金永祥 吳禮順

　　由于BOT項(xiàng)目通常會(huì)在私人部門(mén)(通常以專(zhuān)門(mén)設(shè)立的項(xiàng)目公司的形式)和多個(gè)公有部門(mén)(通常是政府部門(mén)和其控制的國(guó)有企業(yè))建立長(zhǎng)期性的、復(fù)雜的合同關(guān)系，BOT項(xiàng)目的成功依賴(lài)于政府部門(mén)對(duì)BOT項(xiàng)目的有效組織，依賴(lài)于政府一方各個(gè)部門(mén)的協(xié)調(diào)和配合以及政府顧問(wèn)部門(mén)的高質(zhì)量的工作。BOT項(xiàng)目的組織工作是決定項(xiàng)目進(jìn)展同時(shí)是降低項(xiàng)目前期費(fèi)用的決定因素。

一、 BOT項(xiàng)目組織的基本結(jié)構(gòu)

　　在基礎(chǔ)設(shè)施的BOT項(xiàng)目中，通常采用以下的項(xiàng)目組織結(jié)構(gòu)：
　　組織結(jié)構(gòu)圖：

　　招標(biāo)委員會(huì)
　　招標(biāo)委員會(huì)為項(xiàng)目招標(biāo)最高決策機(jī)構(gòu)，它一般是經(jīng)過(guò)政府授權(quán)為某一項(xiàng)目招標(biāo)特別設(shè)立的臨時(shí)機(jī)構(gòu)。招標(biāo)委員會(huì)的主任一般 由項(xiàng)目所在地區(qū)或城市的主管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，成員包括項(xiàng)目設(shè)計(jì)的各主要政府部門(mén)和簽約單位的主要決策人員。由于基礎(chǔ)設(shè)施BOT項(xiàng)目設(shè)計(jì)許多外部的政府條件和承諾，招標(biāo)委員會(huì)的組成應(yīng)能反映項(xiàng)目結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)。
　　一般而言，在中國(guó)的BOT項(xiàng)目會(huì)涉及到以下的主要政府部門(mén)：
　　□行業(yè)主管部門(mén)（如在城市凈水廠(chǎng)的項(xiàng)目中，主管部門(mén)通常是城市的市政管理委員會(huì)或城市的建設(shè)委員會(huì)）
　　□計(jì)委（主要的項(xiàng)目審批）
　　□物價(jià)局（項(xiàng)目公司產(chǎn)品的定價(jià)問(wèn)題及/或生產(chǎn)要素的價(jià)格問(wèn)題）
　　□土地局（項(xiàng)目用地）
　　□規(guī)劃委員會(huì)或建設(shè)委員會(huì)（項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和建設(shè)）
　　□財(cái)政局（可能的補(bǔ)貼問(wèn)題和稅費(fèi)問(wèn)題）
　　□稅務(wù)局（稅收問(wèn)題）
　　□外管局（外匯問(wèn)題）
　　□ 項(xiàng)目的國(guó)有一方簽約單位及其主管部門(mén)招標(biāo)委員會(huì)組成的合理性和成員的權(quán)威性，直接影響項(xiàng)目的進(jìn)度和最終成敗。
　　招標(biāo)委員會(huì)雜子項(xiàng)目初期將批準(zhǔn)招標(biāo)原則，在出售招標(biāo)文件前批準(zhǔn)招標(biāo)文件，在評(píng)標(biāo)結(jié)束后批準(zhǔn)評(píng)標(biāo)結(jié)果，在談判結(jié)束后向中標(biāo)人授標(biāo)并與之簽訂項(xiàng)目協(xié)議。
　　招標(biāo)辦公室
　　招標(biāo)辦公室是招標(biāo)委員會(huì)的常設(shè)工作機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的日常組織工作。招標(biāo)辦公室的成員通常為招標(biāo)委員會(huì)的成員單位的具體工作人員，這種安排有利于招標(biāo)辦公室與招標(biāo)委員會(huì)成員的及時(shí)溝通。招標(biāo)辦公室主任一般 由政府指定的負(fù)責(zé)運(yùn)作的只能部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。
　　招標(biāo)辦公室將在咨詢(xún)小組的支持下開(kāi)展工作，包括為招標(biāo)委員會(huì)準(zhǔn)備待批準(zhǔn)的文件和投標(biāo)人進(jìn)行交流。
