城市污水再生利用戰(zhàn)略及經(jīng)濟和產業(yè)政策研究課題組
(清華大學 環(huán)境科學與工程系，北京 100084)

　　隨著水資源供需矛盾的加劇和水污染的日趨嚴重，要求人們將污水加以凈化處理和重新利用，以保證水資源的開發(fā)利用能夠滿足社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的需求。在這種情況下，城市污水再生利用成為開源節(jié)流、減輕水體污染、改善生態(tài)環(huán)境、解決城市缺水的有效途徑之一。污水再生利用產業(yè)在我國尚處于發(fā)展之初，為了培育和發(fā)展污水再生利用市場，提高污水再生利用率，促進該產業(yè)的快速、健康發(fā)展，并且推進污水再生利用的市場化，我們提出了相關的產業(yè)政策建議。該政策建議著力于實現(xiàn)如下的政策目標：第一，在水資源嚴重短缺的地區(qū)推廣污水再生利用，擴大再生水的需求，增加污水再生利用在解決水資源短缺諸多方案中的重要性；第二，促進污水再生利用產業(yè)的發(fā)展，實現(xiàn)污水再生利用產業(yè)的企業(yè)化運營，提高經(jīng)濟效率；第三，規(guī)范污水再生利用產業(yè)，保障再生水的安全性以及水價管制目標的實現(xiàn)。

一、 統(tǒng)一規(guī)劃，提高污水再生利用在城市水資源規(guī)劃中的地位

　　1. 在流域和城市的水資源總體規(guī)劃中，應當將再生水作為可利用的水資源形式之一，在規(guī)劃中予以統(tǒng)籌考慮。在研究制定解決城市水資源短缺的方案的過程中，應當將污水再生利用作為常備的選項，研究其實施的技術和經(jīng)濟可行性。再生水與其它水資源相比具有成本優(yōu)勢的地區(qū)，應當優(yōu)先發(fā)展污水再生利用；在水資源極度短缺的地區(qū)，即使再生水的成本相對較高，也應當發(fā)展一部分污水再生利用，一方面有利于形成水資源的競爭性供給，促進水資源的供給效率，另一方面也有助于保證水資源供給方式的多樣化和可靠性。
　　2. 在污水再生利用的經(jīng)濟可行性分析中，必須考慮使用再生水所帶來的外部經(jīng)濟性（主要表現(xiàn)為水資源的節(jié)約和水環(huán)境污染的緩減），所以應當從社會成本與社會收益的角度來比較各種方案的經(jīng)濟性。在低質水的需求場合中傳統(tǒng)水資源與再生水的效果相同，那么應當選擇成本低的供水方案。傳統(tǒng)水資源供給成本包括：引水的成本、自來水處理的成本、配水的成本、污水收集的成本、污水處理的成本及處理后污水排放的環(huán)境成本；而污水再生利用的成本則包括：原水收集成本、再生水處理成本、配水成本和再生水的風險成本。如果污水再生利用的社會成本低于自來水供給的社會成本，那么采用污水再生利用從整個社會的角度來看是可行的，即使在這種情況下污水再生利用的財務可行性不能達到基準水平。
　　3. 當污水再生利用的技術經(jīng)濟可行性得到滿足，并且與其它供水方案相比具有競爭力的時候，應當積極開展污水再生利用。在城市建設總體規(guī)劃中，應當對城市的供水、排水及污水再生利用進行統(tǒng)一規(guī)劃：城市污水再生利用應當依靠現(xiàn)有污水處理廠的再生水源，建立再生水回用體系；在城市污水處理廠的設計和建設中，應當進行污水處理和污水再生利用工程的一體化設計和建設；在城市統(tǒng)一布局建立再生水的銷售網(wǎng)絡，建設城市再生水干網(wǎng)供水；新建住宅小區(qū)優(yōu)先采用區(qū)域性大型污水處理廠處理的再生水，建筑內預留再生水回用給排水管道。遠離污水處理廠的新建居民小區(qū)，符合規(guī)定的，必須配套建設獨立的污水再生利用設施。

