城市污水再生利用戰(zhàn)略及經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)政策研究課題組
(清華大學(xué) 環(huán)境科學(xué)與工程系，北京 100084)

　　隨著水資源供需矛盾的加劇和水污染的日趨嚴(yán)重，要求人們將污水加以?xún)艋幚砗椭匦吕?，以保證水資源的開(kāi)發(fā)利用能夠滿(mǎn)足社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的需求。在這種情況下，城市污水再生利用成為開(kāi)源節(jié)流、減輕水體污染、改善生態(tài)環(huán)境、解決城市缺水的有效途徑之一。污水再生利用產(chǎn)業(yè)在我國(guó)尚處于發(fā)展之初，為了培育和發(fā)展污水再生利用市場(chǎng)，提高污水再生利用率，促進(jìn)該產(chǎn)業(yè)的快速、健康發(fā)展，并且推進(jìn)污水再生利用的市場(chǎng)化，我們提出了相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策建議。該政策建議著力于實(shí)現(xiàn)如下的政策目標(biāo)：第一，在水資源嚴(yán)重短缺的地區(qū)推廣污水再生利用，擴(kuò)大再生水的需求，增加污水再生利用在解決水資源短缺諸多方案中的重要性；第二，促進(jìn)污水再生利用產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)污水再生利用產(chǎn)業(yè)的企業(yè)化運(yùn)營(yíng)，提高經(jīng)濟(jì)效率；第三，規(guī)范污水再生利用產(chǎn)業(yè)，保障再生水的安全性以及水價(jià)管制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

一、 統(tǒng)一規(guī)劃，提高污水再生利用在城市水資源規(guī)劃中的地位

　　1. 在流域和城市的水資源總體規(guī)劃中，應(yīng)當(dāng)將再生水作為可利用的水資源形式之一，在規(guī)劃中予以統(tǒng)籌考慮。在研究制定解決城市水資源短缺的方案的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)將污水再生利用作為常備的選項(xiàng)，研究其實(shí)施的技術(shù)和經(jīng)濟(jì)可行性。再生水與其它水資源相比具有成本優(yōu)勢(shì)的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先發(fā)展污水再生利用；在水資源極度短缺的地區(qū)，即使再生水的成本相對(duì)較高，也應(yīng)當(dāng)發(fā)展一部分污水再生利用，一方面有利于形成水資源的競(jìng)爭(zhēng)性供給，促進(jìn)水資源的供給效率，另一方面也有助于保證水資源供給方式的多樣化和可靠性。
　　2. 在污水再生利用的經(jīng)濟(jì)可行性分析中，必須考慮使用再生水所帶來(lái)的外部經(jīng)濟(jì)性（主要表現(xiàn)為水資源的節(jié)約和水環(huán)境污染的緩減），所以應(yīng)當(dāng)從社會(huì)成本與社會(huì)收益的角度來(lái)比較各種方案的經(jīng)濟(jì)性。在低質(zhì)水的需求場(chǎng)合中傳統(tǒng)水資源與再生水的效果相同，那么應(yīng)當(dāng)選擇成本低的供水方案。傳統(tǒng)水資源供給成本包括：引水的成本、自來(lái)水處理的成本、配水的成本、污水收集的成本、污水處理的成本及處理后污水排放的環(huán)境成本；而污水再生利用的成本則包括：原水收集成本、再生水處理成本、配水成本和再生水的風(fēng)險(xiǎn)成本。如果污水再生利用的社會(huì)成本低于自來(lái)水供給的社會(huì)成本，那么采用污水再生利用從整個(gè)社會(huì)的角度來(lái)看是可行的，即使在這種情況下污水再生利用的財(cái)務(wù)可行性不能達(dá)到基準(zhǔn)水平。
　　3. 當(dāng)污水再生利用的技術(shù)經(jīng)濟(jì)可行性得到滿(mǎn)足，并且與其它供水方案相比具有競(jìng)爭(zhēng)力的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)積極開(kāi)展污水再生利用。在城市建設(shè)總體規(guī)劃中，應(yīng)當(dāng)對(duì)城市的供水、排水及污水再生利用進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃：城市污水再生利用應(yīng)當(dāng)依靠現(xiàn)有污水處理廠(chǎng)的再生水源，建立再生水回用體系；在城市污水處理廠(chǎng)的設(shè)計(jì)和建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行污水處理和污水再生利用工程的一體化設(shè)計(jì)和建設(shè)；在城市統(tǒng)一布局建立再生水的銷(xiāo)售網(wǎng)絡(luò)，建設(shè)城市再生水干網(wǎng)供水；新建住宅小區(qū)優(yōu)先采用區(qū)域性大型污水處理廠(chǎng)處理的再生水，建筑內(nèi)預(yù)留再生水回用給排水管道。遠(yuǎn)離污水處理廠(chǎng)的新建居民小區(qū)，符合規(guī)定的，必須配套建設(shè)獨(dú)立的污水再生利用設(shè)施。