　　招標(biāo)辦公室主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目條件（特別是須政府部門(mén)提供的）的實(shí)際落實(shí)，協(xié)調(diào)與政府各相關(guān)部門(mén)和簽約單位的關(guān)系。
　　以牽頭顧問(wèn)為首的顧問(wèn)班子
　　顧問(wèn)班子是BOT項(xiàng)目或類(lèi)似基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中不可或缺的角色。融資招標(biāo)需要招標(biāo)方和投標(biāo)方的有效溝通，一般情況下，政府缺少專(zhuān)業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，也沒(méi)有足夠的時(shí)間和精力，都需要顧問(wèn)的協(xié)助。除牽頭顧問(wèn)外，顧問(wèn)班子的常見(jiàn)成員包括：
　　□ 技術(shù)顧問(wèn)
　　□ 財(cái)務(wù)顧問(wèn)（在某些情況下，其職能由牽頭政府顧問(wèn)承擔(dān)）
　　□ 法律顧問(wèn)（通常包括國(guó)內(nèi)和國(guó)際顧問(wèn)，如果是國(guó)際招標(biāo)項(xiàng)目）
　　顧問(wèn)小組應(yīng)是個(gè)有機(jī)整體，招標(biāo)辦公室、法律顧問(wèn)、財(cái)務(wù)顧問(wèn)和技術(shù)顧問(wèn)的工作應(yīng)該協(xié)調(diào)一致，前頭顧問(wèn)應(yīng)保證實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)。
　　顧問(wèn)班子將就項(xiàng)目結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)等問(wèn)題提供咨詢(xún)意見(jiàn)，起草招標(biāo)文件以及回答關(guān)系的問(wèn)題。在顧問(wèn)班子中，牽頭顧問(wèn)起主導(dǎo)作用，類(lèi)似上市或購(gòu)并項(xiàng)目中的投資銀行的地位。牽頭顧問(wèn)的作用體現(xiàn)在：
　　□ 設(shè)計(jì)項(xiàng)目的整體結(jié)構(gòu)，包括項(xiàng)目的邊界條件。由于BOT項(xiàng)目結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)牽扯方方面面的問(wèn)題，它要求牽頭顧問(wèn)熟悉類(lèi)似項(xiàng)目的運(yùn)作規(guī)律和國(guó)際慣例，具有良好的餓項(xiàng)目全局觀(guān)、豐富的項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)好的牽頭顧問(wèn)會(huì)針對(duì)特定的項(xiàng)目條件，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目某些創(chuàng)新，它要求牽頭顧問(wèn)具有將國(guó)際慣例與本土環(huán)境對(duì)接的能力及對(duì)未來(lái)政府政策走向的恰當(dāng)把握。
　　□ 確定項(xiàng)目結(jié)構(gòu)的主要問(wèn)題和解決方案，執(zhí)導(dǎo)法律顧問(wèn)編制標(biāo)書(shū)，協(xié)助招標(biāo)辦公室審閱招標(biāo)文件。
　　□ 制定評(píng)標(biāo)原則并組織評(píng)標(biāo)和編制評(píng)標(biāo)報(bào)告，供決策。
　　□ 確定項(xiàng)目談判要點(diǎn)、策略和工作計(jì)劃。
　　□ 在談判中，就出現(xiàn)的問(wèn)題提供分析和解決方案供決策，同時(shí)把握談判的進(jìn)程。
　　□ 如需要，在項(xiàng)目融資環(huán)節(jié)，組織或協(xié)助配合盡職調(diào)查工作。
　　□ 分析和確定項(xiàng)目所須的外部條件和政府一方各部門(mén)的配合，協(xié)助招標(biāo)辦公室對(duì)內(nèi)的協(xié)調(diào)工作。
　　□ 領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)顧問(wèn)班子的工作，表現(xiàn)在：
　　　· 制定詳細(xì)工作計(jì)劃，并保證按計(jì)劃完成。
　　　· 將項(xiàng)目結(jié)構(gòu)涉及的主要問(wèn)題分解或翻譯成特定的專(zhuān)業(yè)問(wèn)題，交由各顧問(wèn)分析和提出解決方案。
