金永祥 譚軒

一、TOT的基本概念

　　TOT（Transfer-Operate-Transfer）是一種國際上較流行的項(xiàng)目融資方式。它是指政府部門或國有企業(yè)將建設(shè)好的項(xiàng)目的一定期限的產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)，有償轉(zhuǎn)讓給投資人，由其進(jìn)行運(yùn)營管理；投資人在一個約定的時(shí)間內(nèi)通過經(jīng)營收回全部投資和得到合理的回報(bào)，并在合約期滿之后，再交回給政府部門或原單位的一種融資方式。
　　TOT也是企業(yè)進(jìn)行收購與兼并所采取的一種特殊形式。它具備我國企業(yè)在并購過程中出現(xiàn)的一些特點(diǎn)，因此可以理解為基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)或資產(chǎn)的收購與兼并。

二、TOT方式的基本特點(diǎn)

　　一）吸引外資的成功率高
　　TOT方式是將現(xiàn)有已經(jīng)建成的設(shè)施轉(zhuǎn)讓給投資者，一般不涉及項(xiàng)目的建設(shè)過程，避開了BOT方式在建設(shè)過程中面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)和矛盾，如建設(shè)成本超支、工程停建或者不能正常運(yùn)營、現(xiàn)金流量不足以償還債務(wù)等，又能盡快取得收益，因此容易使雙方達(dá)成合作。有些項(xiàng)目可能需要進(jìn)行技術(shù)改造，但同新建項(xiàng)目相比，面臨的風(fēng)險(xiǎn)和矛盾已大大降低。
　　二）主要用于基礎(chǔ)設(shè)施
　　對盤活國有資產(chǎn)、搞活國營企業(yè)而言，TOT方式是一種較好的融資方式。在我國，TOT多用于橋梁、公路、電廠、水廠等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。政府部門或原企業(yè)將項(xiàng)目移交出去后，能夠取得一定金額的資金，以再建設(shè)其他項(xiàng)目。因此，通過TOT模式引進(jìn)外資或者私人資本，可以進(jìn)一步緩解我國基礎(chǔ)設(shè)施的“瓶頸制約”。
　　三）減少政府財(cái)政壓力
　　城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一次性投資大，運(yùn)營期間的補(bǔ)貼高，一直令政府頗感棘手。通過TOT模式吸引國外的投資者購買現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施，可以減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，這主要體現(xiàn)在兩個方面：一是通過資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓，政府可以得到一部分資金，用于建設(shè)其他的基礎(chǔ)設(shè)施，或者償還因建設(shè)轉(zhuǎn)讓的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目而背負(fù)的債務(wù)，或者安排國有企業(yè)的富余人員；二是將基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)讓以后，每年可以減少大量的財(cái)政補(bǔ)貼。
　　四）提高基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營管理效率
　　由于管理體制僵化、管理模式陳舊，我國基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營管理缺乏效率，運(yùn)營成本高，設(shè)備和設(shè)施的經(jīng)濟(jì)壽命短。外資或私人資本通過TOT方式獲得基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營權(quán)后，必然運(yùn)用國際上同行業(yè)先進(jìn)的運(yùn)營方式和經(jīng)營管理方法，提高運(yùn)營管理效率，降低運(yùn)營成本。這將對我國的基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營管理者產(chǎn)生一定的技術(shù)外溢效應(yīng)，使他們學(xué)習(xí)到先進(jìn)的運(yùn)營管理技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，從而提高經(jīng)營效率。基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營管理效率的提高，將提高項(xiàng)目產(chǎn)品質(zhì)量，降低產(chǎn)品的市場價(jià)格，使廣大的基礎(chǔ)設(shè)施使用者和消費(fèi)者從中受益。
　　五）轉(zhuǎn)讓需與改制同步進(jìn)行