二、 強(qiáng)制與自愿相結(jié)合，因地制宜地拉動(dòng)再生水的需求量

　　1. 在急需回用且自身有經(jīng)濟(jì)能力的地區(qū)（優(yōu)先強(qiáng)制發(fā)展型區(qū)域），應(yīng)當(dāng)推行再生水的強(qiáng)制使用措施；可以采用兩種方法：一是推行水資源的“優(yōu)質(zhì)優(yōu)用，劣質(zhì)劣用”的方針，二是規(guī)定滿(mǎn)足一定標(biāo)準(zhǔn)的用水部門(mén)在其水資源消耗中必須要有一定比例的再生水。
　　2. 水資源的分質(zhì)分類(lèi)使用指可以使用低質(zhì)水的場(chǎng)合不能使用自來(lái)水、地下水或其它優(yōu)質(zhì)水源。因此在水資源緊張的地區(qū)，城市自來(lái)水應(yīng)當(dāng)只保證城市基本生活用水和必要的工業(yè)用水，除此以外的沖廁用水、園林澆灌、道路清潔、車(chē)輛沖洗、基建施工、噴水池和空調(diào)冷卻設(shè)備補(bǔ)水等禁用自來(lái)水，而必須采用再生水。
　　3. 符合以下標(biāo)準(zhǔn)的用水部門(mén)必須采用一定比例的再生水：第一，建筑面積超過(guò)一定標(biāo)準(zhǔn)的用水部門(mén)，包括賓（旅）館、飯店、商場(chǎng)、公寓，綜合性服務(wù)樓、高層商品住宅，機(jī)關(guān)、科研單位、企業(yè)、大專(zhuān)院校和大型綜合性文化、體育建筑；第二，規(guī)劃人口超過(guò)一定規(guī)模的住宅小區(qū)、集中建筑區(qū)；第三，優(yōu)質(zhì)雜排水量超過(guò)一定標(biāo)準(zhǔn)的獨(dú)立工業(yè)企業(yè)及成片開(kāi)發(fā)的工業(yè)小區(qū)。
　　4. 符合以上標(biāo)準(zhǔn)的用水部門(mén)可以根據(jù)當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門(mén)的規(guī)劃，并且結(jié)合自身的實(shí)際條件選擇經(jīng)濟(jì)可行的污水再生利用方式。對(duì)于自行建設(shè)污水再生利用設(shè)施的單位，有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)采取措施監(jiān)督再生水設(shè)施的有效運(yùn)營(yíng)，避免設(shè)備的閑置和浪費(fèi)。
　　5. 將污水再生利用與用水指標(biāo)的審批發(fā)放相結(jié)合，符合標(biāo)準(zhǔn)但未使用再生水的用水部門(mén)不能取得用水指標(biāo)。發(fā)放的用水指標(biāo)應(yīng)當(dāng)扣減使用再生水的那部分水量。
　　6. 在急需回用但自身尚不具備足夠的經(jīng)濟(jì)能力的地區(qū)（國(guó)家扶持發(fā)展型），應(yīng)推行強(qiáng)制使用與自愿使用并舉的措施，采用激勵(lì)性政策鼓勵(lì)再生水的需求；在潛在需回用的地區(qū)（自行穩(wěn)步發(fā)展型區(qū)域和等待時(shí)機(jī)型區(qū)域），應(yīng)當(dāng)實(shí)施再生水的自愿使用政策。