　　　· 在各顧問(wèn)的意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行意見(jiàn)的綜合分析和平衡，形成對(duì)項(xiàng)目的整體影響或凈影響。
　　　· 保證專(zhuān)業(yè)顧問(wèn)的工作與整個(gè)項(xiàng)目的進(jìn)度一致。
　　財(cái)務(wù)顧問(wèn)在大型國(guó)際BOT項(xiàng)目招標(biāo)中一般需聘請(qǐng)，以提高項(xiàng)目的吸引力和信用。在國(guó)內(nèi)BOT項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)，牽頭的政府顧問(wèn)一般充當(dāng)財(cái)務(wù)顧問(wèn)的角色（前提是由投資咨詢(xún)公司擔(dān)任牽頭顧問(wèn)），財(cái)務(wù)顧問(wèn)的作用主要是：
　　1、 對(duì)項(xiàng)目結(jié)構(gòu)的財(cái)務(wù)可行性提出咨詢(xún)意見(jiàn)或參與設(shè)計(jì)項(xiàng)目結(jié)構(gòu)。
　　2、 制定評(píng)標(biāo)的財(cái)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。
　　3、 提供對(duì)投標(biāo)人標(biāo)書(shū)的財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)報(bào)告。
　　4、 談判期間，就談判問(wèn)題的財(cái)務(wù)影戲哪個(gè)提供咨詢(xún)。
　　在BOT項(xiàng)目中，由于較大程度的使用銀行貸款，因此設(shè)計(jì)出能滿(mǎn)足貸款銀行要求的項(xiàng)目結(jié)構(gòu)是項(xiàng)目能否成功的一個(gè)關(guān)鍵因素。分析貸款銀行的要求（如對(duì)項(xiàng)目自有資本金的比例，未來(lái)現(xiàn)金流的數(shù)量和穩(wěn)定性的，要求的最低的償債概率等），結(jié)合項(xiàng)目的具體情況和中國(guó)特有的餓項(xiàng)目外部條件（如價(jià)格管制等），設(shè)計(jì)和調(diào)整項(xiàng)目的財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)，也是財(cái)務(wù)顧問(wèn)的一個(gè)重要的任務(wù)。財(cái)務(wù)顧問(wèn) 有時(shí)也需就稅務(wù)問(wèn)題提出咨詢(xún)意見(jiàn)。
　　法律顧問(wèn)也是顧問(wèn)小組的成員，在國(guó)際招標(biāo)項(xiàng)目中，往往還會(huì)聘請(qǐng)國(guó)際法律顧問(wèn)。法律顧問(wèn)的作用主要有：
　　1、 對(duì)項(xiàng)目結(jié)構(gòu)和方案的法律可行性發(fā)表意見(jiàn)。
　　2、 對(duì)項(xiàng)目及合同條款的合法性提出法律意見(jiàn)。
　　3、 根據(jù)投資顧問(wèn)提出的商務(wù)原則起草招標(biāo)文件。
　　其具體的工作有：
　　1、 在項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段，明確項(xiàng)目結(jié)構(gòu)涉及的主要法律問(wèn)題、障礙和解決方式。
　　2、 提供評(píng)標(biāo)的法律意見(jiàn)。
　　3、 在談判期間，就提出問(wèn)題或方案的法律影響發(fā)表意見(jiàn)。
　　4、 負(fù)責(zé)法律文件的編制。
　　牽頭政府顧問(wèn)與法律顧問(wèn)的有效分工，將提高項(xiàng)目的效率和質(zhì)量。國(guó)內(nèi)很多項(xiàng)目單位為了節(jié)約前期費(fèi)用，由投資顧問(wèn)替代法律顧問(wèn)是不可取的，投資顧問(wèn)不應(yīng)對(duì)項(xiàng)目的法律符合性提意見(jiàn)。投資顧問(wèn)和法律顧問(wèn)的分工是必然的，符合時(shí)常經(jīng)濟(jì)法制性的本質(zhì)，將有效保護(hù)客戶(hù)利益。
