安徽國禎環(huán)保節(jié)能科技股份有限公司 蹇興超 韋怡

　　摘要：本文探討了污水處理市場(chǎng)化中政府和投資運(yùn)營(yíng)商的風(fēng)險(xiǎn)，并提出了各自風(fēng)險(xiǎn)的防范與應(yīng)對(duì)策略。
　　關(guān)鍵詞：污水處理市場(chǎng)化 風(fēng)險(xiǎn)

The risk and prevention strategy of wastewater treatment market management
Jian Xingchao Wei Yi

　　Abstract: The paper analyzes the risks of government and investors in the process of market management of wastewater treatment and gives suggestion to prevent these risks.
　　Key words: market management of wastewater treatment, risk

　　污水處理市場(chǎng)化是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，各級(jí)政府對(duì)可持續(xù)發(fā)展與環(huán)保事業(yè)日益重視，并紛紛改革過去傳統(tǒng)的投融資和污水處理廠建設(shè)、運(yùn)行方式，推進(jìn)污水處理市場(chǎng)化發(fā)展。福建省在全國率先出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)污水處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的暫行規(guī)定》，廣東等其他省市也制定了相應(yīng)的推進(jìn)辦法，并積累了一定的成功經(jīng)驗(yàn)。城市污水處理廠市場(chǎng)化運(yùn)作有托管運(yùn)營(yíng)、BOT和TOT等3種基本模式，分別適用于建設(shè)較早、擬建和完工不久或即將完工的污水處理廠。本文分析了污水處理市場(chǎng)化中政府和投資運(yùn)營(yíng)商的風(fēng)險(xiǎn)，提出了各自風(fēng)險(xiǎn)的防范與應(yīng)對(duì)策略，供有關(guān)方面參考。

一、政府的風(fēng)險(xiǎn)

　　城市污水處理是公益事業(yè)，原則上是屬于需政府承擔(dān)并組織實(shí)施的項(xiàng)目，污水處理市場(chǎng)化中政府的風(fēng)險(xiǎn)從整體上說是項(xiàng)目能否按計(jì)劃如期、保質(zhì)保量地實(shí)施，起到凈化污水，保護(hù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境的作用。圍繞這一大的目標(biāo)，政府的風(fēng)險(xiǎn)主要可分為政策、商業(yè)和自然災(zāi)害等3大類。
　　1. 政策風(fēng)險(xiǎn)
　　政策風(fēng)險(xiǎn)主要是國家環(huán)保政策和稅收政策的改變?nèi)绛h(huán)保標(biāo)準(zhǔn)提高、稅收政策、指標(biāo)調(diào)整等，會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目公司的運(yùn)營(yíng)成本改變，影響投資運(yùn)營(yíng)商的投資收益，進(jìn)而影響污水處理項(xiàng)目的順利進(jìn)行。按照風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的原則，此類政策風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)由政府來承擔(dān)，政府部門可以通過調(diào)整污水處理服務(wù)費(fèi)價(jià)格，延長(zhǎng)特許權(quán)經(jīng)營(yíng)期限或采取其他相應(yīng)措施予以投資運(yùn)營(yíng)商補(bǔ)償。
　　2. 商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)
　　由于污水處理項(xiàng)目牽涉到的因素很多，政府和投資商在談判階段對(duì)項(xiàng)目涉及到的方方面面的影響因素不可能有非常詳細(xì)的了解，同時(shí)投資運(yùn)營(yíng)期限較長(zhǎng)，隨著項(xiàng)目的不斷推進(jìn)，許多難以預(yù)料的環(huán)境因素將對(duì)項(xiàng)目的順利實(shí)施構(gòu)成威脅，項(xiàng)目公司的融資能力、項(xiàng)目管理能力也受到考驗(yàn)。如果項(xiàng)目公司的資金到位困難，無法按時(shí)開工建設(shè)，無法在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完工，交付使用，致使項(xiàng)目延期或終止，預(yù)期的社會(huì)公共效益難以實(shí)現(xiàn)。由于項(xiàng)目持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化等不確定因素較多，投資運(yùn)營(yíng)商的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)難以保證，尤其是在中標(biāo)者出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)不好，涉及重大訴訟或破產(chǎn)時(shí)，最終有可能出現(xiàn)中標(biāo)主體不存在的局面。如果項(xiàng)目建設(shè)條件如工程地質(zhì)、水文等發(fā)生重大變化，導(dǎo)致工程費(fèi)用大幅增加，項(xiàng)目公司無法承擔(dān)，導(dǎo)致項(xiàng)目流產(chǎn)。因?yàn)锽OT項(xiàng)目有很長(zhǎng)的經(jīng)營(yíng)期限，如果項(xiàng)目公司在建設(shè)期較多地注重近期的利益，則可能難以保證經(jīng)營(yíng)期滿后，項(xiàng)目移交時(shí)資產(chǎn)的質(zhì)量。
　　3. 臺(tái)風(fēng)、地震、洪水等自然災(zāi)害引起的風(fēng)險(xiǎn)

