李仕林

　　我國正式提出城市污水處理的產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化目標(biāo)已經(jīng)三年多了。通過各地的實(shí)踐探索，如何實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的路子正在逐步明朗起來。去年10月14日黨的十六屆三中全會(huì)《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)體制的決定》，為我們正在進(jìn)行的探索指出了明確的方向，探索中的各種思路也應(yīng)該逐步統(tǒng)一到十六屆三中全會(huì)的決定上來，使我國城市污水處理的市場(chǎng)體制盡快建立起來。
　　根據(jù)筆者的學(xué)習(xí)體會(huì)和對(duì)各地實(shí)踐的思考，嘗試提出建立我國城市污水處理市場(chǎng)體制最重要的幾個(gè)問題，以供研究討論。

一、以產(chǎn)權(quán)制度改革為核心，建立多元化的投資體制。

　　打破國有資本壟斷城市污水處理產(chǎn)業(yè)的局面，實(shí)現(xiàn)投資主體的多元化，已經(jīng)載入三中全會(huì)決議，應(yīng)該沒有什么疑問了。
　　現(xiàn)在的問題是如何打破？
　　首先，現(xiàn)有的城市污水處理場(chǎng)，凡屬國有事業(yè)單位的，應(yīng)該全部改制為國有企業(yè)。凡屬國有企業(yè)的，應(yīng)該全部朝建立現(xiàn)代企業(yè)制度方向改革。國有資產(chǎn)與這些國有企業(yè)之間的關(guān)系，必須權(quán)責(zé)明確。作為企業(yè)，它應(yīng)該具有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下所有企業(yè)最重要的共同屬性，如經(jīng)營、競(jìng)爭、擴(kuò)張、破產(chǎn)等等。正在建設(shè)或規(guī)劃中的城市污水處理場(chǎng)，應(yīng)當(dāng)全部按上述方向建立。
　　與這個(gè)方向相對(duì)立的是政府在市場(chǎng)中的直接投資人地位問題。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府是作為直接投資人進(jìn)入市場(chǎng)的。這與打破國有資本壟斷城市污水處理產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化是直接矛盾的。可以說，這個(gè)問題不解決，就不會(huì)有市場(chǎng)化，就談不上投資主體多元化。因此，政府作為直接投資人必須全面退出城市污水處理市場(chǎng)。遺憾的是，我們正在建設(shè)和規(guī)劃中的許多污水處理場(chǎng)，各級(jí)政府仍然是直接投資人。
