傅 濤
（二〇〇四年二月）

　　近年來關(guān)于北京市水資源危機的呼聲日益升高，水問題已經(jīng)成了制約北京經(jīng)濟和城市發(fā)展的瓶頸，中央和北京市對首都水資源的問題都給予了高度的重視。在此背景下，北京市即將成立水務(wù)局，實施城市水業(yè)管理體制的變革并不出人意表。但是，制約城市水業(yè)的癥結(jié)在那里？北京市的水業(yè)管理體制改革能解決城市水業(yè)發(fā)展的資源制約嗎？

一、城市調(diào)水工程的生態(tài)破壞

　　城市作為現(xiàn)代經(jīng)濟社會的核心載體，一直是發(fā)展與資源制約的主要矛盾沖突點。水作為一種資源體系，具有特有的自然循環(huán)特征，但是在城市內(nèi)，水又呈現(xiàn)從取水、凈化、供水、排水、處理、回用的社會循環(huán)特征。
　　城市水系統(tǒng)的社會循環(huán)，與城市規(guī)劃、城市建設(shè)、城市經(jīng)濟、城市生態(tài)、居民生活緊密關(guān)聯(lián)。城市是水系統(tǒng)自然循環(huán)的關(guān)鍵節(jié)點，是產(chǎn)生水生態(tài)失衡的主要力量，城市規(guī)模越大，力量就越大；在水的社會循環(huán)不健全的城市發(fā)展初期，尤其如此。
　　社會長期忽略了城市節(jié)點的生態(tài)破壞力，一味從城市發(fā)展的需要出發(fā)，把水作為一種取之不盡的原料，沒有合理體現(xiàn)水的資源價值。城市規(guī)模化的迅速發(fā)展使水危機終于成為城市發(fā)展的主要障礙。
　　在中國，水危機對大城市發(fā)展的困擾已有至少十年的歷史。90年代波及天津、深圳、大連等數(shù)十座大城市的水量危機，以天津引灤工程、深圳東江引水工程和大連碧流河引水工程等遠距離引水工程的實施暫時化解。遠距離引水工程實際上是將城市資源與生態(tài)問題，用區(qū)域性擴大的方法進行了轉(zhuǎn)移，將一個小系統(tǒng)的矛盾用大系統(tǒng)的容量來消解。這也是“工程水利”或者“工程供排水”的基本思路。中國地域廣闊，在政府調(diào)控手段能夠?qū)嵤┑那疤嵯拢疀]有充分考慮引水工程造成的深遠影響。在這種“工程為先”思路下，水資源的戰(zhàn)略屬性也沒有真正體現(xiàn)，雖然許多場合的許多人當(dāng)時都在談?wù)撝C，但是高層人士少有在戰(zhàn)略層次、在生態(tài)層次真正對此予以重視的。
　　隨著經(jīng)濟的發(fā)展、污染的加劇，水資源問題近來得到國際上的共同關(guān)注，水的戰(zhàn)略屬性目前已逐步獲得各界的共識。國際專家預(yù)言，水將成為繼石油之后另一種戰(zhàn)略資源，最終決定一個國家或地區(qū)的核心競爭力的重要因素。國際有關(guān)機構(gòu)正探討制定國際標準的水價參照體系。
　　對中國而言，當(dāng)遠距離調(diào)水越調(diào)越遠以至跨出了流域，當(dāng)水資源危機日益嚴重以至真正威脅了首都北京的發(fā)展，當(dāng)水源分配引發(fā)越來越多的區(qū)域矛盾，國家對水資源問題才真正予以了重視，水資源正逐步被當(dāng)作一種戰(zhàn)略資源來看待。
　　2000年開始，水利部汪恕誠部長較為系統(tǒng)性地提出由“工程水利”向“資源水利”轉(zhuǎn)變，立意高遠，具有戰(zhàn)略高度。但遺憾的是3年來的具體舉措仍延續(xù)“工程水利”的老路，水利工程管理的慣性與人員負擔(dān)阻礙了“資源水利”的有效實施。如，對機構(gòu)的變革滲透了過多的部門利益，對工程技術(shù)路線的選擇受到了太多的行業(yè)制約，對大壩的生態(tài)反思始終缺乏深度和勇氣。
　　建設(shè)部在2000年開始，業(yè)進行了城市建設(shè)與管理思路的反思，提出通過加強以城市為單元的“水社會循環(huán)”的優(yōu)化，釋放水資源在城市的生態(tài)平衡中壓力。在污水回用、節(jié)約用水、污水處理上取得了長足的進步。但是建設(shè)部缺乏水資源統(tǒng)籌的思路和職能，水資源危機問題的根本解決決定于水資源管理部門。
　　城市用水的擴大和農(nóng)業(yè)用水的失控是水資源系統(tǒng)失衡的主因，讓城市水生態(tài)單元的趨于平衡，讓農(nóng)業(yè)用水趨于科學(xué)是實現(xiàn)水資源可持續(xù)開發(fā)利用的根本，也是“資源水利”得以有效實施的基本保障。