三、 集中與分散相結(jié)合，提高污水再生利用方式的靈活性

　　1. 集中型污水處理廠(chǎng)的周邊地區(qū)宜采用集中型的污水再生利用的方式；對(duì)于工業(yè)用水和大面積的生態(tài)景觀用水，應(yīng)使用集中式污水處理廠(chǎng)出水的再生利用。對(duì)于離集中型污水處理廠(chǎng)較遠(yuǎn)的區(qū)域，或城市污水處理管網(wǎng)尚未覆蓋的區(qū)域，宜采用分散型污水再生利用的方式；對(duì)新規(guī)劃的小區(qū)，可以采用就地污水處理和再生利用系統(tǒng)。
　　2. 對(duì)于符合強(qiáng)制使用再生水標(biāo)準(zhǔn)的建筑或小區(qū)，污水再生利用管理部門(mén)可以只規(guī)定其再生水使用量，而至于是興建分散型污水再生利用設(shè)施還是使用集中型污水再生利用企業(yè)的再生水，則應(yīng)當(dāng)由使用者根據(jù)再生水的成本和技術(shù)可行性自行決定。
　　3. 鼓勵(lì)建筑群或小區(qū)聯(lián)合興建污水再生利用設(shè)施，以解決水量不足和規(guī)模經(jīng)濟(jì)的問(wèn)題。除此之外，也應(yīng)當(dāng)嘗試介于集中型回用和分散型回用相結(jié)合的模式，即由集中型污水再生利用企業(yè)提供一定水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的再生水，而末端用戶(hù)則根據(jù)不同的水質(zhì)需求自行進(jìn)行處理，這種污水再生利用方式具有很好的靈活性。

四、 加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)管制度，確保再生水的安全性和服務(wù)的可靠性

