傅濤

　　目前，我國(guó)城市水業(yè)市場(chǎng)化所處背景可做以下簡(jiǎn)述：
　　國(guó)際背景：雖然國(guó)際上存在著產(chǎn)業(yè)化是否適合公共行業(yè)的爭(zhēng)論，但以效率為目標(biāo)的市場(chǎng)化已成為國(guó)際水業(yè)發(fā)展的主流趨勢(shì)；同時(shí)，也不能忽略世界上包括美國(guó)在內(nèi)的多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家在水業(yè)建設(shè)與經(jīng)營(yíng)上，仍然由公共機(jī)構(gòu)擔(dān)當(dāng)主角的現(xiàn)狀。
　　政策背景：原國(guó)家計(jì)委、建設(shè)部、國(guó)家環(huán)?？偩值炔块T(mén)出臺(tái)了一系列推進(jìn)水業(yè)產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化的文件，部分省市也出臺(tái)了相應(yīng)文件，但都停留在文件層次，沒(méi)有形成法律層次的保障，系統(tǒng)性也不強(qiáng)。中國(guó)水業(yè)市場(chǎng)化在實(shí)施層次進(jìn)入了一個(gè)政策模糊期。
　　發(fā)展背景：近年來(lái)，我國(guó)城市化水平迅速提高，作為城市基礎(chǔ)設(shè)施重要組成的水業(yè)設(shè)施建設(shè)和更新的投資需求巨大。
　　環(huán)保背景：全球性環(huán)保要求和衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的不斷提升，使水業(yè)設(shè)施尤其是污水設(shè)施缺乏的問(wèn)題更加凸顯，且對(duì)設(shè)施水平要求在不斷提高。
　　金融背景：近20年來(lái)，我國(guó)水業(yè)投資的主體是城市政府，而城市政府在水業(yè)建設(shè)方面沒(méi)有足夠的資金渠道，缺口巨大；同時(shí)大量社會(huì)資金卻又沒(méi)有可靠的進(jìn)入水業(yè)的投資通道。
　　產(chǎn)業(yè)背景：傳統(tǒng)的水業(yè)企業(yè)在城市范圍內(nèi)形成相對(duì)壟斷經(jīng)營(yíng)，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上卻總體呈現(xiàn)規(guī)模不足，體制和機(jī)制更致使其管理落后，市場(chǎng)化經(jīng)驗(yàn)缺乏。其它資本類(lèi)型的企業(yè)在行業(yè)經(jīng)驗(yàn)或企業(yè)實(shí)力上缺乏，不能很好地適應(yīng)水業(yè)合同長(zhǎng)期的運(yùn)營(yíng)管理要求。
　　基于以上背景，現(xiàn)從六個(gè)方面提出水業(yè)市場(chǎng)化的有關(guān)問(wèn)題和建議：