二、政府風(fēng)險(xiǎn)的防范與應(yīng)對(duì)策略

　　1. 公開招標(biāo)，選擇有實(shí)力、有經(jīng)驗(yàn)、符合資質(zhì)條件的投資商
　　采取公開招標(biāo)的方式，確定投資商的準(zhǔn)入條件把好第一道關(guān)，然后由政府組織的評(píng)審小組對(duì)投標(biāo)文件中對(duì)項(xiàng)目有關(guān)費(fèi)用取值及回報(bào)率，污水的噸水處理收費(fèi)，結(jié)合居民、財(cái)政的承受能力，進(jìn)行獨(dú)立、認(rèn)真的經(jīng)濟(jì)評(píng)審。投標(biāo)的處理工藝是否科學(xué)，是否適合當(dāng)?shù)氐木唧w情況，運(yùn)行方案是否可行，投資回報(bào)是否合理，計(jì)算方法是否準(zhǔn)確，計(jì)算科目是否漏項(xiàng)，操作思路是否正確等進(jìn)行評(píng)審，各種指標(biāo)綜合考慮。在這一過程中首先要重視專家的作用，聘請(qǐng)專業(yè)的BOT項(xiàng)目技術(shù)、財(cái)務(wù)、法律等多方面專家作為政府的顧問，從事招標(biāo)文件的制作、投標(biāo)文件的評(píng)審、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議條款的制定、合同談判等工作。聘請(qǐng)專家可使政府在項(xiàng)目的每一個(gè)階段中能夠處在比較主動(dòng)的地位，也可從專業(yè)的角度尋找出較為妥善的解決辦法。政府在聘請(qǐng)專家顧問的同時(shí)，也必須派遣訓(xùn)練有素、經(jīng)驗(yàn)豐富的人員參與整個(gè)工作，并把握各種條件制定與項(xiàng)目的進(jìn)程。政府的人員必須具有較高的級(jí)別和足夠的權(quán)利，并能夠及時(shí)促使政府部們決定交易條件。否則，可能導(dǎo)致項(xiàng)目的拖延而造成損失。同時(shí)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的必要性進(jìn)行廣泛的社會(huì)市場(chǎng)調(diào)查和宣傳，爭(zhēng)取社會(huì)各界的支持與理解。
　　2. 投標(biāo)期由投資商提供投標(biāo)保函
　　各投標(biāo)商必須提供足額的投標(biāo)保證金，一方面顯示投標(biāo)商的實(shí)力，另一方面可以敦促投標(biāo)商盡職地履行自己的責(zé)任，而且在其出現(xiàn)違約情況時(shí)政府可以得到一定的補(bǔ)償。
　　3. 在項(xiàng)目的建設(shè)階段，由政府有關(guān)部門組織相關(guān)項(xiàng)目管理監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)項(xiàng)目的全過程進(jìn)行有效監(jiān)督，從項(xiàng)目各項(xiàng)審批手續(xù)，建設(shè)方案到初步設(shè)計(jì)，資金到位計(jì)劃等按照政府的要求實(shí)行全方位、全過程的監(jiān)督，同時(shí)將《建筑法》，《招投標(biāo)法》，工程監(jiān)理制等落實(shí)進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)工程管理體制中，從而保證項(xiàng)目的質(zhì)量、工期、造價(jià)要求并符合項(xiàng)目完工標(biāo)準(zhǔn)。也可以在建設(shè)期內(nèi)要求投資商或工程承包商提供完工擔(dān)保，包括延期擔(dān)保、超預(yù)算擔(dān)保等，或購買完工保險(xiǎn)以確保項(xiàng)目的按期完工。
　　4. 在運(yùn)營(yíng)期間由投資商提供運(yùn)營(yíng)保證金
　　在項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)階段，運(yùn)用政府的行政權(quán)力，在雙方實(shí)現(xiàn)了法律保障的糾紛解決機(jī)制的前提下，建立起雙方的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，發(fā)展雙方相互協(xié)作的利益伙伴關(guān)系，同時(shí)對(duì)項(xiàng)目公司的經(jīng)營(yíng)情況定期進(jìn)行檢查。為了保證污水處理廠運(yùn)轉(zhuǎn)良好，運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，政府可要求投資商提供履約保證金，履約保證金一般可以為三個(gè)月的污水處理費(fèi)用。
　　5. 特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的處置
　　當(dāng)項(xiàng)目公司在出現(xiàn)重大經(jīng)營(yíng)失誤或繼續(xù)由原項(xiàng)目公司經(jīng)營(yíng)會(huì)導(dǎo)致極大經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的情況下，政府應(yīng)當(dāng)同項(xiàng)目融資貸款銀行協(xié)商一致后，收回特許經(jīng)營(yíng)權(quán)或?qū)⑻卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)由他人行使。這些約定必須事先在特許權(quán)協(xié)議中加以明確。
　　6. 特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議的約定
　　政府應(yīng)當(dāng)在特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議中制定詳盡的風(fēng)險(xiǎn)防范措施條款，明確各方的權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任。

