金永祥　吳禮順
大岳咨詢公司

　　在城市供水行業(yè)的管理體制，特別是價格管理體制上，英國是改革比較早而且處于前列的發(fā)達國家。英國在1989年對水務行業(yè)實施私有化，對原公有的水務公司進行民營化的改革，將其中主要的水務公司轉(zhuǎn)變成公眾持股的上市公司，實現(xiàn)了政府資本的退出。政府資本退出后，政府通過特許經(jīng)營的方式對水務公司進行管理，明確水務公司的權(quán)利和義務，在整個管理框架中，核心制度為定期的價格調(diào)整審查制度。
　　政府通過定期價格調(diào)整審查制度，確定水務公司在下一個價格周期（目前為5年）分年度的價格可上調(diào)的最大幅度，作為水務公司制定水費辦法的基礎。簡單地講，英國政府實施的上述制度是一種最高限價制度。英國的上述價格管理體制的實際運作已經(jīng)超過10年，其中跨越3個價格審查周期（1990～1995，1995～2000和2000～2005），因此上述價格管理制度具有一定的成熟性和透明度。而且，上述價格管理辦法的統(tǒng)一適用于所有的水務公司，不會為水務公司在所有權(quán)或運營管理制度的不同而有所區(qū)別，因此具有普遍的指導意義。
　　英國供水行業(yè)的首要管理部門是政府根據(jù)1991年水工業(yè)法成立的水務辦公室，水務辦公室設一水務總監(jiān)，其主要職責是：
　　——保證水務公司能夠有效地運營，并且能為有效運營進行融資；
　　——保護用戶的利益，促進經(jīng)濟的發(fā)展和效率的提高，鼓勵競爭，同時在環(huán)保等方面有一定責任。
　　上述管理職能主要通過定期的價格調(diào)整審核和制定最高限價來實現(xiàn)的，同時配合以價格執(zhí)行期的價格調(diào)整制度。

　　定期的價格調(diào)整審查制度

　　政府每5年確定各水務公司在下一價格周期內(nèi)（5年）分年度允許的水價調(diào)整的最高幅度，水務公司實際制訂的與用戶的水費結(jié)算水平，除下述修正制度規(guī)定的價格調(diào)整外，不能突破上述最高限價。
　　允許的漲價幅度系數(shù)的公式為P=RPI（零售物價指數(shù)）+K（調(diào)整系數(shù)）。政府制定的最高限價應能夠補償水務公司有效提供服務和進行資本投資花費的成本，同時對投資人（此為廣義投資人的概念，包括債權(quán)投資人和股權(quán)投資人）提供合理的投資回報。由于政府限價的適用周期為5年，上述最高限價制度一定程度上保證了水價水平的穩(wěn)定性和可預測性，為水務企業(yè)的運營和資本籌集提供了相對穩(wěn)定的外部經(jīng)營條件，降低投資上述行業(yè)的主要風險-由于政府管制帶來的價格的不確定性的風險。
　　在上述公式中，RPI來自于宏觀的經(jīng)濟統(tǒng)計數(shù)據(jù)，水務辦公室須確定的僅是K（調(diào)整系數(shù)）。在確定K時，政府根據(jù)水務公司提供的成本資料和行業(yè)比較資料，確定構(gòu)成最高限價中的成本數(shù)據(jù)。由于法定義務（如凈水水質(zhì)標準的提高等）和正常經(jīng)營需要的原因，水務公司進行的資本性投資通過提取折舊費的形式納入最高限價的計算。同時根據(jù)管制資本價值（RCV）和確定的資本成本（WACC）確定須提供的合理投資回報數(shù)額。在計算最高限價的成本和投資回報構(gòu)成中，政府使用的是“目標成本和利潤的概念”，即上述成本和利潤的確定已考慮了歷史經(jīng)營效率提高和投資效率提高的影響及在下一價格周期內(nèi)預期效率改善目標。政府引入目標成本和利潤的概念，從某種程度上克服了在上述自然壟斷行業(yè)由于競爭市場的缺位帶來的不合理的壟斷利益問題，保護了弱勢群體
-供水用戶的利益。同時由于最高限價的計算基礎是目標成本和利潤，如果水務公司的實際經(jīng)營效率超過與政府達成的目標，則水務公司能獲取超過最高限價隱含的投資回報率水平，實現(xiàn)股東價值的最大化。因此，上述的最高限價制度也包含了對水務公司的激勵制度。

