng)效率的提高及由P0已經(jīng)在新的調(diào)價(jià)周期轉(zhuǎn)移給消費(fèi)者的部分。一般原則是，如果供水企業(yè)在上一調(diào)價(jià)周期經(jīng)營(yíng)效率改進(jìn)低于行業(yè)平均水平，則政府在本價(jià)格調(diào)整周期內(nèi)制定更嚴(yán)格的經(jīng)營(yíng)效率改善的指標(biāo)，以產(chǎn)生鞭策落后公司和維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的作用。
　　4.在制定和評(píng)價(jià)經(jīng)營(yíng)效率指標(biāo)時(shí)，政府除考慮行業(yè)的平均情況外，也適當(dāng)考慮供水企業(yè)所服務(wù)的區(qū)域等特定因素對(duì)經(jīng)營(yíng)成本等的影響。
　　最高限價(jià)制度中的財(cái)富轉(zhuǎn)移制度和經(jīng)營(yíng)效率改進(jìn)的責(zé)任制度，既避免了自然壟斷對(duì)用戶利益的損害，也為水務(wù)公司提高經(jīng)營(yíng)效率提供了激勵(lì)制度。在2000～2005年新的調(diào)價(jià)周期內(nèi)，為強(qiáng)化激勵(lì)機(jī)制對(duì)提高，政府改變了原規(guī)定中的不合理的部分。在以前的調(diào)價(jià)周期中，企業(yè)獲取的上述超額回報(bào)僅在同一個(gè)調(diào)價(jià)周期內(nèi)保留5年，上述政策導(dǎo)致的問(wèn)題是，水務(wù)公司傾向于在調(diào)價(jià)周期的頭幾年提高經(jīng)營(yíng)效率，更長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)保持“額外”回報(bào)，而在調(diào)價(jià)周期后期進(jìn)行經(jīng)營(yíng)效率改善的動(dòng)力則相對(duì)不足。為改變上述缺陷，新政策規(guī)定，水務(wù)公司超過(guò)經(jīng)營(yíng)效率目標(biāo)取得額外利 益可保持5年，不一定要求在同一個(gè)調(diào)價(jià)周期內(nèi)。另一項(xiàng)新的激勵(lì)機(jī)制是，在考慮財(cái)富轉(zhuǎn)移時(shí)，考慮水務(wù)公司的服務(wù)質(zhì)量，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的企業(yè)的最高限價(jià)可向上浮動(dòng)0.5%,而服務(wù)差的企業(yè)則向下浮動(dòng)0.5%.
　　5.Q、V、S為由于供水企業(yè)須執(zhí)行新的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、提高供水的保證度（即保證企業(yè)的供水能力適當(dāng)超過(guò)高日需求量）和提高供水服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)須增加的運(yùn)營(yíng)成本或資本投資而產(chǎn)生的價(jià)格補(bǔ)償。Q的制定一般須協(xié)商環(huán)境保護(hù)等政府部門，上述部門會(huì)根據(jù)未來(lái)5年新的立法對(duì)資本投資和運(yùn)營(yíng)成本的影響，評(píng)價(jià)企業(yè)資本投資和經(jīng)營(yíng)計(jì)劃的合理性。政府制訂V和S時(shí)，需要重點(diǎn)聽取消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)部門的意見。在考慮資本支出對(duì)價(jià)格的影響時(shí)，政府適用與經(jīng)營(yíng)效率類似的目標(biāo)效率機(jī)制。

　　投資回報(bào)的確定

　　最高限價(jià)中包含對(duì)投資的合理回報(bào)，投資回報(bào)的水平取決于投資人投入的資本數(shù)額和要求的投資回報(bào)率，在英國(guó)的水價(jià)管理制度中與上述兩概念對(duì)應(yīng)是管制資本價(jià)值和資本成本率。
　　管制資本價(jià)值是在計(jì)算最高限價(jià)時(shí)使用的要求投資回報(bào)的資本概念（包括權(quán)益投資和債權(quán)投資的資本），它與下述的資本回報(bào)率的乘積是水價(jià)中對(duì)投資者的合理回報(bào)部分。管制資本價(jià)值的定義是水務(wù)公司私有化時(shí)的初始市場(chǎng)價(jià)值，加上1989年后增加的資本投資的凈價(jià)值（剔除折舊的影響）。政府對(duì)管制資本價(jià)值的計(jì)算有其規(guī)定的辦法，如折舊是以當(dāng)前成本計(jì)算的等。
　　在制定最高限價(jià)時(shí)，政府需要確定資金（包括債權(quán)和股權(quán)資金）成本，使用的資金成本的概念并不應(yīng)理解成政府保證最低投資回報(bào)。例如，如果企業(yè)無(wú)法達(dá)到既定的運(yùn)營(yíng)效率和投資效率改進(jìn)的目標(biāo)，則水務(wù)公司無(wú)法實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵的資金回報(bào)率。
　　在確定資本成本特別是股權(quán)投資的成本時(shí)，政府的理論基礎(chǔ)是資本資產(chǎn)定價(jià)模型，用股利估價(jià)模型進(jìn)行驗(yàn)證。同時(shí)，政府大量地訪談了投資界人士，并且參考的相關(guān)的資本市場(chǎng)的研究結(jié)果。
　　2000～2005年調(diào)價(jià)周期中使用的關(guān)于資本成本的主要參數(shù)如下：
　　無(wú)風(fēng)險(xiǎn)利率
　　2.5%～3.0%公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)
　　1.5%～2.0%稅后債務(wù)成本
　　2.8%～3.5%權(quán)益風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)
　　3.0%～4.0%調(diào)整的貝塔系數(shù)
　　0.7～0.8稅后權(quán)益成本
　　4.6%～6.2%資產(chǎn)負(fù)債率
　　50%基于上述參數(shù)，政府估計(jì)資本回報(bào)率在4.25%～5.25%，4.75%是最合適的點(diǎn)估計(jì)。與上述資本回報(bào)率相關(guān)的主要問(wèn)題是：———政府在確定股權(quán)投資時(shí)采用的貝塔為較短時(shí)期的數(shù)據(jù)，原因是目前水務(wù)行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)狀況與前兩個(gè)調(diào)價(jià)周期時(shí)不同。
　　——債務(wù)資本的成本取決于債務(wù)期限結(jié)構(gòu)和債務(wù)人的信用狀況。如果需要保持水務(wù)公司債務(wù)評(píng)級(jí)仍為投資級(jí)，水務(wù)公司的資產(chǎn)負(fù)債率應(yīng)控制在50%～60%以下的水平，利息覆蓋系數(shù)須不低于2?；谏鲜黾僭O(shè)，水務(wù)公司可適當(dāng)提高財(cái)務(wù)杠桿，財(cái)務(wù)杠桿提高的凈影響是降低資本成本率。
　　——小規(guī)模的水務(wù)公司投資人一般要求更高的資本成本率，及要求小規(guī)模溢價(jià)，使用的小規(guī)模溢價(jià)水平為0.4%～0.75%。