　　1. 由于污水再生利用具有潛在的健康風(fēng)險(xiǎn)和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，可能直接影響到公眾的身體健康和環(huán)境，質(zhì)量因而必須加強(qiáng)政府的質(zhì)量監(jiān)管職能，該項(xiàng)監(jiān)管職能的內(nèi)容主要包括再生水水質(zhì)以及污水再生利用可能所帶來(lái)的環(huán)境影響。
　　2. 政府對(duì)污水再生利用企業(yè)進(jìn)行質(zhì)量管制首先需要確定再生水管制的標(biāo)準(zhǔn)體系，制定出再生水質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)要求。質(zhì)量監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)體系不僅涉及水質(zhì)指標(biāo)、技術(shù)指標(biāo)，而且還包括由污水再生利用企業(yè)管理效率決定的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，如管網(wǎng)泄露的修復(fù)速度、對(duì)再生水使用者投訴的反應(yīng)速度等，充分體現(xiàn)了用戶(hù)滿(mǎn)意的宗旨。
　　3. 應(yīng)當(dāng)建立和健全完備的法律框架體系，以保證污水再生利用企業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的有效實(shí)施。法律法規(guī)中應(yīng)該明確地規(guī)定污水再生利用企業(yè)的法律責(zé)任，即要求保證再生水的安全性（指質(zhì)量達(dá)到國(guó)家安全標(biāo)準(zhǔn)）以及服務(wù)的可靠性（指再生水能夠保證連續(xù)、隨時(shí)地供應(yīng)）；制定合理的法律條款，讓污水再生利用企業(yè)承擔(dān)基本的水質(zhì)監(jiān)控任務(wù)，規(guī)定必要的用于質(zhì)量控制的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；制定罰則，確保標(biāo)準(zhǔn)的貫徹執(zhí)行。
　　4. 建立起獨(dú)立于企業(yè)之外的第三方質(zhì)量監(jiān)（檢）測(cè)系統(tǒng)，隨時(shí)監(jiān)測(cè)污水再生利用企業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量。再生水屬于城市二次供水的范疇，其質(zhì)量監(jiān)管體系可以納入到目前的自來(lái)水質(zhì)量控制體系中，依靠現(xiàn)有的國(guó)家城市供水水質(zhì)檢測(cè)網(wǎng)，通過(guò)國(guó)家城市供水水質(zhì)監(jiān)測(cè)管理中心和直轄市、省會(huì)城市及計(jì)劃單列市經(jīng)過(guò)國(guó)家技術(shù)監(jiān)督部門(mén)認(rèn)證的城市供水水質(zhì)檢測(cè)站提供的反饋信息對(duì)污水再生利用企業(yè)進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)管。
　　5. 污水再生利用企業(yè)公布運(yùn)行質(zhì)量信息以接受公眾監(jiān)督，公眾應(yīng)當(dāng)能夠方便、平等、免費(fèi)地獲得污水再生利用企業(yè)的產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量信息。調(diào)動(dòng)消費(fèi)者的監(jiān)督作用、減少政府的管制成本，為提高消費(fèi)者的積極性，必需采取措施減少投訴成本，如提供有關(guān)數(shù)據(jù)資料，使再生水的使用者能夠容易地識(shí)別出企業(yè)的違規(guī)行為；建立合理的機(jī)制補(bǔ)償消費(fèi)者因進(jìn)行有效訴訟而發(fā)生的費(fèi)用和成本等。
　　6. 需要政府管理部門(mén)依法行政，對(duì)污水再生利用企業(yè)的產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督與抽查，接受和處理用戶(hù)投訴，對(duì)違反質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)行為明確損失賠償責(zé)任。將污水再生利用產(chǎn)業(yè)的質(zhì)量監(jiān)管結(jié)合到價(jià)格監(jiān)管政策中。當(dāng)污水再生利用企業(yè)質(zhì)量下降時(shí)，主管部門(mén)進(jìn)行降低價(jià)格、減少利潤(rùn)收入的懲罰。

五、 建立財(cái)務(wù)監(jiān)管制度，規(guī)范再生水企業(yè)的投資和財(cái)務(wù)管理

　　1. 由于污水再生利用產(chǎn)業(yè)兼有自然壟斷性和公益性的特征，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)污水再生利用企業(yè)的投資和財(cái)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管。監(jiān)管的內(nèi)容包括企業(yè)的設(shè)備更新、投資擴(kuò)張、以及除再生水服務(wù)以外的多元化投資經(jīng)營(yíng)行為的監(jiān)控。管理部門(mén)必需監(jiān)督其資本運(yùn)作和費(fèi)用支出，保證企業(yè)財(cái)務(wù)狀況穩(wěn)定并且投入了足夠的資源進(jìn)行污水再生利用設(shè)施設(shè)備保養(yǎng)和更新，能夠提供滿(mǎn)足水質(zhì)和水量要求的再生水；同時(shí)，在價(jià)格受到管制的情況下，管理部門(mén)還必需保證再生水企業(yè)的支出符合價(jià)格限制的規(guī)定，并有助于擴(kuò)大生產(chǎn)能力、改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量。
　　2. 將污水再生利用企業(yè)的財(cái)務(wù)監(jiān)管與再生水的價(jià)格管制政策相結(jié)合，如果企業(yè)未能按期完成必要的投資項(xiàng)目就降低管制水價(jià)。污水再生利用產(chǎn)業(yè)內(nèi)的所有企業(yè)，每年必須向財(cái)務(wù)監(jiān)管部門(mén)報(bào)告投資項(xiàng)目的進(jìn)展情況，然后公布整個(gè)產(chǎn)業(yè)投資進(jìn)展的有關(guān)信息；并且應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)以投資成效而不是以投資額為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)監(jiān)督企業(yè)的投資行為。
　　3. 為了確保污水再生利用企業(yè)的核心業(yè)務(wù)能安全有效地開(kāi)展，政府主管部門(mén)應(yīng)對(duì)企業(yè)的投資及財(cái)務(wù)行為提出一些具體的要求，包括：（1）企業(yè)必須保證有足夠的財(cái)力和管理資源經(jīng)營(yíng)污水再生利用服務(wù)這類(lèi)核心業(yè)務(wù)；（2）企業(yè)每年必須向主管部門(mén)證明在下一年有足夠的財(cái)力和管理資源有效地經(jīng)營(yíng)其核心業(yè)務(wù)；（3）企業(yè)必須保證每年進(jìn)行必要的設(shè)備維護(hù)、檢修、更新投資，以保證在企業(yè)合同期滿(mǎn)后，污水再生利用設(shè)施仍能高效、穩(wěn)定地運(yùn)轉(zhuǎn)；（4）企業(yè)開(kāi)發(fā)重要的多種經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)領(lǐng)域后，必須向主管部門(mén)重新證明自己有必須的財(cái)力和管理資源經(jīng)營(yíng)核心業(yè)務(wù)。（5）為了提高企業(yè)財(cái)務(wù)的透明度，主管部門(mén)應(yīng)要求企業(yè)對(duì)污水再生利用核心業(yè)務(wù)與其它業(yè)務(wù)實(shí)行單獨(dú)的核算制度。

