金永祥

　　一個(gè)城市在提出公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)化戰(zhàn)略后，在戰(zhàn)略實(shí)施時(shí)首先應(yīng)推出一兩個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目，通過(guò)試點(diǎn)項(xiàng)目積累產(chǎn)業(yè)化的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)并培養(yǎng)運(yùn)作人才，在試點(diǎn)項(xiàng)目基本完成時(shí)再逐步推進(jìn)其它項(xiàng)目的運(yùn)作。

　　逐步改革的過(guò)程也是公用事業(yè)市場(chǎng)培育和完善的過(guò)程。隨著改革的推進(jìn)，社會(huì)資金的承受能力會(huì)逐漸加強(qiáng)，最終確定的公用事業(yè)資產(chǎn)和產(chǎn)品價(jià)格將是合理的，政府做出的承諾（或簽定的協(xié)議）將是可以執(zhí)行的。 　　

　　2002年12月，建設(shè)部出臺(tái)《推進(jìn)公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)化指導(dǎo)意見(jiàn)》。2003年全國(guó)各地紛紛推出大量項(xiàng)目，集中進(jìn)行城市公用基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)化、民營(yíng)化。公用事業(yè)是我國(guó)市場(chǎng)化最晚市場(chǎng)化程度最低的領(lǐng)域之一，國(guó)內(nèi)多數(shù)城市政府缺少這方面的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)驗(yàn)，而在任何一個(gè)市場(chǎng)化項(xiàng)目中政府都需做出一個(gè)長(zhǎng)期的承諾，如果運(yùn)作不好，風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)很大。

　　業(yè)內(nèi)已有專家預(yù)測(cè)，三至五年后在國(guó)內(nèi)公用基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)?huì)出現(xiàn)一批問(wèn)題項(xiàng)目，甚至產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程會(huì)因不規(guī)范運(yùn)作的問(wèn)題項(xiàng)目而倒退，其依據(jù)主要有兩點(diǎn)：第一，三五年內(nèi)會(huì)出現(xiàn)政府換屆，后屆政府對(duì)前屆政府決策的態(tài)度可能改變；第二，三五年后目前進(jìn)行的項(xiàng)目將進(jìn)入履約階段，如果目前做出的承諾不符合市場(chǎng)原則，執(zhí)行時(shí)可能會(huì)難以被最終用戶接受。

　　從另外一個(gè)角度，公用市場(chǎng)全面開(kāi)放，社會(huì)資金承受能力有限，正常的市場(chǎng)沒(méi)有建立起來(lái)，產(chǎn)業(yè)化過(guò)程中競(jìng)爭(zhēng)不充分，有可能使公用產(chǎn)品價(jià)格上升或者資產(chǎn)價(jià)格下降，不利于政府和公眾權(quán)益。

　　因此，一個(gè)城市在提出公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)化戰(zhàn)略后，在戰(zhàn)略實(shí)施時(shí)首先應(yīng)推出一兩個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目，通過(guò)試點(diǎn)項(xiàng)目積累產(chǎn)業(yè)化的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)并培養(yǎng)運(yùn)作人才，在試點(diǎn)項(xiàng)目基本完成時(shí)再逐步推進(jìn)其它項(xiàng)目的運(yùn)作。逐步改革的過(guò)程也是公用事業(yè)市場(chǎng)培育和完善的過(guò)程，隨著改革的推進(jìn)，社會(huì)資金的承受能力會(huì)逐漸加強(qiáng)，最終確定的公用事業(yè)資產(chǎn)和產(chǎn)品價(jià)格將是合理的，政府做出的承諾（或簽定的協(xié)議）將是可以執(zhí)行的。