　　我國環(huán)境保護(hù)的國情需要政府大量投資到城市污水處理場(chǎng)，與政府不能作為直接投資人進(jìn)入城市污水處理市場(chǎng)，在實(shí)踐中被混為一談了。甚至有些極力主張市場(chǎng)化的同志也大聲呼吁“政府投資人主體不能退出”，并將其稱為“多元化投資主體”。這顯然是缺乏經(jīng)濟(jì)學(xué)常識(shí)的。我國飛速發(fā)展的信息產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)中就有政府投資，但政府以直接投資人進(jìn)入市場(chǎng)了嗎？
　　政府投資只能以國有資本的形式、以國有企業(yè)為載體進(jìn)入城市污水處理市場(chǎng)。只有如此，城市污水處理市場(chǎng)才有可能建立各種資本的平等關(guān)系。沒有平等競(jìng)爭的關(guān)系，非國有資本不可能進(jìn)入這個(gè)市場(chǎng)。國有資本的保值、增值，只能靠經(jīng)營的成功，不能靠政府的行政保護(hù)。政府作為直接投資人，一天不退出市場(chǎng)，非國有資本就一天不會(huì)進(jìn)來。從這個(gè)意義上講，哪一個(gè)城市、哪一個(gè)省，政府的直接投資人地位退出得越早，行政保護(hù)撤出得越早，非國有資本就會(huì)最先進(jìn)入那里的污水處理市場(chǎng)。
　　政府退出投資人主體地位以后，國有污水處理廠進(jìn)行現(xiàn)代企業(yè)制度改造以后，國有資本的繼續(xù)運(yùn)作就有了前提條件。首先，可以實(shí)行股份化，吸納非國有資本入股。也可以部分或全部出售國有股份。
　　為了籌集更多資金建設(shè)更多的城市污水處理場(chǎng)，或者為了全面籌集城市污水處理市場(chǎng)化改革成本，筆者建議盡可能多地出售國有股份。
　　在上述條件之下，非國有資本大量進(jìn)入城市污水處理市場(chǎng)成為可能。
　　這里順便談及一個(gè)觀念上的誤區(qū)。許多文章有一個(gè)共同的潛臺(tái)詞，即認(rèn)為城市污水處理場(chǎng)最終應(yīng)該“掌握”在國家手中。他們認(rèn)為，城市污水處理場(chǎng)是社會(huì)的公益性基礎(chǔ)設(shè)施，當(dāng)然地不能掌握在政府以外的人手中，否則，就沒有環(huán)境安全。他們之所以大力推廣BOT模式，其中一個(gè)重要原因，就是污水處理場(chǎng)的所有權(quán)最終會(huì)回到政府手中。試想，如果所有污水處理場(chǎng)都掌握在政府手中，世界上有哪一個(gè)國家的政府能運(yùn)轉(zhuǎn)好所有這些污水處理場(chǎng)？如果BOT期滿以后，回到政府手中的污水處理場(chǎng)不再用市場(chǎng)方式交回到企業(yè)手中，那這些污水處理場(chǎng)不就又“死”了嗎？
　　一句話，政府只能并且必須管理好污水處理市場(chǎng)，但絕不能直接進(jìn)入市場(chǎng)去投資和運(yùn)營。而現(xiàn)實(shí)的情況正好與此相反，改革還是比較艱難的。