三、投資運(yùn)營(yíng)商的風(fēng)險(xiǎn)

　　投資運(yùn)營(yíng)商的風(fēng)險(xiǎn)從整體上說是投資能否按計(jì)劃如期收回，具體可分為政策法律、商業(yè)和技術(shù)等3大類風(fēng)險(xiǎn)。
　　1. 政策法律風(fēng)險(xiǎn)
　　在發(fā)達(dá)國家，城市污水處理市場(chǎng)化一直以其投資回報(bào)穩(wěn)定，風(fēng)險(xiǎn)小而備受資金雄厚的投資者青睞。但是，我國從20世紀(jì)80年代后期才開始大規(guī)模建設(shè)城市污水處理廠，城市污水處理市場(chǎng)化則是最近兩年才開始探索的新商業(yè)模式，缺乏相關(guān)法律法規(guī)體系進(jìn)行規(guī)范，投資商其經(jīng)營(yíng)過程中存在著巨大的風(fēng)險(xiǎn)，包括業(yè)主變化、收費(fèi)體系不健全以及各種政策的重大變化等。由于缺乏強(qiáng)有力的法律法規(guī)約束，使投資者感到風(fēng)險(xiǎn)難測(cè)，投資者權(quán)益得不到充分保障，是導(dǎo)致目前許多投資者裹足不前的重要原因。其次是國家環(huán)保政策和稅收政策的改變?nèi)绛h(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的提高會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目公司的運(yùn)營(yíng)成本改變，影響投資運(yùn)營(yíng)商的投資收益。
　　2. 商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)
　　由于BOT項(xiàng)目融資的參與方和其中的審批環(huán)節(jié)較多，投融資結(jié)構(gòu)復(fù)雜，因此綜合融資過程較漫長(zhǎng)、復(fù)雜，融資的成本較高，如果項(xiàng)目公司的資金到位困難，無法按時(shí)開工建設(shè)或如期完工，則不能如期收取污水處理服務(wù)費(fèi)，投資難以如期收回。其次是項(xiàng)目持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化、通貨膨脹和投資商的經(jīng)營(yíng)狀況等不確定因素較多。
　　3. 技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)
　　如果項(xiàng)目建設(shè)條件如工程地質(zhì)、水文等發(fā)生重大變化，可能導(dǎo)致工程建設(shè)費(fèi)用大幅增加，項(xiàng)目公司難以承擔(dān)。如果投資運(yùn)營(yíng)商為降低建設(shè)和運(yùn)行成本而選用不成熟的污水處理工藝而導(dǎo)致污水處理效果不理想，難以達(dá)到設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和國家排放標(biāo)準(zhǔn)，從而難以如期收取污水處理服務(wù)費(fèi)或運(yùn)營(yíng)成本增加，投資收益難以保證。