　　一、我國(guó)的城市水業(yè)市場(chǎng)化推進(jìn)需要系統(tǒng)性的戰(zhàn)略規(guī)劃

　　水業(yè)的市場(chǎng)化改革是一個(gè)系統(tǒng)。現(xiàn)在對(duì)于水業(yè)市場(chǎng)化的探討更多的是在價(jià)格和市場(chǎng)上。事實(shí)上市場(chǎng)化的問(wèn)題，涉及所有權(quán)的問(wèn)題、政策環(huán)境問(wèn)題、金融問(wèn)題、監(jiān)管問(wèn)題和公眾意識(shí)等諸多問(wèn)題。
　　市場(chǎng)化需要系統(tǒng)規(guī)劃，逐步推進(jìn)。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，各地方的水業(yè)發(fā)展處于不同的產(chǎn)業(yè)階段，但是現(xiàn)在我們正進(jìn)行的水業(yè)市場(chǎng)化，是在有關(guān)部門(mén)文件推動(dòng)下的齊頭并進(jìn)，沒(méi)有充分考慮不同地域的產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)特征。在城市級(jí)的水業(yè)市場(chǎng)化推進(jìn)呈現(xiàn)混亂，多是被動(dòng)應(yīng)付，有些地方的水業(yè)產(chǎn)業(yè)化成為實(shí)現(xiàn)某種利益的借口和手段。整個(gè)水業(yè)市場(chǎng)化體系的建設(shè)不可能一蹴而就，需要一個(gè)系統(tǒng)的戰(zhàn)略規(guī)劃。
　　產(chǎn)業(yè)的技術(shù)特征和資本特征，決定了其產(chǎn)業(yè)組織和市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。水業(yè)的產(chǎn)業(yè)特征包括：經(jīng)營(yíng)形式的自然壟斷性、投資的低回報(bào)性、政策的高風(fēng)險(xiǎn)性、經(jīng)營(yíng)回報(bào)的高穩(wěn)定性（基于健全的市場(chǎng)機(jī)制和金融體制）、資本的高沉淀性以及由于政府價(jià)格管制造成的低需求彈性，這些特征要求我們審慎地分析和推進(jìn)水業(yè)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
　　水業(yè)市場(chǎng)化應(yīng)以產(chǎn)業(yè)整合為基礎(chǔ)。英國(guó)是國(guó)際上水業(yè)私有化的代表，其改革進(jìn)程值得我們借鑒。英國(guó)水業(yè)發(fā)展有近200年的歷史，最早是私人經(jīng)營(yíng)。到了二十世紀(jì)初期，由于以地方政府為主導(dǎo)的市政債券的出現(xiàn)，地方政府逐漸成為水業(yè)投資的主體。到二十世紀(jì)六十、七十年代，其水業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)跟中國(guó)現(xiàn)在的狀況相似，公有占主導(dǎo)地位，有1000多個(gè)分散的水業(yè)主體。1973年，國(guó)會(huì)批準(zhǔn)對(duì)英國(guó)水業(yè)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化重組，整合成了10個(gè)區(qū)域型的水務(wù)集團(tuán)，經(jīng)歷大概10年的時(shí)間，使每一個(gè)水務(wù)集團(tuán)都成為有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)能力的市場(chǎng)主體，然后在1989年進(jìn)行了全面的私有化。
　　中國(guó)的水業(yè)市場(chǎng)化，不能再“摸著石頭過(guò)河”，需要系統(tǒng)性的戰(zhàn)略規(guī)劃和有意識(shí)的產(chǎn)業(yè)的整合。

二、市場(chǎng)化不意味著政府將從水業(yè)投資主體中退出

　　水業(yè)市場(chǎng)化要求按照市場(chǎng)化規(guī)律去核定水業(yè)的成本與收益，通過(guò)規(guī)則，改變?cè)瓉?lái)政企不分的經(jīng)營(yíng)管理關(guān)系，明確政府、企業(yè)和消費(fèi)者三方的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。
　　基于水業(yè)的固有特點(diǎn)，有相當(dāng)一部分投資，如水源保護(hù)、管網(wǎng)建設(shè)與維護(hù)等投資很難納入計(jì)量范圍，屬非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，需要政府以財(cái)政形式支付，體現(xiàn)社會(huì)效益；另一方面，出于節(jié)水和技術(shù)引導(dǎo)等戰(zhàn)略需要，即便是可以清晰核定成本與收益的領(lǐng)域，政府也需要提供部分引導(dǎo)性資金。以上兩部分的政府投資不應(yīng)納入投資回報(bào)的基數(shù)之中。另一方面，有些項(xiàng)目的實(shí)施，如管網(wǎng)系統(tǒng)，關(guān)聯(lián)面很寬，是資源統(tǒng)籌配置特征的項(xiàng)目，必須要政府來(lái)投資和實(shí)施，以發(fā)揮政府的協(xié)調(diào)特長(zhǎng)，提高效率。
　　城市水業(yè)具有重要的內(nèi)部收益和顯著的外部收益，某種意義上，其外部收益大于所創(chuàng)造的內(nèi)部收益。內(nèi)部收益指城市水業(yè)投資經(jīng)營(yíng)者的直接的經(jīng)濟(jì)效益；外部收益表現(xiàn)在環(huán)境效益上，城市水業(yè)作為城市基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成，它的健全和完善將使城市發(fā)展條件和投資環(huán)境得到改善，城市政府可以在土地增值等方面得到其外部收益。
　　市場(chǎng)化要求投資多元化，但水業(yè)的收益結(jié)構(gòu)特征決定了政府不可能從水業(yè)市場(chǎng)化的投資主體中退出，政府是水業(yè)公益性、引導(dǎo)性、補(bǔ)貼性投資的主體，不能將其責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給公眾。
　　我國(guó)現(xiàn)在正處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)的高峰期，需要大量的基礎(chǔ)設(shè)施投入。目前的污水處理率統(tǒng)計(jì)上有37％，嚴(yán)格的說(shuō)，有效處理只有20％，這還僅僅是城市，沒(méi)有包括鄉(xiāng)村，配套管網(wǎng)的差距則更大；自來(lái)水也遠(yuǎn)未普及到鄉(xiāng)村，同時(shí)大量的城市供水管網(wǎng)老化，水質(zhì)和安全性需要提高。所以，真正要支撐城市水業(yè)的良性發(fā)展，政府將是投資體系中的重要角色。