二、建立城市污水處理市場(chǎng)框架

　　許多有深度的文章都呼吁要盡快建立城市污水處理的市場(chǎng)框架。我們現(xiàn)在只有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的城市污水處理模式，沒有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的總體框架。人們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，實(shí)行城市污水處理市場(chǎng)化，是一個(gè)系統(tǒng)工程，單靠一兩項(xiàng)制度的改革是不夠的。比如說，前兩年有人認(rèn)為只要實(shí)行了污水處理收費(fèi)制度，市場(chǎng)化改革就可以順利推進(jìn)了。但是，收費(fèi)制度已經(jīng)實(shí)行兩三年了，市場(chǎng)化改革仍然困難重重。對(duì)于市場(chǎng)化總體框架，不同的文章使用了不同的名詞，有的叫“市場(chǎng)化戰(zhàn)略規(guī)劃”，有的叫“市場(chǎng)化制度設(shè)計(jì)”，但不管叫什么，都是指市場(chǎng)制度中核心內(nèi)容的法制化?？梢哉f，沒有這些核心內(nèi)容的法制化，哪怕是較低程度的法制化，就沒有市場(chǎng)化。
　　最近有不少文章把污水處理同城市供水放在一起，研究整個(gè)水業(yè)的市場(chǎng)化問題。筆者不反對(duì)“水業(yè)”的概念，而且從發(fā)展的眼光看，從已經(jīng)高度市場(chǎng)化國家的經(jīng)驗(yàn)看，兩個(gè)產(chǎn)業(yè)合并有其內(nèi)在的必然性。但應(yīng)當(dāng)指出，城市污水的市場(chǎng)化遠(yuǎn)難于城市供水的市場(chǎng)化，我國現(xiàn)階段兩個(gè)產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)化程度遠(yuǎn)不在一個(gè)平臺(tái)上。對(duì)于剛剛起步的城市污水處理市場(chǎng)化，需要一個(gè)單獨(dú)的政策框架。
　　我們都知道，城市公用事業(yè)中，有的完全不能市場(chǎng)化，有的比較容易市場(chǎng)化，有的介乎二者之間。例如，城市廣場(chǎng)、道路（市區(qū)道路）、綠化帶、公園、雕塑、公共照明等等，幾乎不可能市場(chǎng)化，必須由代表公眾利益的政府投資并所有。另一些則比較容易市場(chǎng)化，例如城市供電、供水、供熱、供氣、通訊、公共汽車等等。雖然這些行業(yè)具有自然的壟斷屬性，但政府可以通過改革措施，打破壟斷，形成競(jìng)爭，提高效率，改善服務(wù)。城市污水處理的市場(chǎng)化則介乎上述兩種類型之間。從已經(jīng)高度市場(chǎng)化國家的經(jīng)驗(yàn)來看，只要措施得當(dāng)，它也可以成功地走向市場(chǎng)化，但其進(jìn)入市場(chǎng)化的路程比供水、供電、通訊等復(fù)雜得多。
　　一個(gè)重要的原因，是人們對(duì)于城市供水、供電、通訊等等有著天然的市場(chǎng)需求，比較容易建立供求關(guān)系。其買方和賣方的關(guān)系，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代就已經(jīng)存在?，F(xiàn)代社會(huì)人們的環(huán)保意識(shí)雖然提高了，但人們對(duì)自己排放的廢水并不容易與污水處理企業(yè)之間建立起供求關(guān)系。從環(huán)境理論上講，這種供求關(guān)系是應(yīng)該存在的，但實(shí)踐上需要由政府的行政命令或法律制度予以安排。供電、供水、通訊即便沒有政府的市場(chǎng)化框架，它也能運(yùn)作，而城市污水處理就不行。其原因就在于此。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的國家，一般都將污水處理費(fèi)并入供水費(fèi)用一同收取，甚至將垃圾處理費(fèi)也納入其中一并收取，使收取污染處理費(fèi)用的操作簡便易行，其原因也在于此。
　　從全國范圍來講，城市污水處理市場(chǎng)化框架的建立應(yīng)該是一個(gè)由點(diǎn)到面、逐步完善的過程。初始框架可以由于缺少經(jīng)驗(yàn)而不完善，但不能缺少法律上的權(quán)威性。筆者認(rèn)為其起碼的權(quán)威性應(yīng)不低于行政規(guī)章。因此，由省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市一級(jí)出臺(tái)這類框架是比較恰當(dāng)?shù)摹Ｈ绻筛乱患?jí)的政府出臺(tái)框架，一是缺少權(quán)威性，二是由于市場(chǎng)小，不利于市場(chǎng)和競(jìng)爭的形成。
　　框架的核心內(nèi)容應(yīng)該包括產(chǎn)權(quán)體制、投資體制、收費(fèi)制度、政府對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管職能和方式等等。根據(jù)需要，還可以載入特許經(jīng)營權(quán)制度、過渡期的政府補(bǔ)貼、BOT規(guī)則、城市排水管網(wǎng)投資與維護(hù)規(guī)則等內(nèi)容?？蚣軕?yīng)該具有良好的可操作性和前瞻性。初步框架可以在實(shí)踐中不斷修改完善，但不能倒退，不能推翻已有的承諾。