六、 放松市場(chǎng)準(zhǔn)入管制，促進(jìn)污水再生利用產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

　　1. 政府應(yīng)當(dāng)拆除由于行政性命令而造成的行業(yè)壁壘，地區(qū)分割等妨礙市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的準(zhǔn)入政策，取消對(duì)污水再生利用產(chǎn)業(yè)投資的限制，尤其是在管網(wǎng)的建設(shè)運(yùn)營(yíng)方面。為鼓勵(lì)城市污水再生利用產(chǎn)業(yè)中非壟斷業(yè)務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)并且擴(kuò)大投資來(lái)源，應(yīng)當(dāng)允許私人部門(mén)和國(guó)外資本的進(jìn)入，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)推動(dòng)現(xiàn)有的國(guó)有企業(yè)提高生產(chǎn)效率，降低生產(chǎn)成本。應(yīng)當(dāng)建立起適應(yīng)該行業(yè)多元化投資格局的產(chǎn)權(quán)制度，尊重并保護(hù)投資者的合法權(quán)益。
　　2. 政府不應(yīng)當(dāng)干預(yù)由于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)本身所造成的進(jìn)入壁壘，這些壁壘包括規(guī)模經(jīng)濟(jì)壁壘、資本投入壁壘和技術(shù)壁壘等。進(jìn)入壁壘對(duì)污水再生利用行業(yè)這樣的自然壟斷產(chǎn)業(yè)來(lái)說(shuō)有時(shí)是必要的，它排斥了壟斷企業(yè)之外的其它企業(yè)進(jìn)入該市場(chǎng)，抑制了企業(yè)之間的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)，使這些產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的企業(yè)組織結(jié)構(gòu)在一定程度上保持了穩(wěn)定性，從而有可能發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)。
　　3. 政府應(yīng)當(dāng)放松對(duì)污水再生利用設(shè)施建設(shè)市場(chǎng)的管制，在能夠保證污水再生利用設(shè)施出水滿(mǎn)足質(zhì)量管制標(biāo)準(zhǔn)的前提下，不為污水再生利用技術(shù)和設(shè)施的供給方以及設(shè)施建設(shè)單位設(shè)置市場(chǎng)準(zhǔn)入條件。政府不干預(yù)污水再生利用設(shè)施建設(shè)市場(chǎng)的正常競(jìng)爭(zhēng)。

七、 完善再生水的收費(fèi)制度，保障再生水企業(yè)的合理回報(bào)

