——城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施市場化改革制度設(shè)計置疑

李仕林

　　近兩年，國家主管部門對城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施市場化改革的制度設(shè)計框架正在逐步成形。各地也基本上正在按照這套制度設(shè)計框架實施改革。在筆者看來，制度設(shè)計中提出的各種解決方式可以用“承包”予以概括。但筆者認為，承包不應(yīng)是唯一解決辦法，謹提出一管之見參與討論。
　　對這項制度設(shè)計給予最詳盡闡述的是國家環(huán)?？偩汁h(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心撰寫的文章《我國城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運營市場化問題調(diào)研報告》（見《中國環(huán)境報》2003.1.29～2003.3.14）
　　這項制度設(shè)計認為，在城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的投資方面，“政府必須發(fā)揮主導(dǎo)投資作用，市場化方式為輔”；在設(shè)施運營方面，“可以逐步全面實行市場化運作方式”；在總體進度上，東部地區(qū)可以按上述方式“全面推進”，西部地區(qū)“要有重點有步驟逐步推進”。這些就是城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施制度設(shè)計中的核心問題。它們決定了這項市場化改革的主要特征。其中，投資主體又是核心中的核心。這里雖然提出的是政府“主導(dǎo)投資”，并未講政府是“投資主體”，但是整個制度設(shè)計都沒有限制政府直接進入市場，更沒有限制政府成為投資主體。從整體上看，各地的實踐大多將政府作為了“投資主體”。既然政府是投資主體，政府必然就是城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)主體，圍繞這個主體進行的市場化改革的各種形式可以用“承包”予以概括。城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程的招投標(biāo)也好，已建成設(shè)施運行權(quán)的承包也好，BOT也好，都不是投資體制的改革，因而也不是產(chǎn)權(quán)制度的改革。
　　筆者認為，承包是對計劃經(jīng)濟體制的重大突破，但不應(yīng)該是改革的唯一方式。

一、 必須改變政府作為唯一投資主體的制度設(shè)計，更必須改變政府作為直接投資人的制度設(shè)計。

　　中國改革開放已經(jīng)二十多年了，我們已經(jīng)弄清楚了政府與市場之間的基本關(guān)系。政府只能是市場制度的設(shè)計人和市場秩序的監(jiān)管人，而不能同時成為市場中的經(jīng)營者。在我國改革開放初期，曾經(jīng)大量使用的承包方式，是在當(dāng)時的情況下，打破計劃經(jīng)濟體制的需要，是向市場經(jīng)濟體制過渡的一種形式，但其本身并不是市場化。在中國已經(jīng)確立市場經(jīng)濟體制的今天，如果只把承包方式作為改革的唯一方式，那么，在推進改革的同時，也會對改革起到限制的作用。
　　筆者承認，在中國的現(xiàn)階段，尤其是在我國大量興建城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的起始階段，政府的投資需要發(fā)揮主要作用。但這并不等于政府要成為直接的投資人，更不等于政府要成為經(jīng)營者。政府的投資應(yīng)該通過國有企業(yè)或者國有股份以“國有資本”的身份進入市場。這里的“國有企業(yè)”不應(yīng)該是計劃經(jīng)濟體制下的國有企業(yè)，而應(yīng)該是經(jīng)過現(xiàn)代企業(yè)制度改造后的市場經(jīng)濟體制下的國有企業(yè)。這樣的國有資本應(yīng)當(dāng)與其它有可能進入這個市場的非國有資本享有同樣的市場待遇，即，它可能保值增值，也可能會有風(fēng)險。
　　在城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施市場化改革制度設(shè)計之初，曾經(jīng)設(shè)想，我國高達數(shù)萬億的民間閑散資本和大量的國外投資會涌入這個市場。我國環(huán)境保護“十五”計劃規(guī)定，“十五”期末，全國城市生活污水集中處理率要達到45%以上，50萬人口城市要達到60%以上，全國需要興建1000多座城市污水處理場，總投資在1000億以上。而各級政府可能投入的只是小頭，大頭需要靠非財政資金。但是，幾年過去了，民間閑散資本和國外投資并沒有大量涌入這個“市場”。原因何在？筆者認為很簡單：這個“市場”并不存在。
　　問題就出在制度設(shè)計上。制度設(shè)計的立足點是政府作為直接的投資人和經(jīng)營者。如果沒有任何對于非政府資本的保障，無視資本在市場中的基本屬性，無論怎樣“鼓勵”和“號召”，非政府資本都是不會進來的。當(dāng)然，另一種競爭正在各地激烈進行。民營企業(yè)作為承建商正在激烈角逐政府投資的城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的招投標(biāo)和已建成設(shè)施的承包運營權(quán)。很顯然，這不是民營企業(yè)的投資行為，而是對政府投資的經(jīng)營行為。
　　這項制度設(shè)計十分推崇BOT，以及類似于BOT的其它方式。各地在推進市場化的進程中，也在大量采用BOT方式。但BOT的實質(zhì)是政府向企業(yè)“借錢”，是一種融資方式，本質(zhì)上不是一種投資方式。BOT的核心問題是政府用協(xié)議保證了企業(yè)投入的保值、增值和利潤，最終產(chǎn)權(quán)交還政府。這與市場中企業(yè)自主投資，自己承擔(dān)風(fēng)險，有本質(zhì)的區(qū)別。如果BOT成為中國城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要方式，市場化意義上的“市場”仍然并不存在。還應(yīng)該指出，從市場化角度看，由于制度本身的缺陷，BOT不可能創(chuàng)造最高的投資效率和運行效率，BOT也不可能成為一個國家的主要投資方式。
　　這項制度設(shè)計沒有擺脫以全民所有制為主體建設(shè)城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的思維模式，并且認為只有這樣才能保證國家對這些設(shè)施的控制權(quán)。其實，這是一個很大的誤區(qū)。由于篇幅所限，這個問題難以在此展開。但需要強調(diào)的是，這種思維模式與民間資本大量進入城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的期望是互相矛盾的。

