——城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化改革制度設(shè)計(jì)置疑

李仕林

　　近兩年，國(guó)家主管部門對(duì)城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化改革的制度設(shè)計(jì)框架正在逐步成形。各地也基本上正在按照這套制度設(shè)計(jì)框架實(shí)施改革。在筆者看來，制度設(shè)計(jì)中提出的各種解決方式可以用“承包”予以概括。但筆者認(rèn)為，承包不應(yīng)是唯一解決辦法，謹(jǐn)提出一管之見參與討論。
　　對(duì)這項(xiàng)制度設(shè)計(jì)給予最詳盡闡述的是國(guó)家環(huán)?？偩汁h(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心撰寫的文章《我國(guó)城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)化問題調(diào)研報(bào)告》（見《中國(guó)環(huán)境報(bào)》2003.1.29～2003.3.14）
　　這項(xiàng)制度設(shè)計(jì)認(rèn)為，在城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的投資方面，“政府必須發(fā)揮主導(dǎo)投資作用，市場(chǎng)化方式為輔”；在設(shè)施運(yùn)營(yíng)方面，“可以逐步全面實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作方式”；在總體進(jìn)度上，東部地區(qū)可以按上述方式“全面推進(jìn)”，西部地區(qū)“要有重點(diǎn)有步驟逐步推進(jìn)”。這些就是城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施制度設(shè)計(jì)中的核心問題。它們決定了這項(xiàng)市場(chǎng)化改革的主要特征。其中，投資主體又是核心中的核心。這里雖然提出的是政府“主導(dǎo)投資”，并未講政府是“投資主體”，但是整個(gè)制度設(shè)計(jì)都沒有限制政府直接進(jìn)入市場(chǎng)，更沒有限制政府成為投資主體。從整體上看，各地的實(shí)踐大多將政府作為了“投資主體”。既然政府是投資主體，政府必然就是城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)主體，圍繞這個(gè)主體進(jìn)行的市場(chǎng)化改革的各種形式可以用“承包”予以概括。城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程的招投標(biāo)也好，已建成設(shè)施運(yùn)行權(quán)的承包也好，BOT也好，都不是投資體制的改革，因而也不是產(chǎn)權(quán)制度的改革。
　　筆者認(rèn)為，承包是對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的重大突破，但不應(yīng)該是改革的唯一方式。