　　1. 為提高污水再生利用率，推進(jìn)污水再生利用的產(chǎn)業(yè)化，應(yīng)當(dāng)對(duì)再生水的使用實(shí)行收費(fèi)制度。再生水費(fèi)為使用者費(fèi)用，用以補(bǔ)償污水再生利用設(shè)施的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的支出。實(shí)行污水再生利用收費(fèi)制度是產(chǎn)業(yè)化的基礎(chǔ)，它不僅有助于提高企業(yè)和居民的環(huán)境意識(shí)，更重要的是為污水再生利用產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展提供資金保證。
　　2. 再生水費(fèi)的征收額度不僅應(yīng)當(dāng)包括折舊和大修理費(fèi)這兩項(xiàng)以成本回收的要求，而且還應(yīng)當(dāng)能夠提供適當(dāng)?shù)睦麧?rùn)，并且污水再生利用產(chǎn)業(yè)的允許投資回報(bào)率應(yīng)當(dāng)能夠與社會(huì)平均利潤(rùn)水平相當(dāng)，以此吸引投資者進(jìn)入到這一行業(yè)來(lái)進(jìn)行投資。
　　3. 為了使再生水與傳統(tǒng)水資源方式相比具有競(jìng)爭(zhēng)力，應(yīng)當(dāng)對(duì)水資源（包括再生水和傳統(tǒng)水資源）采全成本的方式進(jìn)行定價(jià)。在優(yōu)先強(qiáng)制發(fā)展型區(qū)域，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)提高傳統(tǒng)性水資源的價(jià)格，使得再生水的價(jià)格具有優(yōu)勢(shì)，從而通過(guò)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的手段刺激用戶(hù)采用再生水。在其它區(qū)域，再生水與其它水價(jià)的定價(jià)基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)相同：對(duì)于傳統(tǒng)供水方式能夠享受的補(bǔ)貼，再生水也應(yīng)當(dāng)能夠享受；或者可以取消對(duì)傳統(tǒng)供水方式的補(bǔ)貼。
　　4. 政府對(duì)再生水的定價(jià)實(shí)施管制政策，其管制目標(biāo)應(yīng)當(dāng)具有多重性：首先應(yīng)當(dāng)保障收費(fèi)制度能夠使污水再生利用企業(yè)收回成本，并實(shí)現(xiàn)一定的利潤(rùn)；其次應(yīng)當(dāng)防止污水再生利用企業(yè)利用特殊的市場(chǎng)地位采用壟斷定價(jià)；最后應(yīng)當(dāng)能夠促進(jìn)企業(yè)改善效率，提高技術(shù)進(jìn)步水平。