二、城市水業(yè)管理的職能紛爭

　　水利部門提供的資料說，“中國目前已有1206個縣級以上行政區(qū)域推行了水資源統(tǒng)一管理的水務(wù)局模式，這種城鄉(xiāng)水資源統(tǒng)一管理的全新模式已占全國縣級以上行政區(qū)總數(shù)的50％，占663個建制市總數(shù)的31％”。關(guān)于地方水務(wù)局的這組數(shù)字，近兩年來一直是水業(yè)的敏感數(shù)字。在城市水業(yè)的業(yè)內(nèi)人員看來，水務(wù)局的成立已經(jīng)是水利部門所推行的水管理體制改革的標尺，由水利局為基礎(chǔ)組建的水務(wù)局是實現(xiàn)“一龍治水”的根本標志。
　　自2002年開始，在水利部的積極部署下，全國開始推進水利管理機構(gòu)的改革，受國務(wù)院部門職能分工的制約，管理體制改革選擇了從地方開始。在水利建設(shè)資金的驅(qū)動下，在“水的統(tǒng)一管理”的理論和輿論引導(dǎo)下，水務(wù)局的成立在短期內(nèi)獲得巨大突破。在急迫需要水利資金和渴望增加水資源配置量的城市尤其如此。
　　水利部門認為，水資源統(tǒng)一管理對水資源優(yōu)化配置起到了顯著的作用。對涉水事務(wù)進行統(tǒng)籌考慮，強化水務(wù)統(tǒng)一管理，是解決城市日趨嚴重的水問題的有效途徑。今后必須推行建立集防洪、水源、供水、用水、節(jié)水、排水、污水處理及回用一體化管理的統(tǒng)一管理城鄉(xiāng)水資源管理模式，解決水資源管理中職能交叉、權(quán)責(zé)不清等問題。
　　按照國務(wù)院現(xiàn)有的職能分工，城市供水和排水屬建設(shè)部門管理的領(lǐng)域。建設(shè)部門有關(guān)人員認為，水務(wù)局的模式僅適用于經(jīng)濟發(fā)達、城市化程度較高的地區(qū)，對于農(nóng)村水利依然占很大比重的城市，不宜實行這種改革。建設(shè)部門認為，城市水業(yè)是重要的城市基礎(chǔ)設(shè)施內(nèi)容，是城市規(guī)劃建設(shè)的重要組成部分，與城市的建設(shè)管理系統(tǒng)密切相關(guān)，是一個有機的整體，不能單純?yōu)榱私鉀Q水的問題，忽視其在城市范圍內(nèi)與城市規(guī)劃建設(shè)的有機聯(lián)系。同時認為，水資源的管理與城市供水、排水、污水處理、污水再生利用等城市水業(yè)使用領(lǐng)域的管理完全不同，不能將水資源的管理無限制地延伸到所有的水管理。
　　由水務(wù)局成立引起的部門紛爭，引起政府高層的重視，2002年9月中央機構(gòu)編制委員會辦公室下發(fā)了《關(guān)于地方水務(wù)機構(gòu)有關(guān)問題的通知》，對地方城市的水務(wù)機構(gòu)改革踩了剎車。
　　與此同時，新修訂出臺的《水法》又將水主管部門限定在了“水資源統(tǒng)一管理”，而非“水的統(tǒng)一管理”。由此關(guān)于水務(wù)局的聲音在官方正式場合暫時消失，但是水利部在年初所提供的數(shù)字說明，2003年以來，水務(wù)機構(gòu)的變動并未真正停止。
　　隨著中央政府的換屆，2003年年中開始，水利部針對國務(wù)院職能分工，明確提出修改意見，要求將城市供水和污水管理劃入水管理部門統(tǒng)一管理，2004年新年伊始，水利部又公開重提水務(wù)局，看來新一輪的職能之爭的帷幕已經(jīng)拉開?？梢灶A(yù)見，職能紛爭將成為2004年城市水業(yè)的行業(yè)熱點，北京市水務(wù)局的成立更使紛爭進一步加劇。