　　北京市公用事業(yè)改革經(jīng)過(guò)一些曲折后，總結(jié)出了通過(guò)試點(diǎn)項(xiàng)目推進(jìn)改革的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)國(guó)內(nèi)其它城市是有借鑒意義的。一九九九年以前，以北京京通公路BOT項(xiàng)目失敗和北京第九水廠一期被香港上市公司收購(gòu)等為標(biāo)志的一批城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作結(jié)果都不能令市政府滿意，尤其是大批項(xiàng)目經(jīng)過(guò)多年談判且花費(fèi)了大量前期費(fèi)用后都以失敗告終。

　　當(dāng)時(shí)市政府面臨的主要問(wèn)題有：第一，國(guó)外投資人投資北京的基礎(chǔ)設(shè)施到底需要什么條件？第二，未來(lái)的基礎(chǔ)設(shè)施投資額巨大，政府沒(méi)有足夠的財(cái)力，必須使用社會(huì)資金。北京大岳咨詢公司協(xié)助政府有關(guān)部門提出了先拿出一個(gè)條件較好的項(xiàng)目做為試點(diǎn)探索在進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化時(shí)政府需提供給投資人的條件，然后逐步推動(dòng)公用事業(yè)的產(chǎn)業(yè)化的建議。市政府接受了這一建議并決定以北京市第十水廠BOT項(xiàng)目為試點(diǎn)，為了總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)時(shí)決定只允許境外投資人參與項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)，而且要求投資人必須是國(guó)際大公司。下面重點(diǎn)介紹一下北京市從試點(diǎn)項(xiàng)目開(kāi)始的公用事業(yè)改革歷程。

試點(diǎn)項(xiàng)目的運(yùn)作

　　在北京市政府決定以第十水廠BOT項(xiàng)目為試點(diǎn)后，市政府成立了項(xiàng)目融資招標(biāo)委員會(huì)，下設(shè)招標(biāo)辦公室。市政府責(zé)成市政管委（原公用局）負(fù)責(zé)項(xiàng)目的具體運(yùn)作，招標(biāo)辦公室設(shè)在市政管委，由市政管委指定一名副主任兼任招標(biāo)辦公室主任。招標(biāo)委員會(huì)經(jīng)過(guò)認(rèn)真比選，聘請(qǐng)大岳咨詢公司作為項(xiàng)目的融資招標(biāo)顧問(wèn)，同時(shí)又與大岳公司共同聘請(qǐng)了法律顧問(wèn)、財(cái)務(wù)顧問(wèn)和技術(shù)顧問(wèn)。市政府對(duì)外腦寄予了厚望，這也是北京市第一次在公用事業(yè)項(xiàng)目中聘請(qǐng)專業(yè)顧問(wèn)。

　　為了探索國(guó)際投資人的投資條件，招標(biāo)委員會(huì)要求顧問(wèn)小組在設(shè)計(jì)項(xiàng)目結(jié)構(gòu)和準(zhǔn)備項(xiàng)目文件時(shí)充分考慮國(guó)際資本市場(chǎng)條件要求，并適度偏緊。試點(diǎn)項(xiàng)目以積累經(jīng)驗(yàn)為目的，要適當(dāng)考慮進(jìn)度要求，但不能以盡快完成項(xiàng)目為目標(biāo)。這一指導(dǎo)思想貫徹項(xiàng)目運(yùn)作的始終。業(yè)內(nèi)很多人士對(duì)第十水廠的進(jìn)度提出了質(zhì)疑，甚至懷疑產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作時(shí)間太長(zhǎng)是不符合中國(guó)國(guó)情的。盡管試點(diǎn)項(xiàng)目到2002年才草簽項(xiàng)目協(xié)議，政府有關(guān)部門對(duì)第十水廠項(xiàng)目的運(yùn)作非常滿意，認(rèn)為達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)。關(guān)于項(xiàng)目運(yùn)作周期較長(zhǎng)，主要有以下幾點(diǎn)原因：