四、投資運(yùn)營(yíng)商的風(fēng)險(xiǎn)防范與應(yīng)對(duì)策略

　　1. 呼吁政府頒布相關(guān)的法律和地方法規(guī)，要求政府明確主管部門，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)、服務(wù)
　　各級(jí)政府相關(guān)部門應(yīng)大力呼吁人大盡快立起草討論有關(guān)法律文件，同時(shí)地方政府可以制定地方性法規(guī)，確定各方的權(quán)利義務(wù)，做到有法可依。另外，政府應(yīng)當(dāng)制定相關(guān)的政策以保障法規(guī)的充分實(shí)施和保障產(chǎn)業(yè)化的政策切實(shí)可行，避免同現(xiàn)實(shí)脫節(jié)等問題。政府的主管部門在污水處理市場(chǎng)化進(jìn)程中將擔(dān)任非常重要的角色，各方的組織和協(xié)調(diào)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的簽署等基本工作都要由其來負(fù)責(zé)，所以投資商可要求政府明確主管部門，以防止政府部門之間互相推諉，延誤時(shí)間，造成風(fēng)險(xiǎn)。投資商還可聘請(qǐng)相應(yīng)的法律顧問和投資銀行家參加與同政府的談判。
　　2. 要求政府在預(yù)算中明確污水處理費(fèi)的收取標(biāo)準(zhǔn)與收集方法，并設(shè)立專用資金帳戶
　　投資運(yùn)營(yíng)商的唯一收入來源就是政府向項(xiàng)目公司支付的污水處理服務(wù)費(fèi)，該費(fèi)用來源于政府向企業(yè)和居民收取的污水處理費(fèi)，要切實(shí)保障項(xiàng)目公司能夠按時(shí)得到穩(wěn)定的現(xiàn)金收入，就必須先保障政府的污水處理費(fèi)能按時(shí)和足額收取。投資商可要求政府在當(dāng)年的預(yù)算中明確污水處理費(fèi)的收取標(biāo)準(zhǔn)和收集方法，并經(jīng)地方人大批準(zhǔn)。由于政府在決定污水處理費(fèi)的收取水平時(shí)需充分考慮居民的承受能力，收費(fèi)價(jià)格往往不可能一步到位，也就是說，污水處理費(fèi)很可能不足以支付污水處理服務(wù)費(fèi)。在這種情況下，投資商可要求政府在預(yù)算中規(guī)定由財(cái)政另行設(shè)法補(bǔ)足其中的差額。為了確保污水處理服務(wù)費(fèi)的按時(shí)支付，投資商可要求政府制定一個(gè)統(tǒng)一的污水處理費(fèi)收費(fèi)帳號(hào)，在必要時(shí)將該收費(fèi)帳戶質(zhì)押給項(xiàng)目融資的貸款銀行。
　　3. 要求政府盡可能完善配套設(shè)施
　　投資商可要求政府負(fù)責(zé)投資、建設(shè)和管理污水處理廠廠外的污水收集系統(tǒng)，包括集污干渠和泵房，干渠鋪設(shè)到污水處理廠的集污池，并保證適量的污水供應(yīng)?？梢笳?fù)責(zé)建設(shè)污水處理廠與周邊路網(wǎng)的聯(lián)通道路。要求政府做好項(xiàng)目公司所需的配套設(shè)施的維護(hù)，并協(xié)助項(xiàng)目公司做好與當(dāng)?shù)卣块T的協(xié)調(diào)工作，以保證項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。可要求項(xiàng)目用地采取行政劃撥的方式，由項(xiàng)目公司無償使用。
　　4. 爭(zhēng)取項(xiàng)目用電采用工業(yè)用電谷期電價(jià)標(biāo)準(zhǔn)