三、水業(yè)的經(jīng)濟屬性決定了水業(yè)的管理體制

　　如何給水業(yè)一個科學(xué)的管理體系呢？在談城市水業(yè)管理體制前我們先分析一下水的經(jīng)濟屬性。從產(chǎn)業(yè)角度看，水具有資源屬性、生產(chǎn)資料屬性和商品屬性三方面的經(jīng)濟屬性，分別對應(yīng)不同的價值體現(xiàn)方式和管理方式。國家作為水資源所有者，是水資源權(quán)分配的主體，并保留水資源的最終處置權(quán)，國務(wù)院水行政主管部門代表國務(wù)院具體行使水資源所有權(quán)。拋開水的資源屬性以外，水的其它經(jīng)濟屬性無異與其它商品。水資源和水的開發(fā)利用，可以類比與土地資源和土地開發(fā)利用。土地是更為敏感的國有資源，也是房屋不動產(chǎn)最基本的生產(chǎn)資料，同時依附土地開發(fā)的房產(chǎn)則是人們基本的生活和生產(chǎn)必需品。分析房地產(chǎn)的經(jīng)濟特征，我們看到，除了在土地資源權(quán)的國家所有和規(guī)劃層面的政府分級宏觀調(diào)控之外，房地產(chǎn)的開發(fā)、使用、經(jīng)營均因其商品屬性而充分市場化。
　　以水的經(jīng)濟屬性為基礎(chǔ)，水業(yè)管理可分做三個方面：
　　1、資源管理。水資源管理實施對象主要是在國家、流域或特定區(qū)域?qū)用妫芾砟繕说暮诵氖橇饔蚝蛥^(qū)域水系統(tǒng)的平衡，政府管理主要是體現(xiàn)代表國家利益的戰(zhàn)略資源管理。針對水的自然循環(huán)的水資源統(tǒng)一管理是對資源屬性的管理，其關(guān)鍵點是科學(xué)確定與城市等用水節(jié)點的資源輸出量。
　　2、服務(wù)與市場監(jiān)管。服務(wù)與市場監(jiān)管實施對象主要在城市，進而輻射農(nóng)村。是對水的生產(chǎn)資料屬性，尤其是商品屬性的市場監(jiān)管。管理目標的核心是滿足城市生產(chǎn)和生活的需要，政府實施服務(wù)和市場監(jiān)管主要是體現(xiàn)公眾消費者的利益，保障公共用水安全性和合理性。以城市為單位的水業(yè)社會循環(huán)錯綜復(fù)雜，與城市其他功能系統(tǒng)相互關(guān)聯(lián)，其市場和服務(wù)監(jiān)管更多與城市市政公用管理體系關(guān)聯(lián)。
　　3、環(huán)境管理。環(huán)境管理的實施對象針對污染排放源，在環(huán)境節(jié)點上的核心問題是社會與環(huán)境的污染排放量與環(huán)境影響控制，政府管理主要是體現(xiàn)代表社會利益的約束性管理，應(yīng)具有必然的獨立性。
　　以上三種管理類型對應(yīng)著目前城市水業(yè)管理的三個主要職能部門：實施資源統(tǒng)一管理的水利部門、實施市場和服務(wù)管理的監(jiān)管部門（城管部門）以及實施環(huán)境影響管理的環(huán)保部門。
　　目前政府這三個領(lǐng)域的管理現(xiàn)狀是：水利部門的主要精力在做水利工程建設(shè)管理上，以水資源為核心的資源管理遠未到位；建設(shè)部門由于長期城市建設(shè)管理的慣性，以特許經(jīng)營為標志的市場和服務(wù)監(jiān)管體系還未完善；環(huán)保部門則在環(huán)保執(zhí)法的手段和措施上力不從心。