二、 強制與自愿相結合，因地制宜地拉動再生水的需求量

　　1. 在急需回用且自身有經(jīng)濟能力的地區(qū)（優(yōu)先強制發(fā)展型區(qū)域），應當推行再生水的強制使用措施；可以采用兩種方法：一是推行水資源的“優(yōu)質優(yōu)用，劣質劣用”的方針，二是規(guī)定滿足一定標準的用水部門在其水資源消耗中必須要有一定比例的再生水。
　　2. 水資源的分質分類使用指可以使用低質水的場合不能使用自來水、地下水或其它優(yōu)質水源。因此在水資源緊張的地區(qū)，城市自來水應當只保證城市基本生活用水和必要的工業(yè)用水，除此以外的沖廁用水、園林澆灌、道路清潔、車輛沖洗、基建施工、噴水池和空調冷卻設備補水等禁用自來水，而必須采用再生水。
　　3. 符合以下標準的用水部門必須采用一定比例的再生水：第一，建筑面積超過一定標準的用水部門，包括賓（旅）館、飯店、商場、公寓，綜合性服務樓、高層商品住宅，機關、科研單位、企業(yè)、大專院校和大型綜合性文化、體育建筑；第二，規(guī)劃人口超過一定規(guī)模的住宅小區(qū)、集中建筑區(qū)；第三，優(yōu)質雜排水量超過一定標準的獨立工業(yè)企業(yè)及成片開發(fā)的工業(yè)小區(qū)。
　　4. 符合以上標準的用水部門可以根據(jù)當?shù)赜嘘P部門的規(guī)劃，并且結合自身的實際條件選擇經(jīng)濟可行的污水再生利用方式。對于自行建設污水再生利用設施的單位，有關部門應當采取措施監(jiān)督再生水設施的有效運營，避免設備的閑置和浪費。
　　5. 將污水再生利用與用水指標的審批發(fā)放相結合，符合標準但未使用再生水的用水部門不能取得用水指標。發(fā)放的用水指標應當扣減使用再生水的那部分水量。
　　6. 在急需回用但自身尚不具備足夠的經(jīng)濟能力的地區(qū)（國家扶持發(fā)展型），應推行強制使用與自愿使用并舉的措施，采用激勵性政策鼓勵再生水的需求；在潛在需回用的地區(qū)（自行穩(wěn)步發(fā)展型區(qū)域和等待時機型區(qū)域），應當實施再生水的自愿使用政策。

三、 集中與分散相結合，提高污水再生利用方式的靈活性

　　1. 集中型污水處理廠的周邊地區(qū)宜采用集中型的污水再生利用的方式；對于工業(yè)用水和大面積的生態(tài)景觀用水，應使用集中式污水處理廠出水的再生利用。對于離集中型污水處理廠較遠的區(qū)域，或城市污水處理管網(wǎng)尚未覆蓋的區(qū)域，宜采用分散型污水再生利用的方式；對新規(guī)劃的小區(qū)，可以采用就地污水處理和再生利用系統(tǒng)。
　　2. 對于符合強制使用再生水標準的建筑或小區(qū)，污水再生利用管理部門可以只規(guī)定其再生水使用量，而至于是興建分散型污水再生利用設施還是使用集中型污水再生利用企業(yè)的再生水，則應當由使用者根據(jù)再生水的成本和技術可行性自行決定。
　　3. 鼓勵建筑群或小區(qū)聯(lián)合興建污水再生利用設施，以解決水量不足和規(guī)模經(jīng)濟的問題。除此之外，也應當嘗試介于集中型回用和分散型回用相結合的模式，即由集中型污水再生利用企業(yè)提供一定水質標準的再生水，而末端用戶則根據(jù)不同的水質需求自行進行處理，這種污水再生利用方式具有很好的靈活性。