　　污水處理廠是一個(gè)用電大戶，電費(fèi)是污水廠運(yùn)行費(fèi)用的主要組成部分，直接影響污水處理廠的運(yùn)營(yíng)成本。污水廠需要24小時(shí)運(yùn)轉(zhuǎn)，享受不了只在夜間用電，白天少用電的優(yōu)惠政策，由于污水處理廠還具有社會(huì)效益的功能，污水處理廠的成本加大，投資商會(huì)在投標(biāo)時(shí)相應(yīng)提高污水處理費(fèi)，這樣會(huì)增大政府的支付壓力，同時(shí)也會(huì)給企業(yè)和居民或政府造成負(fù)擔(dān)，因此投資商可爭(zhēng)取政府給予污水處理廠較合理的低價(jià)格的用電政策。
　　5. 爭(zhēng)取稅收優(yōu)惠
　　污水處理廠目前可能發(fā)生的由地方征收的稅項(xiàng)是營(yíng)業(yè)稅和企業(yè)所得稅。考慮到污水處理關(guān)系到環(huán)境的持續(xù)發(fā)展，為了不加重污水處理廠的負(fù)擔(dān)，減少污水處理費(fèi)的征收，減輕居民的負(fù)擔(dān)，投資商可建議政府免征地方稅種。
　　6. 確定合適的投資收益率
　　投資收益率太高，則污水處理服務(wù)費(fèi)較高，政府難以接收。投資收益率太低，則投資商風(fēng)險(xiǎn)較大。綜合考慮我國目前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、銀行貸款利率、長(zhǎng)期國債利率及走勢(shì)，較合適的投資收益率為8-10%。
　　7. 同商業(yè)銀行建立戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系
　　目前，我國銀行存款余額不斷增加，同時(shí)商業(yè)銀行惜貸情況很普遍。污水處理市場(chǎng)具有較穩(wěn)定的投資收益，商業(yè)銀行也愿意在條件合適時(shí)介入。投資商應(yīng)從投標(biāo)階段就同商業(yè)銀行建立戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，以利于快速和低成本的融資。
　　8. 選擇合適成熟的污水處理工藝，優(yōu)化設(shè)計(jì)
　　投資商應(yīng)根據(jù)國家的環(huán)保法規(guī)和當(dāng)?shù)厮|(zhì)要求，聘請(qǐng)技術(shù)專家會(huì)同設(shè)計(jì)部門選擇最合適的污水處理工藝，并優(yōu)化設(shè)計(jì)，降低投資。
　　9. 同政府簽署詳細(xì)的法律文件，明確雙方的權(quán)利、義務(wù)與法律責(zé)任
　　在一系列法律文件中，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議是核心，是制定其他法律文件的基本依據(jù)。除特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議之外，主要的法律文件包括：土地使用權(quán)合同、用電合同、用水合同、供污水合同、服務(wù)費(fèi)支付合同等，這些合同可以單獨(dú)分別簽署，也可以作為特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議的附件。由于項(xiàng)目實(shí)施時(shí)間長(zhǎng)，合同應(yīng)特別注明，如果由于國家政策、法律法規(guī)的變化和通貨膨脹等原因而導(dǎo)致項(xiàng)目公司的經(jīng)營(yíng)成本受到實(shí)質(zhì)性的影響，政府部門應(yīng)通過調(diào)整服務(wù)費(fèi)價(jià)格、延長(zhǎng)特許權(quán)經(jīng)營(yíng)期限或采取其他相應(yīng)措施予以投資商補(bǔ)償，并在合同中明確調(diào)價(jià)的具體條件和調(diào)價(jià)公式；其他方面的不可抗力，可通過協(xié)商解決。
　　10. 精心組織建設(shè)施工和運(yùn)營(yíng)管理，盡力降低建設(shè)和運(yùn)行成本
　　通過精心組織建設(shè)施工管理如采用招標(biāo)辦法可以在很大程度上降低工程造價(jià)和資金成本。通過優(yōu)化運(yùn)行管理，減少工作人員，精心維護(hù)保養(yǎng)設(shè)備等方法，可以降低運(yùn)行成本。