三、政府對(duì)城市污水處理市場(chǎng)的監(jiān)管

　　政府只有在作為直接投資人退出城市污水處理市場(chǎng)以后，才能談得上對(duì)城市污水處理市場(chǎng)的監(jiān)管。在此以前，不存在市場(chǎng)，或者說市場(chǎng)中只有政府一個(gè)投資人，其對(duì)“市場(chǎng)”的監(jiān)管就是對(duì)自己的監(jiān)管。
　　在市場(chǎng)化條件下，充分發(fā)揮政府的監(jiān)管職能，不僅是維護(hù)市場(chǎng)秩序的需要，更是市場(chǎng)得以存在的需要。除了對(duì)國有資本的監(jiān)管以外，其內(nèi)容仍然是多方面的，也是目前各級(jí)政府尚不熟悉的。
　　首先是對(duì)進(jìn)入市場(chǎng)的資本的監(jiān)管，包括資本準(zhǔn)入、資本的處分、資本的退出、國有資本出讓等等。
　　其二是對(duì)收費(fèi)體制的監(jiān)管，包括收費(fèi)的分類、收費(fèi)的價(jià)格、對(duì)收費(fèi)的保障服務(wù)等等。需要說明的是，近兩年實(shí)行的城市污水收費(fèi)制度，是行政事業(yè)性質(zhì)的收費(fèi)，本質(zhì)上仍然屬于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代。它的許多屬性離市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還相去甚遠(yuǎn)。
　　第三，對(duì)管網(wǎng)的投入和對(duì)政府補(bǔ)貼使用的監(jiān)管。
　　管網(wǎng)問題是實(shí)施市場(chǎng)化的難題。目前多數(shù)人認(rèn)為，管網(wǎng)應(yīng)繼續(xù)實(shí)行政府投資，筆者也贊同這種意見。但如何將它與市場(chǎng)化的污水處理場(chǎng)結(jié)合在一起，是需要在實(shí)踐中認(rèn)真摸索的。
　　至于政府補(bǔ)貼需要多說幾句話。筆者看到兩種極端的意見：要么不贊同市場(chǎng)化；要么認(rèn)為只要市場(chǎng)化了，就不需要政府補(bǔ)貼了。筆者以為，這都不符合中國國情。市場(chǎng)化以后的城市污水處理收費(fèi)，除了運(yùn)營成本外，當(dāng)然應(yīng)該包含投資成本，合在一起是很高的。再有，必須包含合理的利潤，合在一起就更高了。由于沒有統(tǒng)一的成本核算標(biāo)準(zhǔn)，報(bào)刊上看到的各地的成本五花八門。筆者認(rèn)為，這些“成本”大多過低，基本不可信。如果真正實(shí)施市場(chǎng)化，這些假成本自然會(huì)逃得精光。
　　如果立即實(shí)施污染者全部付費(fèi)的原則，污水處理費(fèi)定會(huì)高過供水費(fèi)用，一部分城市居民會(huì)有困難。目前各地的污水處理收費(fèi)，是根據(jù)承受能力制定的，不是根據(jù)全部成本制定的。其道理也在于此。因此中國在實(shí)施城市污水處理市場(chǎng)化過程中，對(duì)城市居民的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)存在一個(gè)過渡期，不同城市不同地區(qū)其過渡期也不同。這部分“缺口”不能由污水處理場(chǎng)業(yè)主承擔(dān)，而應(yīng)由當(dāng)?shù)卣袚?dān)，這就是政府補(bǔ)貼在過渡期內(nèi)存在的必要性。
　　從這里也可以看出，不等于實(shí)施市場(chǎng)化以后，非國有資本涌進(jìn)來了，污水處理場(chǎng)就可以隨便建多少了。究竟可以建多少，運(yùn)轉(zhuǎn)多少，最終取決于全社會(huì)的承受力。
　　第四，對(duì)運(yùn)轉(zhuǎn)效果的監(jiān)管。可以說，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府對(duì)城市污水處理場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)效果的監(jiān)管，只能是有名無實(shí)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，這種監(jiān)管必須是嚴(yán)格的，內(nèi)容豐富的，同業(yè)主的經(jīng)濟(jì)效益緊密掛鉤。業(yè)主處理污水相當(dāng)于代排污者履行環(huán)境法律責(zé)任。由于業(yè)主是獨(dú)立的企業(yè)法人，被轉(zhuǎn)移到業(yè)主身上的法律責(zé)任，政府的環(huán)保部門可以真正放開手腳監(jiān)管。
　　第五，確定相對(duì)統(tǒng)一的污水處理價(jià)格。污水處理作為一種市場(chǎng)化的服務(wù)，其價(jià)格不能由供需雙方自行確定，而應(yīng)由政府確定。其道理不言自明。但其價(jià)格在同一地區(qū)不能太多，應(yīng)當(dāng)相對(duì)統(tǒng)一，便于形成良性競(jìng)爭。
　　當(dāng)然，政府對(duì)這個(gè)市場(chǎng)的監(jiān)管還會(huì)有其它不少內(nèi)容，例如工程質(zhì)量、安全、排放標(biāo)準(zhǔn)、污染負(fù)荷的調(diào)節(jié)與分配等等。這里只討論了難度較大和目前尚不熟悉的內(nèi)容。