　　現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施往往由一個規(guī)模不小的國有企業(yè)經(jīng)營管理，可能存在著冗員、非經(jīng)營性資產(chǎn)多、歷史包袱和社會包袱沉重或者負(fù)債重等問題。在轉(zhuǎn)讓前，必須就如何解決富余人員的安置、如何剝離非經(jīng)營性資產(chǎn)、如何解決企業(yè)辦社會形成的包袱、如何安排企業(yè)的債務(wù)等問題進(jìn)行研究，確定一套切實(shí)可行的方案，并報(bào)政府批準(zhǔn)。

三、TOT項(xiàng)目的運(yùn)作程序及周期

　　一）制訂轉(zhuǎn)讓方案并報(bào)批
　　采用TOT方式轉(zhuǎn)讓國有資產(chǎn)時(shí)，轉(zhuǎn)讓方必須首先根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，編制項(xiàng)目建議書，在征求行業(yè)主管部門（或原投資部門）的意見后，按照現(xiàn)行的有關(guān)規(guī)定，上報(bào)有權(quán)審批部門批準(zhǔn)。
　　項(xiàng)目建議書中主要說明項(xiàng)目概況、轉(zhuǎn)讓目的、出讓方、轉(zhuǎn)讓內(nèi)容、期限、轉(zhuǎn)讓后的經(jīng)營方式、轉(zhuǎn)讓所得的初步投向、債務(wù)償還初步方案、資產(chǎn)預(yù)評估結(jié)果、轉(zhuǎn)讓對經(jīng)濟(jì)、社會等方面的影響分析、擬采取的選擇受讓方的方式等內(nèi)容。
　　初步選定受讓方后，還要編制可行性研究報(bào)告（或資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)讓方案）并上報(bào)審批部門批準(zhǔn)?？尚行匝芯繄?bào)告（或資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)讓方案）中必須說明以下內(nèi)容：受讓方選擇情況及選擇結(jié)果、出讓方、受讓方、轉(zhuǎn)讓內(nèi)容、價(jià)格、期限、提供的經(jīng)營條件、轉(zhuǎn)讓后的經(jīng)營方式、權(quán)利及義務(wù)的分享分擔(dān)、債務(wù)償還方案、轉(zhuǎn)讓收入使用方案、經(jīng)濟(jì)社會效益分析、國有資產(chǎn)保值增值分析、財(cái)務(wù)分析等。
　　二）確定受讓方的選擇方式
　　在準(zhǔn)備項(xiàng)目建議書的同時(shí)，就應(yīng)該考慮采用何種方式來選擇受讓方：是采用面對面協(xié)商談判的私募方式，還是邀請招標(biāo)方式，還是完全競爭性的公開招標(biāo)方式。選擇方式應(yīng)該根據(jù)轉(zhuǎn)讓方的情況和項(xiàng)目特點(diǎn)綜合確定。根據(jù)我國已經(jīng)完成的TOT項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)以及我們大岳公司的實(shí)際操作經(jīng)驗(yàn)，完全競爭性的公開招標(biāo)方式具有操作程序規(guī)范、項(xiàng)目條件成熟、轉(zhuǎn)讓價(jià)格合理、成功率高等優(yōu)點(diǎn)，應(yīng)該成為轉(zhuǎn)讓方選擇TOT項(xiàng)目受讓方的首選方式。
　　與BOT項(xiàng)目一樣，聘請高水平的咨詢機(jī)構(gòu)作為轉(zhuǎn)讓方的融資顧問或財(cái)務(wù)顧問，將極大程度地提高TOT項(xiàng)目的前期工作效率和成功率。聘請財(cái)務(wù)顧問也是并購業(yè)務(wù)中的國際慣例。一個經(jīng)驗(yàn)豐富的顧問公司，能夠保證TOT項(xiàng)目的前期工作完整、細(xì)致和充分，并按照國際慣例進(jìn)行運(yùn)作，從而提高項(xiàng)目的吸引力，同時(shí)使中方政府的正當(dāng)利益能夠得到最大程度的保護(hù)。因未聘請顧問致使中方利益遭受很大損失的例子，國內(nèi)并不鮮見，如江西某市在轉(zhuǎn)讓水廠時(shí)，由于沒有聘請顧問，加上轉(zhuǎn)讓方缺乏經(jīng)驗(yàn)，掉入了外方設(shè)置的陷阱之中，使中方背上了沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。
　　三）TOT項(xiàng)目招標(biāo)的程序
　　采用招標(biāo)方式選擇TOT項(xiàng)目的受讓方，其程序與BOT方式大體相同，即包括確定項(xiàng)目方案、項(xiàng)目立項(xiàng)、招標(biāo)準(zhǔn)備、資格預(yù)審、準(zhǔn)備投標(biāo)文件、評標(biāo)、談判、融資和審批、實(shí)施等階段。
　　在開展招標(biāo)準(zhǔn)備工作的過程中，要注意TOT項(xiàng)目與BOT項(xiàng)目相比具有如下特點(diǎn)：
　　1.轉(zhuǎn)讓方必須首先取得合法的轉(zhuǎn)讓權(quán)
　　國有企業(yè)的法人對其占有的國有資產(chǎn)只有使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)等權(quán)益，沒有所有權(quán)，一般無權(quán)出售。地方政府和其他相關(guān)部門也只能行使行政管理職能。只有在獲得國有資產(chǎn)管理部門的授權(quán)后，國有企業(yè)才能具備出讓國有資產(chǎn)的合法主體地位，與受讓方簽訂的國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓合同才具有合法性。