　　價格執(zhí)行期內(nèi)因不確定因素產(chǎn)生的調(diào)整制度

　　最高限價制度中已考慮了未來外部環(huán)境的變化（主要是投資需求）對企業(yè)投資和成本的影響，極大地減少外部環(huán)境不確定性對企業(yè)經(jīng)營的不良影響。但由于預測的本質(zhì)特征，必然會出現(xiàn)制訂最高限價時的預測情況與實際情況不完全相符的情況，如果出現(xiàn)上述情況，又缺乏事后的一般補償機制，水務企業(yè)則可能由于上述最高限價，無法補償其合理的經(jīng)營成本和獲取投資回報，例如政府通過了新的環(huán)保條例造成公司投資和運營成本的激增。
　　英國政府水價管理制度中，價格執(zhí)行期的調(diào)整制度則是解決上述風險的制度安排。政府規(guī)定，在價格執(zhí)行期內(nèi)，如果發(fā)生在制定價格調(diào)整幅度時未預計到但實際上須由水務公司承擔的法定義務，如為遵守新的環(huán)保標準進行的額外資本投資，并且上述義務對水務公司的經(jīng)營和財務狀況造成實質(zhì)性影響，水務公司可要求最高限價以外的額外價格調(diào)整補償。關于實質(zhì)性影響的判定基于對臨界點的定義，臨界點以上的投資和成本增加須通過額外的價格調(diào)整進行補償。
　　2000到2005年的價格周期中使用的臨界點為當年銷售收入的1%，低于上一價格周期的水平，臨界點的降低有利于減少水務公司面臨的不確定性的負面影響，降低融資成本。
　　最高限價公式P=RPI+K水務辦公室制訂2000～2005調(diào)價周期內(nèi)最高限價使用的基本公式為：
　　P=RPI（零售物價指數(shù)）+K（調(diào)整系數(shù)），其中：
　　K=-P0-X+Q+V+SP0指反映經(jīng)營效率提高產(chǎn)生的財富從水務公司向用戶轉(zhuǎn)移的系數(shù)。
　　X指反映在下一調(diào)價周期內(nèi)約定的經(jīng)營和投資效率改善目標對價格影響的系數(shù)
　　Q指反映為滿足新的水質(zhì)標準須進行的投資對價格影響的系數(shù)
　　V指反映為提高供水保證程度須進行的投資對價格影響的系數(shù)
　　S指反映為提高的服務質(zhì)量對價格影響的系數(shù)
　　對上述參數(shù)的說明如下：1.在價格調(diào)整期的第一年，通過P0將供水企業(yè)在上一價格調(diào)整周期由于實際經(jīng)營效率超過約定經(jīng)營效率而產(chǎn)生的“超額”投資回報轉(zhuǎn)移給用戶，讓用戶享受由于效率提高帶來的較低的水價水平。由于上述財富轉(zhuǎn)移機制的存在，從長期看，水務公司掙取的僅是一合理水平的投資回報，避免了自然壟斷行業(yè)由于市場競爭的缺位而造成的對用戶利益的損害。
