張國斌

　　隨著國家計委、建設部、國家環(huán)?？偩株P于城市污水產業(yè)化政策的推出，污水產業(yè)化呈現(xiàn)出生機勃勃的態(tài)勢。十五期間，國家在環(huán)境治理方面有較大的投入，但是，由于資金的局限，城市污水尚未得到徹底的治理，因此存在著對多元化投資的需求。我國對水污染防治的技術研究較早，技術也相對成熟，但由于污水處理設施長期以來一直獨家經營，缺乏市場競爭，因此資金和管理是阻礙城市污水治理發(fā)展的主要原因。

　　內資和外資
　　目前由于各地區(qū)的引資需求，地方政府普遍看中外資，國家對外商投資企業(yè)也有相應的政策優(yōu)惠，對于內資普遍重視程度不夠，與外資相比也缺乏相應的稅收優(yōu)惠政策，而外資由于匯率風險等因素對投資回報的要求比較高，項目建設費用由于附加使用國外設備的條件一般也高于內資。
　　由于近20年的建設，污水處理技術相對成熟，管理存在的問題主要是體制和機制的問題，水務企業(yè)考慮到自身的發(fā)展（和外資合作可享受稅收優(yōu)惠），是與外資合作的主要原因。因此，國家在污水處理企業(yè)的稅收優(yōu)惠上應一視同仁，對外資和內資要給予同等國民待遇。
　　BOT/TOT/經營權轉讓
　　目前對BOT和經營權轉讓提法較多，因為污水項目開展的比較多，各級建設機構對其操作模式還沒有統(tǒng)一認識，國家也沒有出臺相應的規(guī)程、規(guī)范。筆者認為BOT在操作過程中主要存在的問題是盲目追求最低價中標，沒有對噸水處理費用作出較為準確的估計（即無標底招標），因而對一個項目的報價產生的差距極大。如果對污水處理成本沒有一個合理的估計，對項目雙方都是不利的：價格定得高政府受損失；價格太低，項目公司為了追求合理的利潤有可能生產出不合格的產品，最終雙方都是受害者。
　　對經營權轉讓的概念，容易和租賃經營混為一談。租賃經營的時間可長可短，租賃經營和運營托管很相似，主要目的是項目建成后缺乏相應的運營隊伍而采取的輸入管理的一種方式。而經營權轉讓一般在20年，項目業(yè)主的主要目的是變現(xiàn)以用于其他項目的建設，一般要求將項目投入的資金回收，因此經營權和產權的轉讓密不可分，否則象固定資產折舊、維檢、公益金提取等財務問題將無法實現(xiàn)，沒有產權的經營權轉讓只能叫做租賃經營。
　　信息披露
　　由于污水處理設施的審批權比較分散，和其他基礎設施項目審批不一樣，因此項目信息的不對稱性較大。由于項目投資額較大，一般的國內工程型公司依靠自身的力量難以解決，因此不利于項目業(yè)主選擇理想的合作伙伴。2002年11月底福建省建設廳推出的城市污水、垃圾項目推介會，為項目業(yè)主和投資方搭建了很好的交流平臺，建議建設部組織各省建設廳牽頭舉辦全國污水項目推介會，政府搭臺，企業(yè)唱戲，為污水產業(yè)化的迅速發(fā)展搭建信息交流平臺。
　　立法保障
　　污水就其本身并不具備商品的屬性，不象電力、交通等設施本身有市場基礎，政府通過BOT、TOT等融資模式成為處理后污水最終的和固定的買家，解決了政府的資金壓力。由于我國《擔保法》中明確指出“政府不能為企業(yè)擔?！?，由于特許經營權只規(guī)定了政府的購買義務，政府為合作伙伴提供的政策一般為軟性的扶持，沒有硬性的法規(guī)作為支撐，因此一旦政府換屆或政府財政有壓力時，項目存在失敗的可能；在一些經濟欠發(fā)達的地區(qū)項目可能無人問津，在經濟發(fā)達的地區(qū)投資人蜂擁而至。因此，目前在采用BOT、TOT等方式融資時國家的配套法律應及時跟上。
　　財務問題