二、 制度設(shè)計上的理論困擾

　　這項制度設(shè)計的理論依據(jù)是世界銀行對城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施市場化能力的一項定量分析。并且得出了“在設(shè)施建設(shè)方面，政府必須發(fā)揮主導(dǎo)投資作用，市場化方式為輔”的核心結(jié)論。
　　筆者認為世界銀行對環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施市場化能力的定量分析，是符合這類“公共物品”的客觀屬性的。但是并不能由此得出我國此類制度設(shè)計的上述結(jié)論。
　　世界銀行的分析指出了這類“公共物品”在市場化過程中需要更多的政府參與。而這種“參與”，是與彩電、冰箱之類非“公共物品”經(jīng)營的市場化相對而言的。在“公共物品”的市場化中，政府需要對市場進行更多的管理和約束。更進一步講，企業(yè)受到的管理更多一些，自由度相對較小一些。但這絲毫不意味著，政府必須成為市場的投資主體，政府必須成為直接投資人和經(jīng)營者。市場經(jīng)濟比較成熟的發(fā)達國家，其城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的市場化狀況，也完全不是上述制度設(shè)計框架所展示的那種情況。被我國環(huán)境界所推崇的“泰晤士河管理模式”的泰晤士河流域管理局，政府不僅不是投資主體，而且十多年前就已私有化了。其主要經(jīng)營行為，受到法律的保護，同時也受到法律的制約。同冰箱、彩電之類“非公共物品”的市場化相比，企業(yè)受到的約束要多得多。但這并不意味著企業(yè)只能向政府搞“承包”，或者政府跑進市場去同企業(yè)搞競爭。
　　如果政府跑進市場，哪個企業(yè)還敢到市場去投資？

三、在市場化的實施步驟上，先東部后西部的制度設(shè)計安排，不符合我國現(xiàn)階段的實際情況。

　　在我國推進城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施市場化，從近期來看，至少需要達到兩大目標(biāo)。其一，解決投資總量不足的問題。其二，解決投資效率不高和已建成設(shè)施運轉(zhuǎn)效率不高的問題。這些都是計劃經(jīng)濟體制難于解決的問題。這兩大目標(biāo)，對于相對貧窮而又急需大批建設(shè)城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的西部地區(qū)都是迫切需要的。
　　三峽庫區(qū)及長江上游地區(qū)，是我國城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點地區(qū)，五個省市正在大規(guī)模地進行。從今年開始，陸續(xù)將有大批城市污水和垃圾處理場竣工。但這五個省市大多處于西部地區(qū)，目前基本上都未向市場化邁步?，F(xiàn)在雖主要處于投資建設(shè)階段，卻已暴露出體制弊端帶來的諸多問題。可以預(yù)計，竣工投運以后暴露出來的問題會多得多。當(dāng)一個城市的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施不多的時候，用計劃經(jīng)濟的辦法投資和運行，當(dāng)?shù)卣呢斦α渴强梢猿惺艿?。但是?dāng)一個城市或者一個省，大規(guī)模地普遍地建設(shè)城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的時候，情況就完全不同了。這五個省市目前的建設(shè)主要依靠中央財力的投入，但投資的低效益和運轉(zhuǎn)的低效率都會在建成以后迅速顯現(xiàn)出來。今年6月，三峽庫區(qū)蓄水已到135米水位。重慶市已建成的所有污水處理場，因管網(wǎng)不配套，沒有一個能達到設(shè)計水量運行，就是一個例證。四川省能正常運轉(zhuǎn)的污水和垃圾處理場也很少。其原因都可以在制度設(shè)計上找到。隨著竣工的污水和垃圾處理場越來越多，類似例子將會越來越多。
　　如果不盡快實施市場化，這五個省市的城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施仍然要在計劃體制的低效率下運行。對于相對不發(fā)達的西部省市來說，相當(dāng)于越窮越要付出高價錢來改善環(huán)境。矛盾是十分突出的。其結(jié)果，要么加重當(dāng)?shù)刎斦摀?dān)和居民負擔(dān)，要么因為體制上的種種弊端使已經(jīng)建成的設(shè)施不能正常運行。此類個案已經(jīng)不少。這對于西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護都是不利的。因此，筆者認為，西部這五省市比東部地區(qū)更需要盡快實施市場化。

四、 結(jié)論與建議

　　近幾年，尤其是近兩年，國家有關(guān)主管部門正確地提出了推進城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施體制改革的問題。但改革究竟采用什么框架，是在計劃經(jīng)濟體制的框架內(nèi)進行改革，還是打破計劃經(jīng)濟體制本身，是一個值得認真研究的問題?！俺邪笔菑挠媱澖?jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制跨出了一大步。但承包不應(yīng)是這項改革的終點，而應(yīng)該是起點。
　　為了正確地推進這項改革，理論研究必須先行。理論研究需要進一步解放思想，鼓勵百家爭鳴。如果沒有這個前提條件，我國環(huán)境保護的政策創(chuàng)新、體制創(chuàng)新和工作新局面都難以實現(xiàn)。