　　2.X為政府對水務公司在此調(diào)價周期內(nèi)制定的運營效率改善的目標。由于上述定價機制，如果水務超過上述效率改善的目標，則在一定期間內(nèi)實現(xiàn)高于上述限價公式內(nèi)涵的投資回報率，反之，如果企業(yè)實際經(jīng)營效率低于上述指標，則企業(yè)不能實現(xiàn)內(nèi)涵的投資回報率，造成股東價值的毀損。在政府在制定經(jīng)營指標時，須綜合考慮：3.水務公司在前一個調(diào)價周期已經(jīng)實現(xiàn)的經(jīng)營效率的提高及由P0已經(jīng)在新的調(diào)價周期轉(zhuǎn)移給消費者的部分。一般原則是，如果供水企業(yè)在上一調(diào)價周期經(jīng)營效率改進低于行業(yè)平均水平，則政府在本價格調(diào)整周期內(nèi)制定更嚴格的經(jīng)營效率改善的指標，以產(chǎn)生鞭策落后公司和維護公平競爭的作用。
　　4.在制定和評價經(jīng)營效率指標時，政府除考慮行業(yè)的平均情況外，也適當考慮供水企業(yè)所服務的區(qū)域等特定因素對經(jīng)營成本等的影響。
　　最高限價制度中的財富轉(zhuǎn)移制度和經(jīng)營效率改進的責任制度，既避免了自然壟斷對用戶利益的損害，也為水務公司提高經(jīng)營效率提供了激勵制度。在2000～2005年新的調(diào)價周期內(nèi)，為強化激勵機制對提高，政府改變了原規(guī)定中的不合理的部分。在以前的調(diào)價周期中，企業(yè)獲取的上述超額回報僅在同一個調(diào)價周期內(nèi)保留5年，上述政策導致的問題是，水務公司傾向于在調(diào)價周期的頭幾年提高經(jīng)營效率，更長時間內(nèi)保持“額外”回報，而在調(diào)價周期后期進行經(jīng)營效率改善的動力則相對不足。為改變上述缺陷，新政策規(guī)定，水務公司超過經(jīng)營效率目標取得額外利 益可保持5年，不一定要求在同一個調(diào)價周期內(nèi)。另一項新的激勵機制是，在考慮財富轉(zhuǎn)移時，考慮水務公司的服務質(zhì)量，提供優(yōu)質(zhì)服務的企業(yè)的最高限價可向上浮動0.5%,而服務差的企業(yè)則向下浮動0.5%.
　　5.Q、V、S為由于供水企業(yè)須執(zhí)行新的水質(zhì)標準、提高供水的保證度（即保證企業(yè)的供水能力適當超過高日需求量）和提高供水服務標準須增加的運營成本或資本投資而產(chǎn)生的價格補償。Q的制定一般須協(xié)商環(huán)境保護等政府部門，上述部門會根據(jù)未來5年新的立法對資本投資和運營成本的影響，評價企業(yè)資本投資和經(jīng)營計劃的合理性。政府制訂V和S時，需要重點聽取消費者權(quán)益保護部門的意見。在考慮資本支出對價格的影響時，政府適用與經(jīng)營效率類似的目標效率機制。