　　BOT和TOT項目的執(zhí)行時間比較長，一般都在20年以上。這么長的時間里，物價水平一般會有所上漲，污水行業(yè)本身處于微利經營狀態(tài)，對價格的敏感性很強，項目公司已經承受了政策風險和經營風險，因此在特許權協(xié)議中應明確價格調整公式，對價格調整的范圍和調整的時間作出規(guī)定，以扶持微利污水行業(yè)的持續(xù)發(fā)展。由于污水處理廠在生產過程中的所涉及的原料供應較少，因此價格調整公式可相對簡單，因此建議建設部出臺統(tǒng)一的價格調整辦法。
　　目前，國家對污水處理免收營業(yè)稅、增值稅，只計征33%的所得稅，屬于西部開發(fā)的地區(qū)所得稅按15%計征。污水行業(yè)由于本身屬于國家扶植產業(yè)，污水項目通過激烈的招投標競爭已屬微利，且買方為政府，建議免除污水處理行業(yè)所得稅。
　　建設規(guī)模問題
　　在對項目的評估過程中我們發(fā)現(xiàn)，有些地方盲目追求污水的治理率。由于用水量和污水管網(wǎng)的限制，項目規(guī)模超前，給項目運營增加了風險，嚇跑了投資人，因此項目業(yè)主在項目的規(guī)劃階段宜結合本地區(qū)財政的支付能力，對項目近期和遠期作出合理規(guī)劃，分期實施對項目的風險控制。不應盲目追求治理率而忽視了政府財政的支付能力，應盡量按照《國務院關于加強城市供水節(jié)水和水污染防治工作的通知》要求，“到2005年，50萬以上人口的城市，污水處理率應達到60%以上；到2010年，所有設市城市的污水處理率不應低于60%，直轄市、省會城市、計劃單列市以及重點風景旅游城市的污水處理率不低于70%”。鑒于污水收費在短時間內尚不能一步到位，因此對污水處理廠的建設規(guī)模應合理規(guī)劃，以避免增加政府財政的壓力。
　　合作伙伴的資格
　　對于基礎設施項目與其他高科技產品不同，技術已相對成熟和完善，因此無論是BOT、TOT、BOO等模式，重要的是通過這些方式減輕了城市的資金壓力或為其他基礎設施的建設籌集了資金，因此合作伙伴的財務能力是項目成敗的關鍵因素，由于現(xiàn)代控制技術的迅猛發(fā)展，污水廠管理隨著企業(yè)體制的改變必然得到更大的提高。由于污水形成產業(yè)鏈是近年來的事，絕大部分實力型企業(yè)未涉足該領域，因此在BOT發(fā)展初期不應過多地設置門檻，比如要求市政甲級資質、污水運營許可證、幾個同等規(guī)模的建設運營經驗集于一身，就會極大地限制項目合作伙伴的選擇范圍，對項目的執(zhí)行不利。BOT項目成敗的關鍵是資金支持能力，因此在BOT發(fā)展初期政府應鼓勵聯(lián)合體方式，但應做嚴格的招標前調研審查。
　　中水產業(yè)的發(fā)展
　　中水作為水資源已被業(yè)內廣泛認知，但對中水的利用途徑沒有形成模式，目前較多的提法是作為綠化、沖洗、景觀用水、工業(yè)用水，中水作為市政用水有較強的季節(jié)限制和較大的管網(wǎng)投資，不利于產業(yè)發(fā)展。
　　根據(jù)國內和美國、加拿大等國的數(shù)據(jù)，火力發(fā)電廠和其他大的重工業(yè)用戶占整體水資源用量的60%以上，而循環(huán)冷卻耗水量占到了這些用水量的2/3，中水作為其補水可以有效地減少水資源開采。因此，建議市政部門和其他相關部門協(xié)同一致，制定強制使用措施，為在缺水地區(qū)的節(jié)水尋找到合理的途徑。

　　（作者單位：國華能源投資有限公司）國華能源投資有限公司成立于1998年，是由國家計委煤代油專向資金辦公室改組成立的專業(yè)投資公司，隸屬于中央特大型企業(yè)神華集團，業(yè)務涉足4大方向———能源、水務、金融、房地產，參與投資的重點項目有華能國際電力、國華電力、交通銀行、福建興業(yè)銀行等，具備大型建設項目的投資、建設、運營管理經驗，屬下控股的國華荏原環(huán)境工程公司資金實力雄厚，為環(huán)保工程專業(yè)型企業(yè)，城市給水、市政污水和煙氣脫硫是其發(fā)展的重點方向