　　第一，在準(zhǔn)備文件時(shí)，為了研究項(xiàng)目條件偏緊的程度和偏緊的實(shí)現(xiàn)方式，顧問(wèn)小組花費(fèi)了大量時(shí)間。所謂偏緊，就是要突破國(guó)際資本市場(chǎng)對(duì)中國(guó)的慣例。由于在投標(biāo)和談判階段國(guó)際資本市場(chǎng)需要重新評(píng)估第十水廠的條件（尤其是與國(guó)內(nèi)其它項(xiàng)目不同的內(nèi)容），談判工作較國(guó)內(nèi)其他項(xiàng)目艱巨很多，也花費(fèi)了較多時(shí)間。應(yīng)該說(shuō)這是值得的，隨著中國(guó)市場(chǎng)化程度的發(fā)育健全，中國(guó)需要有項(xiàng)目去突破，談判成功將為國(guó)際資本市場(chǎng)重新認(rèn)識(shí)中國(guó)項(xiàng)目創(chuàng)造先例。如果放松條件，第十水廠的談判完全可以在兩個(gè)月內(nèi)結(jié)束。

　　第二，在第十水廠項(xiàng)目開(kāi)標(biāo)時(shí)，有一家投標(biāo)人未簽署中文標(biāo)書(shū)，招標(biāo)委員會(huì)為論證其法律有效性用了近一年時(shí)間。招標(biāo)委員會(huì)對(duì)第十水廠項(xiàng)目高度重視，希望項(xiàng)目運(yùn)作能完全符合中國(guó)法律和國(guó)際慣例，因此在出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)決策非常謹(jǐn)慎。在論證過(guò)程中，很多國(guó)內(nèi)著名法律專家都參加了論證會(huì)議，也沒(méi)有形成一致意見(jiàn)。最后，招標(biāo)委員會(huì)決定廢標(biāo)。實(shí)際上，招標(biāo)委員會(huì)可以在開(kāi)標(biāo)當(dāng)天就做出決策。

　　第三，北京連續(xù)五六年的干旱對(duì)政府和投資人的信心都產(chǎn)生了一定的影響。近幾年來(lái)，由于干旱密云水庫(kù)水位持續(xù)下降，這種現(xiàn)象影響了雙方?jīng)Q策，從而影響了進(jìn)度。實(shí)際上，據(jù)專家介紹，連續(xù)干旱屬于正常的自然現(xiàn)象，密云水庫(kù)歷史上出現(xiàn)過(guò)更長(zhǎng)時(shí)間的干旱，但干旱過(guò)后，又進(jìn)入了豐水年份。對(duì)于這種自然現(xiàn)象，雙方是有共識(shí)的，因此，無(wú)論是政府還是投資人都在堅(jiān)持推進(jìn)項(xiàng)目。

　　第四，首都機(jī)場(chǎng)擴(kuò)建占用第十水廠輸水管線路致使重新規(guī)劃管線路由，造成項(xiàng)目延期。管線路由改變后，重新規(guī)劃、選線及規(guī)劃審批用了很多時(shí)間，在管線路由確定后雙方需就有關(guān)費(fèi)用問(wèn)題進(jìn)行談判。首都機(jī)場(chǎng)擴(kuò)建是奧運(yùn)項(xiàng)目之一，對(duì)奧運(yùn)會(huì)的成功舉辦有舉足輕重的作用，其重要性超過(guò)了第十水廠的管線，機(jī)場(chǎng)擴(kuò)建影響輸水管線不會(huì)避免。

試點(diǎn)后期兩個(gè)項(xiàng)目的運(yùn)作

　　在2001年至2002年，北京市運(yùn)作了兩個(gè)污水處理項(xiàng)目：北京肖家河污水處理項(xiàng)目和北京盧溝橋污水處理項(xiàng)目，其中盧溝橋項(xiàng)目是按招標(biāo)方式運(yùn)作的。