一、 必須改變政府作為唯一投資主體的制度設(shè)計(jì)，更必須改變政府作為直接投資人的制度設(shè)計(jì)。

　　中國(guó)改革開放已經(jīng)二十多年了，我們已經(jīng)弄清楚了政府與市場(chǎng)之間的基本關(guān)系。政府只能是市場(chǎng)制度的設(shè)計(jì)人和市場(chǎng)秩序的監(jiān)管人，而不能同時(shí)成為市場(chǎng)中的經(jīng)營(yíng)者。在我國(guó)改革開放初期，曾經(jīng)大量使用的承包方式，是在當(dāng)時(shí)的情況下，打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的需要，是向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過渡的一種形式，但其本身并不是市場(chǎng)化。在中國(guó)已經(jīng)確立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的今天，如果只把承包方式作為改革的唯一方式，那么，在推進(jìn)改革的同時(shí)，也會(huì)對(duì)改革起到限制的作用。
　　筆者承認(rèn)，在中國(guó)的現(xiàn)階段，尤其是在我國(guó)大量興建城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的起始階段，政府的投資需要發(fā)揮主要作用。但這并不等于政府要成為直接的投資人，更不等于政府要成為經(jīng)營(yíng)者。政府的投資應(yīng)該通過國(guó)有企業(yè)或者國(guó)有股份以“國(guó)有資本”的身份進(jìn)入市場(chǎng)。這里的“國(guó)有企業(yè)”不應(yīng)該是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的國(guó)有企業(yè)，而應(yīng)該是經(jīng)過現(xiàn)代企業(yè)制度改造后的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的國(guó)有企業(yè)。這樣的國(guó)有資本應(yīng)當(dāng)與其它有可能進(jìn)入這個(gè)市場(chǎng)的非國(guó)有資本享有同樣的市場(chǎng)待遇，即，它可能保值增值，也可能會(huì)有風(fēng)險(xiǎn)。
　　在城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化改革制度設(shè)計(jì)之初，曾經(jīng)設(shè)想，我國(guó)高達(dá)數(shù)萬(wàn)億的民間閑散資本和大量的國(guó)外投資會(huì)涌入這個(gè)市場(chǎng)。我國(guó)環(huán)境保護(hù)“十五”計(jì)劃規(guī)定，“十五”期末，全國(guó)城市生活污水集中處理率要達(dá)到45%以上，50萬(wàn)人口城市要達(dá)到60%以上，全國(guó)需要興建1000多座城市污水處理場(chǎng)，總投資在1000億以上。而各級(jí)政府可能投入的只是小頭，大頭需要靠非財(cái)政資金。但是，幾年過去了，民間閑散資本和國(guó)外投資并沒有大量涌入這個(gè)“市場(chǎng)”。原因何在？筆者認(rèn)為很簡(jiǎn)單：這個(gè)“市場(chǎng)”并不存在。
　　問題就出在制度設(shè)計(jì)上。制度設(shè)計(jì)的立足點(diǎn)是政府作為直接的投資人和經(jīng)營(yíng)者。如果沒有任何對(duì)于非政府資本的保障，無(wú)視資本在市場(chǎng)中的基本屬性，無(wú)論怎樣“鼓勵(lì)”和“號(hào)召”，非政府資本都是不會(huì)進(jìn)來的。當(dāng)然，另一種競(jìng)爭(zhēng)正在各地激烈進(jìn)行。民營(yíng)企業(yè)作為承建商正在激烈角逐政府投資的城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的招投標(biāo)和已建成設(shè)施的承包運(yùn)營(yíng)權(quán)。很顯然，這不是民營(yíng)企業(yè)的投資行為，而是對(duì)政府投資的經(jīng)營(yíng)行為。
　　這項(xiàng)制度設(shè)計(jì)十分推崇BOT，以及類似于BOT的其它方式。各地在推進(jìn)市場(chǎng)化的進(jìn)程中，也在大量采用BOT方式。但BOT的實(shí)質(zhì)是政府向企業(yè)“借錢”，是一種融資方式，本質(zhì)上不是一種投資方式。BOT的核心問題是政府用協(xié)議保證了企業(yè)投入的保值、增值和利潤(rùn)，最終產(chǎn)權(quán)交還政府。這與市場(chǎng)中企業(yè)自主投資，自己承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，有本質(zhì)的區(qū)別。如果BOT成為中國(guó)城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要方式，市場(chǎng)化意義上的“市場(chǎng)”仍然并不存在。還應(yīng)該指出，從市場(chǎng)化角度看，由于制度本身的缺陷，BOT不可能創(chuàng)造最高的投資效率和運(yùn)行效率，BOT也不可能成為一個(gè)國(guó)家的主要投資方式。
　　這項(xiàng)制度設(shè)計(jì)沒有擺脫以全民所有制為主體建設(shè)城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的思維模式，并且認(rèn)為只有這樣才能保證國(guó)家對(duì)這些設(shè)施的控制權(quán)。其實(shí)，這是一個(gè)很大的誤區(qū)。由于篇幅所限，這個(gè)問題難以在此展開。但需要強(qiáng)調(diào)的是，這種思維模式與民間資本大量進(jìn)入城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的期望是互相矛盾的。

二、 制度設(shè)計(jì)上的理論困擾

　　這項(xiàng)制度設(shè)計(jì)的理論依據(jù)是世界銀行對(duì)城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化能力的一項(xiàng)定量分析。并且得出了“在設(shè)施建設(shè)方面，政府必須發(fā)揮主導(dǎo)投資作用，市場(chǎng)化方式為輔”的核心結(jié)論。
　　筆者認(rèn)為世界銀行對(duì)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化能力的定量分析，是符合這類“公共物品”的客觀屬性的。但是并不能由此得出我國(guó)此類制度設(shè)計(jì)的上述結(jié)論。
　　世界銀行的分析指出了這類“公共物品”在市場(chǎng)化過程中需要更多的政府參與。而這種“參與”，是與彩電、冰箱之類非“公共物品”經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)化相對(duì)而言的。在“公共物品”的市場(chǎng)化中，政府需要對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行更多的管理和約束。更進(jìn)一步講，企業(yè)受到的管理更多一些，自由度相對(duì)較小一些。但這絲毫不意味著，政府必須成為市場(chǎng)的投資主體，政府必須成為直接投資人和經(jīng)營(yíng)者。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比較成熟的發(fā)達(dá)國(guó)家，其城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的市場(chǎng)化狀況，也完全不是上述制度設(shè)計(jì)框架所展示的那種情況。被我國(guó)環(huán)境界所推崇的“泰晤士河管理模式”的泰晤士河流域管理局，政府不僅不是投資主體，而且十多年前就已私有化了。其主要經(jīng)營(yíng)行為，受到法律的保護(hù)，同時(shí)也受到法律的制約。同冰箱、彩電之類“非公共物品”的市場(chǎng)化相比，企業(yè)受到的約束要多得多。但這并不意味著企業(yè)只能向政府搞“承包”，或者政府跑進(jìn)市場(chǎng)去同企業(yè)搞競(jìng)爭(zhēng)。
　　如果政府跑進(jìn)市場(chǎng)，哪個(gè)企業(yè)還敢到市場(chǎng)去投資？