八、 實(shí)施優(yōu)惠政策，扶持污水再生利用產(chǎn)業(yè)的發(fā)展

　　1. 政府應(yīng)當(dāng)采取一定的激勵(lì)政策以促進(jìn)污水再生利用產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。它通過(guò)采取兩方面的措施加以實(shí)現(xiàn)：一方面可以通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、貼息貸款等手段加以實(shí)現(xiàn)，另一方面也可以通過(guò)為污水再生利用產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造良好的體制條件來(lái)實(shí)現(xiàn)。
　　2. 污水再生利用設(shè)施是城市基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展具有不可替代的作用，并且污水再生利用在一定程度上具有公益性質(zhì)，這就需要政府財(cái)政投資仍然是該產(chǎn)業(yè)的重要投資來(lái)源。政府也可以通過(guò)資本運(yùn)營(yíng)來(lái)實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的調(diào)節(jié)控制力，以小的公共資本帶動(dòng)大的社會(huì)資本和國(guó)際資本。但是政府投資只能起到對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的補(bǔ)充、矯正和促進(jìn)作用，而不能代替市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用。
　　3. 促進(jìn)污水再生利用企業(yè)的融資渠道的多元化。允許企業(yè)以再生水的收費(fèi)權(quán)為擔(dān)保向商業(yè)銀行進(jìn)行間接融資，也可以通過(guò)發(fā)行股票、債券的形式在資本市場(chǎng)上進(jìn)行直接融資。但是企業(yè)在融資過(guò)程中必須充分考慮到自身的償還能力，以控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。鼓勵(lì)采用BOT的方式建設(shè)污水再生利用設(shè)施，但在采用BOT方式時(shí)，應(yīng)著力解決和完善項(xiàng)目業(yè)主的選擇方式問(wèn)題、合理的投資回報(bào)率問(wèn)題、風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)和轉(zhuǎn)移機(jī)制等問(wèn)題。合理利用外資，形式主要有雙邊貸款、多邊貸款和雙邊合作融資，利用外資必須要充分考慮資金的使用成本；也可以積極爭(zhēng)取國(guó)外環(huán)境保護(hù)和城市建設(shè)的優(yōu)惠貸款和贈(zèng)款，進(jìn)一步擴(kuò)大污水再生利用的資金來(lái)源。
　　4. 在污水再生利用產(chǎn)業(yè)的收益率管制政策中應(yīng)當(dāng)充分考慮社會(huì)的平均收益水平和產(chǎn)業(yè)投資的吸引力，為吸引社會(huì)資金投入污水再生利用設(shè)施，政府可按略高于同期銀行長(zhǎng)期貸款利率的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定投資回報(bào)率，或按照未受管制部門(mén)的平均水平設(shè)定凈資產(chǎn)收益率。
　　5. 積極建立城市再生水的銷(xiāo)售與交易制度。在保證再生水質(zhì)量的前提下，不但允許集中型污水再生利用企業(yè)可以銷(xiāo)售再生水，還應(yīng)當(dāng)允許分散型污水再生利用設(shè)施有償轉(zhuǎn)讓其再生水。有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)再生水的銷(xiāo)售進(jìn)行嚴(yán)格的質(zhì)量控制。
　　6. 政府通過(guò)多種手段降低污水再生利用企業(yè)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。政府扶持污水再生利用企業(yè)的優(yōu)惠政策應(yīng)當(dāng)具有長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性，由于政策變動(dòng)因素造成污水再生利用企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況發(fā)生變化時(shí)應(yīng)當(dāng)給予一定的補(bǔ)償。應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況的變化，在一定周期內(nèi)調(diào)整再生水的水價(jià)，充分保證再生水水價(jià)的穩(wěn)定性和合理性。

九、 實(shí)行企業(yè)化運(yùn)營(yíng)，提高再生水企業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力

　　1. 污水再生利用企業(yè)應(yīng)當(dāng)實(shí)行政企分開(kāi)，明確企業(yè)的性質(zhì)和法人地位，實(shí)現(xiàn)企業(yè)化運(yùn)營(yíng)。污水再生利用企業(yè)在有償服務(wù)的前提下，實(shí)行經(jīng)濟(jì)獨(dú)立核算，自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧；承擔(dān)委托責(zé)任，在保證污水再生利用設(shè)施正常運(yùn)轉(zhuǎn)的同時(shí)，有效降低成本，提高服務(wù)水平。
　　2. 根據(jù)我國(guó)目前水工業(yè)的發(fā)展實(shí)際以及國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，企業(yè)化運(yùn)營(yíng)可以選擇如下的模式：政府投資建設(shè)，委托專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)；貸款投資建設(shè)，委托專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)；政府和私人部門(mén)其同投資建設(shè)，授權(quán)委托經(jīng)營(yíng)；采取BOT的投資運(yùn)營(yíng)方式。
　　3. 以市場(chǎng)為導(dǎo)向通過(guò)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制降低相關(guān)產(chǎn)業(yè)的運(yùn)行成本，提高企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效率，加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新，改善產(chǎn)業(yè)的服務(wù)水平。區(qū)分污水再生利用產(chǎn)業(yè)鏈中的壟斷性業(yè)務(wù)和非壟斷性業(yè)務(wù)，分別制定不同的競(jìng)爭(zhēng)方案。對(duì)于非壟斷性業(yè)務(wù)，可以通過(guò)允許投資者的自由進(jìn)入形成直接競(jìng)爭(zhēng)的格局。而對(duì)于自然壟斷性很強(qiáng)的業(yè)務(wù)，難以采用直接競(jìng)爭(zhēng)的方式，可以考慮采用標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)投標(biāo)，服務(wù)合同承包等間接競(jìng)爭(zhēng)的形式。
　　4. 對(duì)于依托于城市污水處理廠(chǎng)的污水再生企業(yè)，可以與污水處理企業(yè)實(shí)行縱向一體化，降低企業(yè)的運(yùn)行管理成本，提高企業(yè)的經(jīng)濟(jì)管理效率和競(jìng)爭(zhēng)力；也可以采用縱向分離的形式，使得污水再生利用企業(yè)進(jìn)行獨(dú)立經(jīng)營(yíng)，有利于企業(yè)的靈活性和引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。污水再生利用企業(yè)與污水處理廠(chǎng)的關(guān)系可由企業(yè)根據(jù)市場(chǎng)要求自行決定。