　　技術(shù)顧問(wèn)也是政府顧問(wèn)的重要成員，技術(shù)顧問(wèn)的重要作用是通過(guò)技術(shù)要求的約定，保證項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和建設(shè)能滿(mǎn)足政府對(duì)可靠和安全的餓公用產(chǎn)品供給的要求，也應(yīng)適當(dāng)?shù)谋ＷC在BOT項(xiàng)目的移交時(shí)，政府能接受的餓是可正常運(yùn)轉(zhuǎn)的公用設(shè)施。
　　技術(shù)顧問(wèn)的具體工作包括：
　　1、 提出項(xiàng)目的技術(shù)要求。
　　2、 起草招標(biāo)文件中的技術(shù)文件。
　　3、 提沖對(duì)標(biāo)書(shū)的技術(shù)評(píng)價(jià)報(bào)告。
　　4、 談判期間，就技術(shù)問(wèn)題的影響提供咨詢(xún)。
　　BOT項(xiàng)目各組織單位之間的協(xié)調(diào)
　　政府一方（包括與顧問(wèn)班子）利益和工作的協(xié)調(diào)是大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目組織能否成功的關(guān)鍵，BOT項(xiàng)目也不例外。由于投資放的報(bào)價(jià)是給予對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)整體奉賢判斷后的一攬子提出的，因此項(xiàng)目設(shè)計(jì)和組織工作的目標(biāo)就是降低項(xiàng)目的整體風(fēng)險(xiǎn)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)方報(bào)價(jià)的最低。實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)需要：
　　□ 項(xiàng)目的招標(biāo)辦公室和牽頭顧問(wèn)，明晰項(xiàng)目的整體風(fēng)險(xiǎn)和具體的風(fēng)險(xiǎn)的分配，了解政府一方局部的利益的變化對(duì)項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)的凈影響，從全局的角度制訂最優(yōu)的方案。
　　□ 招標(biāo)辦公室和牽頭顧問(wèn)具備高潮的解釋和說(shuō)服能力。
　　□ 對(duì)部分簽約單位為實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目整體最優(yōu)，而犧牲部分局部利益，政府應(yīng)予以承認(rèn)并有適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償安排，以減輕項(xiàng)目單位參與項(xiàng)目的積極性。

二、BOT項(xiàng)目組織的經(jīng)驗(yàn)

　　根據(jù)參與的項(xiàng)目實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為政府在BOT項(xiàng)目的餓組織中，應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：
　　□ 保持招標(biāo)委員會(huì)成員，特別是招標(biāo)辦公室主任的連續(xù)性。
　　□ 招標(biāo)辦公室領(lǐng)導(dǎo)的特殊地位，出任的人選應(yīng)具有極強(qiáng)的組織能力，同時(shí)能與顧問(wèn)班子高效合作。
　　□ 牽頭顧問(wèn)的選擇。牽頭顧問(wèn)的選擇應(yīng)取決于其經(jīng)驗(yàn)和解決實(shí)際問(wèn)題的能力。好的餓牽頭顧問(wèn)的貢獻(xiàn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于使用蹩腳顧問(wèn)的咨詢(xún)費(fèi)節(jié)約。
　　□ 顧問(wèn)班子的領(lǐng)導(dǎo)和分工。顧問(wèn)班子應(yīng)在前頭顧問(wèn)的領(lǐng)導(dǎo)下，具有明確的餓專(zhuān)業(yè)分工。多家顧問(wèn)同時(shí)對(duì)招標(biāo)委員會(huì)負(fù)責(zé)將不利于項(xiàng)目的餓順利推進(jìn)，增加標(biāo)辦協(xié)調(diào)顧問(wèn)工作的工作量。
　　□ 招標(biāo)辦公室和牽頭顧問(wèn)應(yīng)明確投資人和銀行的資料要求，充分和恰當(dāng)?shù)馁Y料的提供是解決投資人對(duì)項(xiàng)目不確定性認(rèn)識(shí)的餓一個(gè)主要對(duì)策，它往往能在政府不做實(shí)質(zhì)性的讓步的情況下，爭(zhēng)取更大的利益。