四、 加強質量監(jiān)管制度，確保再生水的安全性和服務的可靠性

　　1. 由于污水再生利用具有潛在的健康風險和環(huán)境風險，可能直接影響到公眾的身體健康和環(huán)境，質量因而必須加強政府的質量監(jiān)管職能，該項監(jiān)管職能的內容主要包括再生水水質以及污水再生利用可能所帶來的環(huán)境影響。
　　2. 政府對污水再生利用企業(yè)進行質量管制首先需要確定再生水管制的標準體系，制定出再生水質量標準和服務要求。質量監(jiān)管的標準體系不僅涉及水質指標、技術指標，而且還包括由污水再生利用企業(yè)管理效率決定的服務質量標準，如管網(wǎng)泄露的修復速度、對再生水使用者投訴的反應速度等，充分體現(xiàn)了用戶滿意的宗旨。
　　3. 應當建立和健全完備的法律框架體系，以保證污水再生利用企業(yè)質量標準的有效實施。法律法規(guī)中應該明確地規(guī)定污水再生利用企業(yè)的法律責任，即要求保證再生水的安全性（指質量達到國家安全標準）以及服務的可靠性（指再生水能夠保證連續(xù)、隨時地供應）；制定合理的法律條款，讓污水再生利用企業(yè)承擔基本的水質監(jiān)控任務，規(guī)定必要的用于質量控制的基礎設施建設；制定罰則，確保標準的貫徹執(zhí)行。
　　4. 建立起獨立于企業(yè)之外的第三方質量監(jiān)（檢）測系統(tǒng)，隨時監(jiān)測污水再生利用企業(yè)的產品和服務質量。再生水屬于城市二次供水的范疇，其質量監(jiān)管體系可以納入到目前的自來水質量控制體系中，依靠現(xiàn)有的國家城市供水水質檢測網(wǎng)，通過國家城市供水水質監(jiān)測管理中心和直轄市、省會城市及計劃單列市經(jīng)過國家技術監(jiān)督部門認證的城市供水水質檢測站提供的反饋信息對污水再生利用企業(yè)進行質量監(jiān)管。
　　5. 污水再生利用企業(yè)公布運行質量信息以接受公眾監(jiān)督，公眾應當能夠方便、平等、免費地獲得污水再生利用企業(yè)的產品服務質量信息。調動消費者的監(jiān)督作用、減少政府的管制成本，為提高消費者的積極性，必需采取措施減少投訴成本，如提供有關數(shù)據(jù)資料，使再生水的使用者能夠容易地識別出企業(yè)的違規(guī)行為；建立合理的機制補償消費者因進行有效訴訟而發(fā)生的費用和成本等。
　　6. 需要政府管理部門依法行政，對污水再生利用企業(yè)的產品服務質量進行監(jiān)督與抽查，接受和處理用戶投訴，對違反質量標準的企業(yè)行為明確損失賠償責任。將污水再生利用產業(yè)的質量監(jiān)管結合到價格監(jiān)管政策中。當污水再生利用企業(yè)質量下降時，主管部門進行降低價格、減少利潤收入的懲罰。

五、 建立財務監(jiān)管制度，規(guī)范再生水企業(yè)的投資和財務管理

　　1. 由于污水再生利用產業(yè)兼有自然壟斷性和公益性的特征，政府應當對污水再生利用企業(yè)的投資和財務進行監(jiān)管。監(jiān)管的內容包括企業(yè)的設備更新、投資擴張、以及除再生水服務以外的多元化投資經(jīng)營行為的監(jiān)控。管理部門必需監(jiān)督其資本運作和費用支出，保證企業(yè)財務狀況穩(wěn)定并且投入了足夠的資源進行污水再生利用設施設備保養(yǎng)和更新，能夠提供滿足水質和水量要求的再生水；同時，在價格受到管制的情況下，管理部門還必需保證再生水企業(yè)的支出符合價格限制的規(guī)定，并有助于擴大生產能力、改進服務質量。
　　2. 將污水再生利用企業(yè)的財務監(jiān)管與再生水的價格管制政策相結合，如果企業(yè)未能按期完成必要的投資項目就降低管制水價。污水再生利用產業(yè)內的所有企業(yè)，每年必須向財務監(jiān)管部門報告投資項目的進展情況，然后公布整個產業(yè)投資進展的有關信息；并且應當強調以投資成效而不是以投資額為標準來監(jiān)督企業(yè)的投資行為。
　　3. 為了確保污水再生利用企業(yè)的核心業(yè)務能安全有效地開展，政府主管部門應對企業(yè)的投資及財務行為提出一些具體的要求，包括：（1）企業(yè)必須保證有足夠的財力和管理資源經(jīng)營污水再生利用服務這類核心業(yè)務；（2）企業(yè)每年必須向主管部門證明在下一年有足夠的財力和管理資源有效地經(jīng)營其核心業(yè)務；（3）企業(yè)必須保證每年進行必要的設備維護、檢修、更新投資，以保證在企業(yè)合同期滿后，污水再生利用設施仍能高效、穩(wěn)定地運轉；（4）企業(yè)開發(fā)重要的多種經(jīng)營業(yè)務領域后，必須向主管部門重新證明自己有必須的財力和管理資源經(jīng)營核心業(yè)務。（5）為了提高企業(yè)財務的透明度，主管部門應要求企業(yè)對污水再生利用核心業(yè)務與其它業(yè)務實行單獨的核算制度。