十、 加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮有關(guān)部門(mén)和中介機(jī)構(gòu)的作用

　　1. 集中型污水再生利用與分散型污水再生利用應(yīng)當(dāng)由相同的部門(mén)進(jìn)行管理，消除部門(mén)分割，提高政府對(duì)污水再生利用產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管能力。污水再生利用屬于城市二次供水的范疇之內(nèi)，因而由傳統(tǒng)的供水管理部門(mén)進(jìn)行管理是具有體制優(yōu)勢(shì)的，但必須在傳統(tǒng)的自來(lái)水管理體系中加入更為嚴(yán)格的水質(zhì)監(jiān)（檢）測(cè)職能。
　　2. 在污水再生利用產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)化過(guò)程中，政府職能主要充當(dāng)監(jiān)督管理者這一單一職能。政府的主要職能是通過(guò)立法規(guī)范污水再生利用企業(yè)行為，建立市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則，維護(hù)市場(chǎng)運(yùn)行秩序，從而提供穩(wěn)定的投資環(huán)境；通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策和經(jīng)濟(jì)手段對(duì)企業(yè)的運(yùn)營(yíng)和發(fā)展進(jìn)行間接地調(diào)控，引導(dǎo)污水再生利用產(chǎn)業(yè)朝著國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策方向發(fā)展；加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的服務(wù)，向企業(yè)提供市場(chǎng)信息、進(jìn)行政策扶持，減少污水再生利用企業(yè)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。
　　3. 政府所制定的污水再生利用產(chǎn)業(yè)政策主要包括激勵(lì)政策和約束政策兩大類(lèi)，一方面政府通過(guò)優(yōu)惠的財(cái)政金融政策和產(chǎn)業(yè)政策刺激污水再生利用；另一方面通過(guò)法規(guī)對(duì)企業(yè)進(jìn)行管制，防止污水再生利用企業(yè)依靠市場(chǎng)壟斷地位而采取壟斷行為，損害社會(huì)福利?？偠灾?，政府制定污水再生利用產(chǎn)業(yè)政策總的目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)與競(jìng)爭(zhēng)活力的有機(jī)結(jié)合。
　　4. 在政府轉(zhuǎn)變職能的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化行業(yè)管理，積極制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范企業(yè)行為。積極扶持行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展和能力建設(shè)，使之在發(fā)展行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和行業(yè)信息技術(shù)與培訓(xùn)服務(wù)等方面發(fā)揮重要作用，成為政府進(jìn)行行業(yè)管理、落實(shí)產(chǎn)業(yè)政策的橋梁。完善和健全各種專(zhuān)業(yè)化的管理機(jī)構(gòu)。完善污水再生利用企業(yè)的會(huì)計(jì)、審計(jì)制度，通過(guò)獨(dú)立的會(huì)計(jì)師事務(wù)所，實(shí)施對(duì)企業(yè)的社會(huì)審計(jì)和社會(huì)監(jiān)督。強(qiáng)化物價(jià)、環(huán)境保護(hù)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)等社會(huì)監(jiān)督部門(mén)的功能，保證企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，用戶(hù)利益不受到損害。