四、城市水業(yè)管理體制的變革趨勢

　　雖然各個城市都存在對水業(yè)的不同管理職能，但是不同的經(jīng)濟發(fā)展期有不同的管理核心。在經(jīng)濟粗放發(fā)展的快速增長期，水業(yè)以滿足發(fā)展需要為核心，建設(shè)部門的管理成為主導(dǎo)，主要任務(wù)是支撐城市快速發(fā)展的需求；隨著設(shè)施建設(shè)的逐步到位，隨著城市環(huán)境壓力的加大，環(huán)保管理的重要性逐步提升，在美國水業(yè)設(shè)施的監(jiān)管主要由環(huán)保部門實施；當(dāng)水成為戰(zhàn)略資源，資源短缺成為發(fā)展的主要障礙，對資源屬性管理的強化會成為一種趨勢。
　　近年來，城市政府的水務(wù)局紛紛成立，雖然引來管理體制的震蕩，恰恰也說明了資源屬性在城市政府管理體系中比重的加大。城市政府普遍感覺城市水問題中水資源制約成為關(guān)鍵，期望通過成立水務(wù)局向超出市域的水資源領(lǐng)域延伸。
　　但是，資源管理與服務(wù)和市場監(jiān)管以及環(huán)保管理并不成為因果，而是要根據(jù)具體城市水業(yè)的管理特征和產(chǎn)業(yè)特征來確定。另一方面，水資源管理的權(quán)限也不會因為城市水務(wù)機構(gòu)的成立而改變，水資源配送的根本權(quán)限不在城市，因此，城市水務(wù)局的城立并不能根本改變資源配給的現(xiàn)狀和矛盾。許多城市成立水務(wù)局的動機不純，有些直接是作為爭取國家水利資金和水源配給的籌碼，更多的是出于部門間權(quán)利爭奪，對解決城市水資源問題來說是避重就輕。已經(jīng)成立并運行較好的深圳、上海水務(wù)局主要在實施的是市場和服務(wù)監(jiān)管，在水資源管理上力不從心或無能為力，目前水務(wù)局在城市管理的領(lǐng)域分屬基本還是在城市建設(shè)領(lǐng)域，由主管城建的市長分管。再例如，廣東東江供水為香港提供原水，但不意味著需由東江供水局接管香港水務(wù)局才會高效，關(guān)鍵是要界定原水供應(yīng)與城市需求的水量、水質(zhì)和價格的節(jié)點值；事實上香港水務(wù)局主要是在城市內(nèi)實施的是服務(wù)與市場的監(jiān)管，資源調(diào)配的職能微乎其微。
　　以流域為基礎(chǔ)的水資源統(tǒng)一調(diào)配與以城市為基礎(chǔ)的水的有效使用之間，存在一個平衡點，需要依據(jù)生態(tài)規(guī)則，通過水資源的統(tǒng)一規(guī)劃來確定配送水資源總量，這是解決城市水問題的關(guān)鍵所在。事實上，2003年新修訂的《水法》，已經(jīng)明確了水資源規(guī)劃的法律地位。在具體實施中，水資源規(guī)劃與城市發(fā)展規(guī)劃在協(xié)調(diào)性方面存在具體問題。在一些調(diào)水工程規(guī)劃的制定時，水利部門從水利工程利益出發(fā)，存在一種鼓勵城市擴張水資源需求量的利益傾向，這勢必將造成更大水資源失衡的生態(tài)壓力，根本上背離了水資源規(guī)劃對城市發(fā)展制約性的生態(tài)出發(fā)點。對城市政府來說，客觀上造成一種只要成立水務(wù)局就會解決無限量的水資源的發(fā)展錯覺。
　　水作為一種國家級的戰(zhàn)略資源，作為國家水資源主管部門絕對不能助長、甚至主動引導(dǎo)城市用水單元的需求膨脹。調(diào)水工程的規(guī)模化思路需要深刻反思，如果把這種管理思路再無限制延伸到城市水業(yè)的使用領(lǐng)域，將對水資源造成根本的生態(tài)沖擊。
　　事實上，城市水業(yè)管理職能的分立是水的經(jīng)濟屬性所決定的，管理部門的名稱不能根本改變客觀的管理職能定位。