三、在市場(chǎng)化的實(shí)施步驟上，先東部后西部的制度設(shè)計(jì)安排，不符合我國(guó)現(xiàn)階段的實(shí)際情況。

　　在我國(guó)推進(jìn)城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化，從近期來看，至少需要達(dá)到兩大目標(biāo)。其一，解決投資總量不足的問題。其二，解決投資效率不高和已建成設(shè)施運(yùn)轉(zhuǎn)效率不高的問題。這些都是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制難于解決的問題。這兩大目標(biāo)，對(duì)于相對(duì)貧窮而又急需大批建設(shè)城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的西部地區(qū)都是迫切需要的。
　　三峽庫(kù)區(qū)及長(zhǎng)江上游地區(qū)，是我國(guó)城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)地區(qū)，五個(gè)省市正在大規(guī)模地進(jìn)行。從今年開始，陸續(xù)將有大批城市污水和垃圾處理場(chǎng)竣工。但這五個(gè)省市大多處于西部地區(qū)，目前基本上都未向市場(chǎng)化邁步?，F(xiàn)在雖主要處于投資建設(shè)階段，卻已暴露出體制弊端帶來的諸多問題?？梢灶A(yù)計(jì)，竣工投運(yùn)以后暴露出來的問題會(huì)多得多。當(dāng)一個(gè)城市的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施不多的時(shí)候，用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的辦法投資和運(yùn)行，當(dāng)?shù)卣呢?cái)政力量是可以承受的。但是當(dāng)一個(gè)城市或者一個(gè)省，大規(guī)模地普遍地建設(shè)城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的時(shí)候，情況就完全不同了。這五個(gè)省市目前的建設(shè)主要依靠中央財(cái)力的投入，但投資的低效益和運(yùn)轉(zhuǎn)的低效率都會(huì)在建成以后迅速顯現(xiàn)出來。今年6月，三峽庫(kù)區(qū)蓄水已到135米水位。重慶市已建成的所有污水處理場(chǎng)，因管網(wǎng)不配套，沒有一個(gè)能達(dá)到設(shè)計(jì)水量運(yùn)行，就是一個(gè)例證。四川省能正常運(yùn)轉(zhuǎn)的污水和垃圾處理場(chǎng)也很少。其原因都可以在制度設(shè)計(jì)上找到。隨著竣工的污水和垃圾處理場(chǎng)越來越多，類似例子將會(huì)越來越多。
　　如果不盡快實(shí)施市場(chǎng)化，這五個(gè)省市的城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施仍然要在計(jì)劃體制的低效率下運(yùn)行。對(duì)于相對(duì)不發(fā)達(dá)的西部省市來說，相當(dāng)于越窮越要付出高價(jià)錢來改善環(huán)境。矛盾是十分突出的。其結(jié)果，要么加重當(dāng)?shù)刎?cái)政負(fù)擔(dān)和居民負(fù)擔(dān)，要么因?yàn)轶w制上的種種弊端使已經(jīng)建成的設(shè)施不能正常運(yùn)行。此類個(gè)案已經(jīng)不少。這對(duì)于西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)都是不利的。因此，筆者認(rèn)為，西部這五省市比東部地區(qū)更需要盡快實(shí)施市場(chǎng)化。

四、 結(jié)論與建議

　　近幾年，尤其是近兩年，國(guó)家有關(guān)主管部門正確地提出了推進(jìn)城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施體制改革的問題。但改革究竟采用什么框架，是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的框架內(nèi)進(jìn)行改革，還是打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制本身，是一個(gè)值得認(rèn)真研究的問題。“承包”是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制跨出了一大步。但承包不應(yīng)是這項(xiàng)改革的終點(diǎn)，而應(yīng)該是起點(diǎn)。
　　為了正確地推進(jìn)這項(xiàng)改革，理論研究必須先行。理論研究需要進(jìn)一步解放思想，鼓勵(lì)百家爭(zhēng)鳴。如果沒有這個(gè)前提條件，我國(guó)環(huán)境保護(hù)的政策創(chuàng)新、體制創(chuàng)新和工作新局面都難以實(shí)現(xiàn)。