三、水業(yè)市場(chǎng)化不等同于民營(yíng)化和國(guó)際化

　　市場(chǎng)化將是投資多元化，是國(guó)營(yíng)的、民營(yíng)的、國(guó)際的以及其他社會(huì)資金的平等競(jìng)爭(zhēng)。鑒于過(guò)去中國(guó)水業(yè)國(guó)有投資占有絕對(duì)主導(dǎo)的不均衡現(xiàn)狀，國(guó)家允許甚至鼓勵(lì)民營(yíng)和國(guó)際資金進(jìn)入水業(yè)。但是水業(yè)市場(chǎng)化不等同于民營(yíng)化或國(guó)際化。中共中央十六屆三中全會(huì)的公告中進(jìn)一步明確“允許非公有資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公有事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域”，實(shí)質(zhì)上是給予各種資本在“法律法規(guī)未禁入領(lǐng)域”的平等待遇。目前，不少城市政府在水業(yè)項(xiàng)目招標(biāo)的時(shí)候，明確要求必須是國(guó)際資本或民營(yíng)資本，不要國(guó)有企業(yè)。這是對(duì)市場(chǎng)化本意的曲解。
　　另一方面，沒(méi)有任何一個(gè)具體的WTO條款要求中國(guó)開(kāi)放水業(yè)，相反，現(xiàn)在我們對(duì)城市水業(yè)的開(kāi)放程度超過(guò)美國(guó)、德國(guó)等大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家。中國(guó)水業(yè)市場(chǎng)在加入WTO以后，沒(méi)有像其他行業(yè)有一個(gè)過(guò)渡期，而是一步開(kāi)放到位了。水業(yè)允許和鼓勵(lì)國(guó)際資本的進(jìn)入很重要，但國(guó)際化從根本上講是平等競(jìng)爭(zhēng)。給國(guó)際水業(yè)公司一些特殊的優(yōu)惠條件，相反地就給國(guó)內(nèi)國(guó)企、民營(yíng)企業(yè)造成了一種不公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。