　　2.原有企業(yè)或者企業(yè)直屬的廠（礦）的改制是前期工作中的重點(diǎn)
　　轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)可能是一個完全獨(dú)立的國有企業(yè)，或者是一個集團(tuán)公司下屬的企業(yè)，或者是一個獨(dú)立企業(yè)所屬的一個廠（礦），往往存在著債務(wù)如何處理、人員如何安排、離退休和企業(yè)辦社會等歷史包袱如何解決等問題。因此，在資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓前必須對這些問題進(jìn)行深入研究，并形成基本可行的方案。如負(fù)債問題，如果轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)存在未償債務(wù)，那么如何處理這些負(fù)債，應(yīng)該由政府、上級企業(yè)以及轉(zhuǎn)讓方共同研究確定。如果涉及債務(wù)人的改變，還需要取得債權(quán)人和債務(wù)擔(dān)保人的認(rèn)可。又如人員安排問題，可以由轉(zhuǎn)讓方自行解決，也可以由受讓方拿出一筆資金進(jìn)行一次性補(bǔ)償，還可以由投資人全部接收，并在一定期限內(nèi)進(jìn)行培訓(xùn)，再擇優(yōu)上崗。無論采取何種方式，都應(yīng)該首先確保不出現(xiàn)嚴(yán)重社會問題，并兼顧資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓后高效率運(yùn)營管理的需要。
　　3.需要進(jìn)行國有資產(chǎn)評估
　　利用TOT模式，受讓方需要買斷某項(xiàng)資產(chǎn)的全部或部分產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)，會發(fā)生產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓行為，要求對現(xiàn)有資產(chǎn)進(jìn)行合理的估價(jià)。一般來講，轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)是基礎(chǔ)設(shè)施，屬于國有資產(chǎn)，估價(jià)過低，會造成國有資產(chǎn)流失；估價(jià)過高，則會影響受讓方的積極性。這就需要處理好資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓與國有資產(chǎn)正確估價(jià)的關(guān)系。聘請的評估機(jī)構(gòu)應(yīng)該具備相應(yīng)資質(zhì)，具有與轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)相類似的項(xiàng)目的評估經(jīng)驗(yàn)，而且在評估時(shí)最好與轉(zhuǎn)讓方和其聘請的融資顧問及時(shí)溝通，盡可能在形成正式評估報(bào)告之前就評估價(jià)格達(dá)成一致意見。評估的結(jié)果應(yīng)該報(bào)請國有資產(chǎn)管理部門審核批準(zhǔn)。
　　4.潛在投標(biāo)人要求進(jìn)行盡職調(diào)查
　　投標(biāo)人在編制標(biāo)書期間，為了盡可能降低投資風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)保證建議的投標(biāo)價(jià)格具有競爭力，一般會要求對轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)進(jìn)行全面調(diào)查，包括現(xiàn)有經(jīng)營狀況、轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)涉及的法律情況、員工狀況、技術(shù)裝備水平等。轉(zhuǎn)讓方在組織投標(biāo)人進(jìn)行現(xiàn)場考查期間，應(yīng)該向投標(biāo)人提供轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)的有關(guān)資料，安排投標(biāo)人對轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)進(jìn)行這些調(diào)查。
　　5.轉(zhuǎn)讓必須符合轉(zhuǎn)讓方的戰(zhàn)略目標(biāo)
　　在采用TOT方式的情況下，投資人可能完全買斷資產(chǎn)的經(jīng)營權(quán)，也可能只是部分買斷資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)，同時(shí)中方要求以現(xiàn)有資產(chǎn)的一部分與投資人進(jìn)行合作或者合資，共同經(jīng)營管理現(xiàn)有資產(chǎn)。在部分買斷資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)的情況下，中方往往是在一個整體的戰(zhàn)略構(gòu)架基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)，要求受讓方必須接受中方提出的主要合作條件。因此，人和因素就顯得十分重要。只有建立在互惠互利、平等友好的基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)讓方和受讓方在合作項(xiàng)目上具有一致的戰(zhàn)略目標(biāo)和共同的經(jīng)營理念，合作才能取得完全成功，項(xiàng)目在合作期間才能順利進(jìn)行。