　　小結(jié)：效率與公平

　　對(duì)供水行業(yè)進(jìn)行管制，特別是價(jià)格管制時(shí)，政府往往需要在不同的政策目標(biāo)之間實(shí)現(xiàn)平衡。一方面，供水行業(yè)是一自然壟斷行業(yè)，缺乏競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)環(huán)境，擬制對(duì)價(jià)格形成和資源配置起基礎(chǔ)性作用的市場(chǎng)機(jī)制，保護(hù)弱勢(shì)群體-用戶的利益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平是政府進(jìn)行管制的主要理論基礎(chǔ)。另一方面，如果不引入有效的商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)原則和激勵(lì)機(jī)制，供水行業(yè)的效率無(wú)法提高，由此產(chǎn)生的公平也是一種高成本的公平，或事實(shí)上的不公平。如何平衡上述一對(duì)矛盾是設(shè)計(jì)價(jià)格管制制度的核心問(wèn)題。
　　從英國(guó)的價(jià)格管理制度分析，政府更強(qiáng)調(diào)效率原則，上述傾向可從2000～2005年價(jià)格周期中政府對(duì)激勵(lì)機(jī)制的強(qiáng)調(diào)中得出。政府透露的監(jiān)管念理是只有通過(guò)設(shè)計(jì)有效的激勵(lì)制度，提高供水行業(yè)的經(jīng)營(yíng)和投資效率，才能實(shí)現(xiàn)事實(shí)上的公平，保護(hù)和增加用戶的利益。
　　最后，我們需要強(qiáng)調(diào)的是任何價(jià)格管制制度都是一個(gè)系統(tǒng)工程，其實(shí)施離不開其他的配套政策和供水行業(yè)所處的大環(huán)境。英國(guó)的水價(jià)管理制度的有效實(shí)施得力于下述的制度安排：
　　——高質(zhì)量的信息披露制度。由于價(jià)格管制制度中涉及對(duì)經(jīng)營(yíng)效率的評(píng)價(jià)和規(guī)劃，政府必須掌握大量的關(guān)于企業(yè)和行業(yè)經(jīng)營(yíng)效率方面的資料。鑒于此，對(duì)水務(wù)企業(yè)，政府規(guī)定了嚴(yán)格的信息披露和報(bào)告義務(wù)，須報(bào)告的信息不僅涉及常規(guī)的審計(jì)后的財(cái)務(wù)報(bào)表，還包括反映經(jīng)營(yíng)和財(cái)務(wù)狀況的其他大量的信息，同時(shí)根據(jù)法律，有專門的政府官員負(fù)責(zé)監(jiān)督企業(yè)的報(bào)告義務(wù)。
　　——價(jià)格調(diào)整程序的制度化和透明化。由于水價(jià)的調(diào)整涉及方方面面的利益，因此一套制度化的和高度透明的調(diào)價(jià)原則和程序是保證制度有效實(shí)施的前提。從融資的角度考慮，透明的制度安排將減少信息不對(duì)稱產(chǎn)生的不確定性，有利于降低整體的融資成本。
　　——專家意見的采納。英國(guó)水務(wù)辦公室在履行法律賦予的職責(zé)時(shí)，大量采納了專家的意見，作為其決策的基礎(chǔ)，以此保證決策的科學(xué)性和可行性。專家中除水務(wù)行業(yè)的技術(shù)專家外，還包括財(cái)務(wù)和融資方面的顧問(wèn)。政府雇用部分專家，但更多地強(qiáng)調(diào)發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)的作用。