四、水業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程中的政府角色定位

　　長(zhǎng)期以來(lái)，政府一直是水業(yè)建設(shè)、管理與服務(wù)的主角。計(jì)劃體制下，作為城市公用事業(yè)的一部分，城市供水與排水的行業(yè)管理是通過(guò)政府對(duì)企業(yè)的人、財(cái)、物的直接管理來(lái)實(shí)現(xiàn)的。市場(chǎng)化以后政府職能“由企業(yè)管理轉(zhuǎn)為行業(yè)管理”，原來(lái)行業(yè)主管部門(mén)所管理的人員和資產(chǎn)，要么劃歸國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)，要么轉(zhuǎn)讓給社會(huì)企業(yè)主體，政府的城市管理和行業(yè)管理正經(jīng)歷一次大的轉(zhuǎn)變，目前，存在兩個(gè)方面的認(rèn)識(shí)錯(cuò)位：
　　在目標(biāo)的認(rèn)識(shí)上，水業(yè)市場(chǎng)化不是一般意義上的招商引資，而是對(duì)投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、服務(wù)等水業(yè)全過(guò)程的監(jiān)管責(zé)任。市場(chǎng)化是水業(yè)改革的手段，其根本目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)公眾利益和社會(huì)利益，簡(jiǎn)單講是通過(guò)市場(chǎng)化手段來(lái)提高水業(yè)的運(yùn)行效率，讓公眾在少量支付下得到優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)，同時(shí)滿足環(huán)境保護(hù)的要求。許多城市政府把引入資金當(dāng)作水業(yè)市場(chǎng)化的首要或唯一目的，其定位偏離了水業(yè)改革的根本目標(biāo)。政府行業(yè)管理不僅需要關(guān)注項(xiàng)目的投資和建設(shè)這一階段目標(biāo)，更應(yīng)該關(guān)注于穩(wěn)定安全和高效率的運(yùn)營(yíng)。水業(yè)市場(chǎng)化的開(kāi)放不僅局限于投資市場(chǎng)，更應(yīng)包括高效成熟的運(yùn)營(yíng)商的引入。對(duì)肩負(fù)城市管理職責(zé)的市長(zhǎng)們而言，市場(chǎng)化非但不是城市政府甩掉了水業(yè)投資的包袱，而是背上更加嚴(yán)格監(jiān)管的責(zé)任。
　　在政府定位上，政府應(yīng)該成為公眾利益的代表，而不是資產(chǎn)的代表。市場(chǎng)化進(jìn)程中，政府角色正進(jìn)行職能的分離，分離為資產(chǎn)管理與行業(yè)管理。資產(chǎn)管理是負(fù)責(zé)管理原來(lái)由政府投資在城市水業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)的人員；行業(yè)管理則是代表公眾利益進(jìn)行行業(yè)監(jiān)管。這里存在政府角色雙重性的矛盾，國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)期望資產(chǎn)的保值增值，以對(duì)地方的經(jīng)濟(jì)指數(shù)做出貢獻(xiàn)；而行業(yè)監(jiān)管則期望公眾以最低的價(jià)格獲得最好的產(chǎn)品和服務(wù)。
　　對(duì)這一對(duì)矛盾的判斷和取舍，根本上決定于市政府在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和公眾利益上的平衡和選擇。應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的是，作為國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)在對(duì)待城市水業(yè)這部分資產(chǎn)的收益時(shí)，不能有高的收益要求，甚至應(yīng)不要利益回報(bào)；同時(shí)對(duì)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予，應(yīng)由行業(yè)監(jiān)管部門(mén)，而不能是資產(chǎn)管理部門(mén)代表政府來(lái)主導(dǎo)。隨著市場(chǎng)化的深入和完善，政府資本將逐步從經(jīng)營(yíng)性投資中退出，而致力于非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的投資與管理，從而化解政府在角色上的兩難。

五、城市政府需要加大城市水業(yè)市場(chǎng)化下的監(jiān)管

　　城市水業(yè)的成本與收益，無(wú)論是通過(guò)稅收支付還是通過(guò)水費(fèi)支付，事實(shí)上都是公眾支付的。但是，受水業(yè)相對(duì)壟斷經(jīng)營(yíng)方式的制約，作為費(fèi)用支付方的消費(fèi)者無(wú)法通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性選擇，來(lái)監(jiān)管產(chǎn)品質(zhì)量與服務(wù)，更無(wú)法有效控制成本與收益；對(duì)污水處理的付費(fèi)實(shí)際上更是一種連產(chǎn)品都不能見(jiàn)到的消費(fèi)支付。水業(yè)的這種公眾無(wú)力有效監(jiān)管的產(chǎn)業(yè)形式，決定了政府作為公眾代表，肩負(fù)著重大的監(jiān)管責(zé)任，政府需要對(duì)公眾支付費(fèi)用的有效性負(fù)責(zé)。
　　政府的行業(yè)監(jiān)管是水業(yè)市場(chǎng)化的重要組成部分。原來(lái)單一國(guó)家投資體制下國(guó)營(yíng)單位（多為事業(yè)單位）由于沒(méi)有強(qiáng)烈的利益傾向，行業(yè)監(jiān)管的重要性未充分顯現(xiàn)。但是產(chǎn)權(quán)多元化后，行業(yè)監(jiān)管顯得十分重要，市場(chǎng)化程度越高，監(jiān)管責(zé)任就越大。市場(chǎng)化需要以科學(xué)而嚴(yán)格的監(jiān)管來(lái)化解企業(yè)無(wú)限制的利益追求。對(duì)水業(yè)發(fā)展而言，沒(méi)有嚴(yán)格監(jiān)管的市場(chǎng)化比傳統(tǒng)計(jì)劃體制更加有害。
　　現(xiàn)實(shí)是，城市政府水業(yè)管理的公眾責(zé)任被普遍地忽略了。管理部門(mén)更多地留戀以前管人、管財(cái)?shù)摹昂脮r(shí)光”，對(duì)權(quán)力和責(zé)任的理解普遍錯(cuò)位。部門(mén)間對(duì)職能爭(zhēng)奪的共同的出發(fā)點(diǎn)是權(quán)利，而對(duì)水業(yè)的管理的責(zé)任部分理解不足，同時(shí)體制上也缺乏明確的責(zé)任界定和嚴(yán)格的責(zé)任追索機(jī)制。
　　效率和效益的雙目標(biāo)，體現(xiàn)了政府與企業(yè)這一對(duì)監(jiān)管與被監(jiān)管的“博弈”雙方的對(duì)立統(tǒng)一。針對(duì)博弈雙方中政府角色的錯(cuò)位與失位，我們這里強(qiáng)調(diào)政府監(jiān)管的重要性，但是嚴(yán)格監(jiān)管不應(yīng)抹殺企業(yè)合理收益的空間。
　　強(qiáng)調(diào)行業(yè)監(jiān)管的重要性，還基于以下背景：目前，在國(guó)際上對(duì)水的公益性屬性日趨重視，尤其是把水當(dāng)成一種人的基本需求、一種人權(quán)的時(shí)候，公益性顯得更加重要。在中國(guó)，雖然水的公共性和公益性的重要性目前并沒(méi)有充分體現(xiàn)出來(lái)，但是可以肯定，水的問(wèn)題在中國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)中將會(huì)變得越來(lái)越敏感。政治決定經(jīng)濟(jì)，政府在制定水業(yè)市場(chǎng)化政策和規(guī)劃時(shí)，企業(yè)在制定投資戰(zhàn)略時(shí)，需要對(duì)此因素應(yīng)予以充分考慮。