六、 放松市場準入管制，促進污水再生利用產業(yè)的競爭機制

　　1. 政府應當拆除由于行政性命令而造成的行業(yè)壁壘，地區(qū)分割等妨礙市場公平競爭的準入政策，取消對污水再生利用產業(yè)投資的限制，尤其是在管網(wǎng)的建設運營方面。為鼓勵城市污水再生利用產業(yè)中非壟斷業(yè)務的競爭并且擴大投資來源，應當允許私人部門和國外資本的進入，通過競爭推動現(xiàn)有的國有企業(yè)提高生產效率，降低生產成本。應當建立起適應該行業(yè)多元化投資格局的產權制度，尊重并保護投資者的合法權益。
　　2. 政府不應當干預由于市場競爭本身所造成的進入壁壘，這些壁壘包括規(guī)模經(jīng)濟壁壘、資本投入壁壘和技術壁壘等。進入壁壘對污水再生利用行業(yè)這樣的自然壟斷產業(yè)來說有時是必要的，它排斥了壟斷企業(yè)之外的其它企業(yè)進入該市場，抑制了企業(yè)之間的過度競爭，使這些產業(yè)內部的企業(yè)組織結構在一定程度上保持了穩(wěn)定性，從而有可能發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟的優(yōu)勢。
　　3. 政府應當放松對污水再生利用設施建設市場的管制，在能夠保證污水再生利用設施出水滿足質量管制標準的前提下，不為污水再生利用技術和設施的供給方以及設施建設單位設置市場準入條件。政府不干預污水再生利用設施建設市場的正常競爭。

七、 完善再生水的收費制度，保障再生水企業(yè)的合理回報

　　1. 為提高污水再生利用率，推進污水再生利用的產業(yè)化，應當對再生水的使用實行收費制度。再生水費為使用者費用，用以補償污水再生利用設施的投資、建設和運營的支出。實行污水再生利用收費制度是產業(yè)化的基礎，它不僅有助于提高企業(yè)和居民的環(huán)境意識，更重要的是為污水再生利用產業(yè)的良性發(fā)展提供資金保證。
　　2. 再生水費的征收額度不僅應當包括折舊和大修理費這兩項以成本回收的要求，而且還應當能夠提供適當?shù)睦麧?，并且污水再生利用產業(yè)的允許投資回報率應當能夠與社會平均利潤水平相當，以此吸引投資者進入到這一行業(yè)來進行投資。
　　3. 為了使再生水與傳統(tǒng)水資源方式相比具有競爭力，應當對水資源（包括再生水和傳統(tǒng)水資源）采全成本的方式進行定價。在優(yōu)先強制發(fā)展型區(qū)域，應當適當提高傳統(tǒng)性水資源的價格，使得再生水的價格具有優(yōu)勢，從而通過經(jīng)濟激勵的手段刺激用戶采用再生水。在其它區(qū)域，再生水與其它水價的定價基礎應當相同：對于傳統(tǒng)供水方式能夠享受的補貼，再生水也應當能夠享受；或者可以取消對傳統(tǒng)供水方式的補貼。
　　4. 政府對再生水的定價實施管制政策，其管制目標應當具有多重性：首先應當保障收費制度能夠使污水再生利用企業(yè)收回成本，并實現(xiàn)一定的利潤；其次應當防止污水再生利用企業(yè)利用特殊的市場地位采用壟斷定價；最后應當能夠促進企業(yè)改善效率，提高技術進步水平。