　　6.招標(biāo)主要標(biāo)的可以是資產(chǎn)價(jià)格，也可以是產(chǎn)品價(jià)格
　　基礎(chǔ)設(shè)施BOT項(xiàng)目招標(biāo)的標(biāo)的一般為產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格，如凈水廠BOT項(xiàng)目的標(biāo)的為凈水價(jià)格，污水處理廠BOT項(xiàng)目的標(biāo)的為污水處理服務(wù)價(jià)格，垃圾處理廠BOT項(xiàng)目的標(biāo)的為垃圾處理服務(wù)價(jià)格。TOT項(xiàng)目招標(biāo)標(biāo)的的選擇則具有一定靈活性，可以是轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)的價(jià)格，也可以是項(xiàng)目產(chǎn)品或者項(xiàng)目運(yùn)營服務(wù)的價(jià)格。如何確定TOT項(xiàng)目的招標(biāo)標(biāo)的，需要根據(jù)轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)的目的以及轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目面臨的市場環(huán)境來綜合確定。如果項(xiàng)目產(chǎn)品的價(jià)格是既定的，不允許受讓方進(jìn)行改變，招標(biāo)標(biāo)的只能是基于評估結(jié)果之上的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓價(jià)格。如果轉(zhuǎn)讓方希望通過轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)一次性獲得一筆事先確定的款項(xiàng)，那么招標(biāo)標(biāo)的就是項(xiàng)目產(chǎn)品或者服務(wù)價(jià)格。在后一種情況下，如果產(chǎn)品價(jià)格高于現(xiàn)有的政府定價(jià)或者市場價(jià)格，轉(zhuǎn)讓方必須有能力確保受讓方項(xiàng)目產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格得到批準(zhǔn)，并對差價(jià)部分進(jìn)行補(bǔ)償。
　　7.資產(chǎn)回購問題
　　資產(chǎn)權(quán)益一般包括資產(chǎn)的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)以及股權(quán)等權(quán)益。如果國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓僅是經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)的轉(zhuǎn)讓，而不包括所有權(quán)，則不涉及資產(chǎn)回購問題。在轉(zhuǎn)讓期滿后，資產(chǎn)應(yīng)該無債務(wù)、不設(shè)定擔(dān)保、設(shè)施狀況完好地移交給政府機(jī)構(gòu)。如果國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓是包括產(chǎn)權(quán)在內(nèi)的完全轉(zhuǎn)讓，則國有資產(chǎn)的所有權(quán)益實(shí)質(zhì)上已經(jīng)完全屬于受讓方。在經(jīng)營期滿后，資產(chǎn)是由中方按照事先約定的價(jià)格回購，還是由項(xiàng)目公司自行清算處理，應(yīng)該在轉(zhuǎn)讓前研究確定。
　　四）TOT項(xiàng)目的運(yùn)作周期
　　TOT項(xiàng)目的運(yùn)作周期與BOT方式所需的周期基本相同，從招標(biāo)準(zhǔn)備工作到簽訂資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議，大約需要60～70周的時(shí)間。雖然TOT項(xiàng)目需要對轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)進(jìn)行仔細(xì)、科學(xué)和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑u估，需要花費(fèi)一定時(shí)間，但在評估期間可以同時(shí)進(jìn)行招標(biāo)準(zhǔn)備工作。只要安排得當(dāng)，資產(chǎn)評估與咨詢顧問進(jìn)行的招標(biāo)準(zhǔn)備工作在時(shí)間上不會發(fā)生沖突。