　　2002年中，北京市政管理委員會(huì)接管兩個(gè)項(xiàng)目后期運(yùn)作，第十水廠項(xiàng)目招標(biāo)辦公室負(fù)責(zé)兩個(gè)項(xiàng)目運(yùn)作的具體工作。市政管委委托大岳咨詢公司作為肖家河項(xiàng)目的顧問(wèn)，協(xié)助其規(guī)范肖家河項(xiàng)目，委托第十水廠項(xiàng)目的法律顧問(wèn)協(xié)助其規(guī)范盧溝橋項(xiàng)目，有關(guān)該項(xiàng)目的財(cái)務(wù)問(wèn)題由大岳咨詢公司協(xié)助解決。市政管委和所聘顧問(wèn)都有豐富的經(jīng)驗(yàn)，項(xiàng)目運(yùn)作很快進(jìn)入狀態(tài)。2003年初市政管委與肖家河項(xiàng)目的投資人簽定了特許權(quán)協(xié)議，2003年中市政管委與盧溝橋項(xiàng)目投資人簽署了項(xiàng)目協(xié)議。

　　在肖家河項(xiàng)目中，經(jīng)過(guò)談判，最終確定的水價(jià)為1.28元!立方米，比原價(jià)格降低幅度達(dá)13％。在盧溝橋項(xiàng)目中，雙方首先對(duì)合同條件進(jìn)行了談判，以政府能接受的條件為基礎(chǔ)雙方進(jìn)行了水價(jià)談判，最終確定的水價(jià)高于投標(biāo)人建議的水價(jià)?？梢源_信，如果從兩個(gè)項(xiàng)目開(kāi)始，就充分吸收第十水廠項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)并充分利用第十水廠項(xiàng)目培養(yǎng)的人才，政府利益會(huì)得到更大保護(hù)，項(xiàng)目運(yùn)作效率將會(huì)大大提高。

北苑、五里坨等五個(gè)污水處理項(xiàng)目的融資

　　北京市政府已經(jīng)開(kāi)始全面的公用事業(yè)投融資體制改革，今年陸續(xù)推出了北苑等五個(gè)污水處理廠項(xiàng)目、地鐵四號(hào)線等交通項(xiàng)目以及一些垃圾處理項(xiàng)目。北京作為首都有著較強(qiáng)的支付和履約能力，對(duì)投資人有著強(qiáng)烈的吸引力，經(jīng)過(guò)幾年的努力，多數(shù)投資人已經(jīng)認(rèn)可了北京的投資環(huán)境，北京市全面開(kāi)放公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)化的條件已經(jīng)具備。

　　工作小組充分吸收第十水廠和肖家河、盧溝橋兩個(gè)污水處理廠項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，僅用了一個(gè)多月的時(shí)間就完成了五個(gè)污水處理廠項(xiàng)目的招標(biāo)文件。在招標(biāo)文件中，由于充分了解投標(biāo)人的承受能力，對(duì)在其它項(xiàng)目中投資人無(wú)法接受的條件，在這五個(gè)項(xiàng)目中都放松了要求，并據(jù)此固化了很多實(shí)質(zhì)性條款，這樣不僅可保持五個(gè)項(xiàng)目都符合北京市的污水管理體制，而且可以提高談判效率，從而縮短項(xiàng)目運(yùn)作周期。

　　共有四十多家國(guó)內(nèi)外公司購(gòu)買了五個(gè)污水處理項(xiàng)目的招標(biāo)文件。10月14日至25日，五個(gè)項(xiàng)目分別進(jìn)行了現(xiàn)場(chǎng)考察和標(biāo)前會(huì)議，多數(shù)投標(biāo)人對(duì)項(xiàng)目招標(biāo)文件感到十分滿意，并表示一定參加投標(biāo)。市政管委有關(guān)人員和所聘顧問(wèn)完全掌控了項(xiàng)目條件和項(xiàng)目進(jìn)程，相信這五個(gè)項(xiàng)目將如期取得成功，項(xiàng)目條件將會(huì)經(jīng)得起歷史的考驗(yàn)，項(xiàng)目最終確定的價(jià)格將是由市場(chǎng)確定的合理價(jià)格。