五、水能載舟，亦能覆舟

　　從目前中國水業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀看，解決中國水業(yè)問題的關(guān)鍵在于建立資源平衡的水資源調(diào)配體系，同時建立支撐和約束農(nóng)業(yè)用水和城市用水的資源分配機制。在市場化的背景下，不同屬性的水業(yè)管理體系也呈現(xiàn)不同的矛盾和需求。
　　在城市水業(yè)的服務(wù)和市場管理方面，需盡快建立維護公共利益的監(jiān)管體系和市場規(guī)則，無論是城市水務(wù)局也好、城市建設(shè)管理部門也好，關(guān)鍵要在城市水資源的界定總量下進行科學(xué)的優(yōu)化管理、實施市場與服務(wù)監(jiān)管，滿足城市發(fā)展和生活用水需求；在水資源管理方面，重點工作應(yīng)是還水生態(tài)以平衡，以集約的原則對水系統(tǒng)實施科學(xué)的系統(tǒng)規(guī)劃，也就是變“工程水利”為“資源水利”，這項工作還遠遠沒有完成，甚至沒有真正開始。
　　水利部門在綜述中國水資源狀況是用了“有河皆干，有水皆污”的概括。但是，制約“資源水利”實施的主要障礙恰恰是水利行業(yè)長期引以為自豪的水利大壩。水利建壩的動機有防洪、交通和水資源利用，后來發(fā)展為以滿足能源需求為主要目的。近年以來社會各界對大壩的基本思路進行反思，2004年1月原全國人大環(huán)資委主任曲格平指出，三門峽工程是一個重大的決策失誤。黃河中游重要支流渭河變成懸河，多次發(fā)生水災(zāi)，學(xué)界早已公認其禍首就是三門峽水庫。
　　根據(jù)水利部大壩安全管理中心資料，中國的水壩數(shù)量世界第一，全世界約12萬座的各類水庫中，中國就占了一半。20世紀50年代，為了“根治海河”，在白洋淀流域興建了百余座大小水庫，入淀的河道基本斷流，包括海河在內(nèi)的全部河流成為季節(jié)河。結(jié)果是白洋淀反復(fù)干涸，被“根治”了的海河出現(xiàn)了缺水和無水的危機，華北平原開始荒漠化。治淮半個世紀，淮河流域建成大中小水庫5300多座。在5300多座水庫閘壩的控制下，河流的自然水文性質(zhì)被改變，水體稀釋自凈能力急劇下降?？菟竟?jié)，整條淮河基本不流動，成了死水，不僅“五毒俱全”，而且濃度極高。豐水季節(jié)，尤其上中游泄洪時，高濃度污染團便順流而下，形成令人難以置信的惡性污染。這種狀況，在一定程度上解析了“有河皆干，有水皆污”的根源所在。
　　由于水利大壩全球范圍內(nèi)引發(fā)的嚴重的生態(tài)破壞，弱化水利工程的能源利用屬性，強化水利的資源利用屬性已經(jīng)成為國際方向。美國10年前水利工作的核心就已經(jīng)由建壩改成了拆壩，日本和歐洲國家則更早地停止建設(shè)水壩，并向世界呼吁重新認識水壩對社會的經(jīng)濟效益。
　　然而，目前有關(guān)部門已在西南地區(qū)動工建設(shè)或擬在20年內(nèi)建設(shè)的巨型水電站共10個，加上已竣工的四川二灘電站，這些項目的發(fā)電能力將相當(dāng)于5個三峽工程。國務(wù)院日前又批準了雅礱江興建錦屏巨型水電站等五個重點水電工程的建設(shè)。2003年的電荒使中國的水電開發(fā)將步入一個前所未見的時期。正如《21世紀經(jīng)濟報道》2004年1月的一篇報導(dǎo)中所說，“在緩解電荒與生態(tài)環(huán)境保護的權(quán)衡中，如果不能協(xié)調(diào)好，西部水電開發(fā)很可能演變成一場為了短期利益而進行的生態(tài)大破壞?！?/p>

六、結(jié)語

　　新一屆中央政府將“統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展”作為經(jīng)濟發(fā)展的重要原則。對水業(yè)來說，盡管城市平均用水總量已連續(xù)6年逐年減少，但城市水資源問題卻日益嚴峻。這與北方地區(qū)降雨量減小等自然因素有關(guān)，更與水壩這看似與城市水業(yè)不直接相關(guān)水利設(shè)施密切關(guān)聯(lián)。事實上水壩問題是造成城市水源短缺問題的核心因素之一。更讓人擔(dān)心的還是水壩建設(shè)反映出來的“盛世治水”思路，如果城市水業(yè)的管理秉承這種“水壩”思想，如果以建設(shè)大壩的思路來管理城市水業(yè)，可以想象城市水資源問題在短期解決后，我們的國家要付出何等的生態(tài)代價。
　　真正制約城市水業(yè)發(fā)展的問題是水資源的調(diào)配和生態(tài)平衡問題，僅從中國大壩的現(xiàn)狀上看，就不難想象水資源管理目前所面臨的巨大的工作壓力和最為緊迫的任務(wù)之所在。在“資源水利”體系遠為得以有效實施的背景下，水利部門將工作重心轉(zhuǎn)向城市水業(yè)的應(yīng)用領(lǐng)域是否舍本逐末？