六、如何建立科學(xué)的行業(yè)監(jiān)管體系

　　市場(chǎng)化下的政府行業(yè)監(jiān)管將包括水業(yè)項(xiàng)目規(guī)劃的制定、行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的制定以及水質(zhì)、服務(wù)、成本和價(jià)格的監(jiān)管。具體建議如下：
　　*明確和完善監(jiān)管的實(shí)施主體
　　明確、細(xì)分和加強(qiáng)與城市水業(yè)相關(guān)的各政府部門(mén)的行業(yè)監(jiān)管職責(zé)和監(jiān)管內(nèi)容，界定其在水業(yè)市場(chǎng)化中的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系。鑒于水業(yè)成本、服務(wù)、水質(zhì)、水價(jià)監(jiān)管的專(zhuān)業(yè)性和重要性，建議學(xué)習(xí)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，成立由監(jiān)管政府部門(mén)任命的、具有無(wú)限責(zé)任的、由專(zhuān)家組成的獨(dú)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)，作為法定監(jiān)管機(jī)構(gòu)的輔助。從行業(yè)的高度，專(zhuān)業(yè)性介入企業(yè)的成本考核、水價(jià)聽(tīng)證、服務(wù)監(jiān)督等核心監(jiān)管內(nèi)容，代表公眾利益實(shí)施成本、服務(wù)、水價(jià)的監(jiān)管。
　　*建立行業(yè)管理法律保障和政策支持
　　通過(guò)各級(jí)立法為行業(yè)監(jiān)管的建立提供系統(tǒng)的法律保障；要求和鼓勵(lì)地方城市出臺(tái)可操作性強(qiáng)的、符合地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)特點(diǎn)的政策體系。
　　*建立完善特許經(jīng)營(yíng)制度和支撐體系
　　特許經(jīng)營(yíng)是行業(yè)監(jiān)管的重要手段，應(yīng)建立完善相應(yīng)制度，并配套相應(yīng)的規(guī)范性條例文本，標(biāo)準(zhǔn)化合同文本。健全水業(yè)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、管理規(guī)范和服務(wù)規(guī)范，使其成為行業(yè)監(jiān)管的重要依據(jù)和標(biāo)尺。
　　*建立科學(xué)的水業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)平臺(tái)
　　成本控制是城市水業(yè)行業(yè)監(jiān)管的重點(diǎn)和難點(diǎn)，是消費(fèi)者關(guān)注的核心，也是投資運(yùn)營(yíng)企業(yè)合理利潤(rùn)的源泉。鑒于城市水業(yè)相對(duì)壟斷經(jīng)營(yíng)的行業(yè)特征，借鑒國(guó)際水業(yè)行業(yè)監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)，建議由國(guó)家組織力量建立全國(guó)性的水業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)平臺(tái)并向社會(huì)公開(kāi)，為各級(jí)監(jiān)管部門(mén)的成本監(jiān)管提供相對(duì)依據(jù)。