八、 實施優(yōu)惠政策，扶持污水再生利用產業(yè)的發(fā)展

　　1. 政府應當采取一定的激勵政策以促進污水再生利用產業(yè)的發(fā)展。它通過采取兩方面的措施加以實現(xiàn)：一方面可以通過財政補貼、稅收優(yōu)惠、貼息貸款等手段加以實現(xiàn)，另一方面也可以通過為污水再生利用產業(yè)創(chuàng)造良好的體制條件來實現(xiàn)。
　　2. 污水再生利用設施是城市基礎設施的重要組成部分，對社會、經(jīng)濟和環(huán)境的協(xié)調發(fā)展具有不可替代的作用，并且污水再生利用在一定程度上具有公益性質，這就需要政府財政投資仍然是該產業(yè)的重要投資來源。政府也可以通過資本運營來實現(xiàn)基礎產業(yè)的調節(jié)控制力，以小的公共資本帶動大的社會資本和國際資本。但是政府投資只能起到對市場機制的補充、矯正和促進作用，而不能代替市場配置資源的基礎性作用。
　　3. 促進污水再生利用企業(yè)的融資渠道的多元化。允許企業(yè)以再生水的收費權為擔保向商業(yè)銀行進行間接融資，也可以通過發(fā)行股票、債券的形式在資本市場上進行直接融資。但是企業(yè)在融資過程中必須充分考慮到自身的償還能力，以控制債務風險。鼓勵采用BOT的方式建設污水再生利用設施，但在采用BOT方式時，應著力解決和完善項目業(yè)主的選擇方式問題、合理的投資回報率問題、風險的分擔和轉移機制等問題。合理利用外資，形式主要有雙邊貸款、多邊貸款和雙邊合作融資，利用外資必須要充分考慮資金的使用成本；也可以積極爭取國外環(huán)境保護和城市建設的優(yōu)惠貸款和贈款，進一步擴大污水再生利用的資金來源。
　　4. 在污水再生利用產業(yè)的收益率管制政策中應當充分考慮社會的平均收益水平和產業(yè)投資的吸引力，為吸引社會資金投入污水再生利用設施，政府可按略高于同期銀行長期貸款利率的標準設定投資回報率，或按照未受管制部門的平均水平設定凈資產收益率。
　　5. 積極建立城市再生水的銷售與交易制度。在保證再生水質量的前提下，不但允許集中型污水再生利用企業(yè)可以銷售再生水，還應當允許分散型污水再生利用設施有償轉讓其再生水。有關部門應當再生水的銷售進行嚴格的質量控制。
　　6. 政府通過多種手段降低污水再生利用企業(yè)的經(jīng)營風險。政府扶持污水再生利用企業(yè)的優(yōu)惠政策應當具有長期性和穩(wěn)定性，由于政策變動因素造成污水再生利用企業(yè)經(jīng)營狀況發(fā)生變化時應當給予一定的補償。應當根據(jù)實際情況的變化，在一定周期內調整再生水的水價，充分保證再生水水價的穩(wěn)定性和合理性。