　　投資回報的確定

　　最高限價中包含對投資的合理回報，投資回報的水平取決于投資人投入的資本數(shù)額和要求的投資回報率，在英國的水價管理制度中與上述兩概念對應是管制資本價值和資本成本率。
　　管制資本價值是在計算最高限價時使用的要求投資回報的資本概念（包括權(quán)益投資和債權(quán)投資的資本），它與下述的資本回報率的乘積是水價中對投資者的合理回報部分。管制資本價值的定義是水務公司私有化時的初始市場價值，加上1989年后增加的資本投資的凈價值（剔除折舊的影響）。政府對管制資本價值的計算有其規(guī)定的辦法，如折舊是以當前成本計算的等。
　　在制定最高限價時，政府需要確定資金（包括債權(quán)和股權(quán)資金）成本，使用的資金成本的概念并不應理解成政府保證最低投資回報。例如，如果企業(yè)無法達到既定的運營效率和投資效率改進的目標，則水務公司無法實現(xiàn)內(nèi)涵的資金回報率。
　　在確定資本成本特別是股權(quán)投資的成本時，政府的理論基礎是資本資產(chǎn)定價模型，用股利估價模型進行驗證。同時，政府大量地訪談了投資界人士，并且參考的相關的資本市場的研究結(jié)果。
　　2000～2005年調(diào)價周期中使用的關于資本成本的主要參數(shù)如下：
　　無風險利率
　　2.5%～3.0%公司債務風險溢價
　　1.5%～2.0%稅后債務成本
　　2.8%～3.5%權(quán)益風險溢價
　　3.0%～4.0%調(diào)整的貝塔系數(shù)
　　0.7～0.8稅后權(quán)益成本
　　4.6%～6.2%資產(chǎn)負債率
　　50%基于上述參數(shù)，政府估計資本回報率在4.25%～5.25%，4.75%是最合適的點估計。與上述資本回報率相關的主要問題是：———政府在確定股權(quán)投資時采用的貝塔為較短時期的數(shù)據(jù)，原因是目前水務行業(yè)的風險狀況與前兩個調(diào)價周期時不同。
　　——債務資本的成本取決于債務期限結(jié)構(gòu)和債務人的信用狀況。如果需要保持水務公司債務評級仍為投資級，水務公司的資產(chǎn)負債率應控制在50%～60%以下的水平，利息覆蓋系數(shù)須不低于2。基于上述假設，水務公司可適當提高財務杠桿，財務杠桿提高的凈影響是降低資本成本率。
　　——小規(guī)模的水務公司投資人一般要求更高的資本成本率，及要求小規(guī)模溢價，使用的小規(guī)模溢價水平為0.4%～0.75%。

　　小結(jié)：效率與公平

　　對供水行業(yè)進行管制，特別是價格管制時，政府往往需要在不同的政策目標之間實現(xiàn)平衡。一方面，供水行業(yè)是一自然壟斷行業(yè)，缺乏競爭性的市場環(huán)境，擬制對價格形成和資源配置起基礎性作用的市場機制，保護弱勢群體-用戶的利益，實現(xiàn)社會的公平是政府進行管制的主要理論基礎。另一方面，如果不引入有效的商業(yè)競爭原則和激勵機制，供水行業(yè)的效率無法提高，由此產(chǎn)生的公平也是一種高成本的公平，或事實上的不公平。如何平衡上述一對矛盾是設計價格管制制度的核心問題。
　　從英國的價格管理制度分析，政府更強調(diào)效率原則，上述傾向可從2000～2005年價格周期中政府對激勵機制的強調(diào)中得出。政府透露的監(jiān)管念理是只有通過設計有效的激勵制度，提高供水行業(yè)的經(jīng)營和投資效率，才能實現(xiàn)事實上的公平，保護和增加用戶的利益。
　　最后，我們需要強調(diào)的是任何價格管制制度都是一個系統(tǒng)工程，其實施離不開其他的配套政策和供水行業(yè)所處的大環(huán)境。英國的水價管理制度的有效實施得力于下述的制度安排：
　　——高質(zhì)量的信息披露制度。由于價格管制制度中涉及對經(jīng)營效率的評價和規(guī)劃，政府必須掌握大量的關于企業(yè)和行業(yè)經(jīng)營效率方面的資料。鑒于此，對水務企業(yè)，政府規(guī)定了嚴格的信息披露和報告義務，須報告的信息不僅涉及常規(guī)的審計后的財務報表，還包括反映經(jīng)營和財務狀況的其他大量的信息，同時根據(jù)法律，有專門的政府官員負責監(jiān)督企業(yè)的報告義務。
　　——價格調(diào)整程序的制度化和透明化。由于水價的調(diào)整涉及方方面面的利益，因此一套制度化的和高度透明的調(diào)價原則和程序是保證制度有效實施的前提。從融資的角度考慮，透明的制度安排將減少信息不對稱產(chǎn)生的不確定性，有利于降低整體的融資成本。
　　——專家意見的采納。英國水務辦公室在履行法律賦予的職責時，大量采納了專家的意見，作為其決策的基礎，以此保證決策的科學性和可行性。專家中除水務行業(yè)的技術專家外，還包括財務和融資方面的顧問。政府雇用部分專家，但更多地強調(diào)發(fā)揮中介機構(gòu)的作用。