九、 實行企業(yè)化運營，提高再生水企業(yè)的核心競爭力

　　1. 污水再生利用企業(yè)應當實行政企分開，明確企業(yè)的性質和法人地位，實現(xiàn)企業(yè)化運營。污水再生利用企業(yè)在有償服務的前提下，實行經(jīng)濟獨立核算，自主經(jīng)營，自負盈虧；承擔委托責任，在保證污水再生利用設施正常運轉的同時，有效降低成本，提高服務水平。
　　2. 根據(jù)我國目前水工業(yè)的發(fā)展實際以及國際經(jīng)驗，企業(yè)化運營可以選擇如下的模式：政府投資建設，委托專業(yè)機構運營；貸款投資建設，委托專業(yè)機構運營；政府和私人部門其同投資建設，授權委托經(jīng)營；采取BOT的投資運營方式。
　　3. 以市場為導向通過引入競爭機制降低相關產業(yè)的運行成本，提高企業(yè)的經(jīng)營效率，加強技術創(chuàng)新，改善產業(yè)的服務水平。區(qū)分污水再生利用產業(yè)鏈中的壟斷性業(yè)務和非壟斷性業(yè)務，分別制定不同的競爭方案。對于非壟斷性業(yè)務，可以通過允許投資者的自由進入形成直接競爭的格局。而對于自然壟斷性很強的業(yè)務，難以采用直接競爭的方式，可以考慮采用標尺競爭，特許經(jīng)營權投標，服務合同承包等間接競爭的形式。
　　4. 對于依托于城市污水處理廠的污水再生企業(yè)，可以與污水處理企業(yè)實行縱向一體化，降低企業(yè)的運行管理成本，提高企業(yè)的經(jīng)濟管理效率和競爭力；也可以采用縱向分離的形式，使得污水再生利用企業(yè)進行獨立經(jīng)營，有利于企業(yè)的靈活性和引入競爭機制。污水再生利用企業(yè)與污水處理廠的關系可由企業(yè)根據(jù)市場要求自行決定。

十、 加強組織領導，充分發(fā)揮有關部門和中介機構的作用

　　1. 集中型污水再生利用與分散型污水再生利用應當由相同的部門進行管理，消除部門分割，提高政府對污水再生利用產業(yè)的監(jiān)管能力。污水再生利用屬于城市二次供水的范疇之內，因而由傳統(tǒng)的供水管理部門進行管理是具有體制優(yōu)勢的，但必須在傳統(tǒng)的自來水管理體系中加入更為嚴格的水質監(jiān)（檢）測職能。
　　2. 在污水再生利用產業(yè)的市場化過程中，政府職能主要充當監(jiān)督管理者這一單一職能。政府的主要職能是通過立法規(guī)范污水再生利用企業(yè)行為，建立市場運行規(guī)則，維護市場運行秩序，從而提供穩(wěn)定的投資環(huán)境；通過產業(yè)政策和經(jīng)濟手段對企業(yè)的運營和發(fā)展進行間接地調控，引導污水再生利用產業(yè)朝著國家的產業(yè)政策方向發(fā)展；加強對企業(yè)的服務，向企業(yè)提供市場信息、進行政策扶持，減少污水再生利用企業(yè)的市場風險。
　　3. 政府所制定的污水再生利用產業(yè)政策主要包括激勵政策和約束政策兩大類，一方面政府通過優(yōu)惠的財政金融政策和產業(yè)政策刺激污水再生利用；另一方面通過法規(guī)對企業(yè)進行管制，防止污水再生利用企業(yè)依靠市場壟斷地位而采取壟斷行為，損害社會福利。總而言之，政府制定污水再生利用產業(yè)政策總的目標是要實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟與競爭活力的有機結合。
　　4. 在政府轉變職能的過程中，應當強化行業(yè)管理，積極制定行業(yè)標準，規(guī)范企業(yè)行為。積極扶持行業(yè)協(xié)會的發(fā)展和能力建設，使之在發(fā)展行業(yè)標準、規(guī)范和行業(yè)信息技術與培訓服務等方面發(fā)揮重要作用，成為政府進行行業(yè)管理、落實產業(yè)政策的橋梁。完善和健全各種專業(yè)化的管理機構。完善污水再生利用企業(yè)的會計、審計制度，通過獨立的會計師事務所，實施對企業(yè)的社會審計和社會監(jiān)督。強化物價、環(huán)境保護、消費者協(xié)會等社會監(jiān)督部門的功能，保證企業(yè)提供優(yōu)質的服務，用戶利益不受到損害。