楊向平

一、排水行業(yè)市場化發(fā)展沿革

1.國內(nèi)情況
　　隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大，人民生活水平的提高，城市污水排放量越來越多，對公共環(huán)境產(chǎn)生的影響也越來越嚴(yán)重。為了遏制環(huán)境進(jìn)一步污染的趨勢，社會逐步開展了排水設(shè)施的建設(shè)和運營。1949年底，全國只有4 座污水處理廠，總計日處理能力才4萬立方米，且多為一級處理；80年代前，全國只有35座污水廠，那時候興建排水設(shè)施困難重重，既無資金、也無人才，并且無經(jīng)驗可循。改革開放以來至90年代初，政府加大了資金投入，并利用外國政府貸款，建成了數(shù)百座污水處理廠。通過這一階段的發(fā)展，積累了寶貴的建設(shè)及運營管理的經(jīng)驗，但資金缺乏問題依然突出。到2000年底，全國設(shè)市的663個城市中有310 個建有污水處理設(shè)施，建設(shè)污水處理廠427座，排水管道約15萬公里，年污水處理量113.6億立方米，污水處理率達(dá)到34.23 %。在這期間，排水處理事業(yè)得到了飛速發(fā)展，培養(yǎng)出一大批經(jīng)驗豐富的專業(yè)人才，通過中央及地方兩級政府的投入、利用國債資金、利用外資及社會資本等多種方式，排水設(shè)施建設(shè)資金的渠道也趨于多元化。
　　回顧行業(yè)發(fā)展的整個過程，對排水設(shè)施產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)形式的摸索從未停止過。從最初完全由政府承擔(dān)這部分職能，到資產(chǎn)實行事業(yè)化管理，再到通過改制逐步實施企業(yè)化管理，產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)形式不斷變革。尤其在現(xiàn)階段，中國已加入世貿(mào)組織，外資及民營資本大規(guī)模進(jìn)入，排水行業(yè)市場化程度逐漸提高，國內(nèi)排水企業(yè)面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)；另一方面，城市化高速發(fā)展，環(huán)保要求不斷提高，排水行業(yè)投資總量明顯不足。在這種背景下，排水行業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革已經(jīng)刻不容緩。只有通過產(chǎn)權(quán)改革的手段，充分發(fā)揮市場配置資源的作用，才能從根本上解決排水行業(yè)資金缺乏的問題以及排水企業(yè)運行效率低下的問題。
2.國外情況
　　國際上，大規(guī)模的水污染治理是在第二次世界大戰(zhàn)后，隨著50年代經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展帶來的60年代日益嚴(yán)重的環(huán)境污染而展開的，如英國的泰晤士河和歐洲的萊茵河等水系的污染和治理就是典型的例子。至70年代末，美國投入了數(shù)千億美元興建了18000余所城市污水處理廠，英國、法國、德國各耗費了巨額資金興建了7000至8000座城市污水處理廠，這些污水處理廠的投入運行對這些國家的水體污染改觀起了關(guān)鍵的作用，也為人類治理水污染積累了豐富的經(jīng)驗。80年代，這些國家的污水處理水平又有進(jìn)一步提高，興建了一批具有脫氮除磷功效的設(shè)施，對水體質(zhì)量改善和水環(huán)境保護(hù)起了重大的作用。在這些國家排水行業(yè)發(fā)展過程中，先后也同樣地遇到了資金短缺和運行效率低下的問題。對此，不同的國家和地區(qū)采取了不同的解決方式。
　?。?）英國
　　在1974年之前，英國的供水和污水服務(wù)由1000多個分散的實體提供。1974年，供排水服務(wù)按照自然流域來劃分管理范圍，合并成10個地區(qū)水務(wù)署。在1989年《水行業(yè)法》頒布之后，10個地區(qū)水務(wù)署改制為10家上市公司，完全實現(xiàn)私有化。英國通過標(biāo)準(zhǔn)比較競爭（Yardstick Competition）和限價公式（RPI＋K％）對水務(wù)行業(yè)進(jìn)行了強有力的監(jiān)管，企業(yè)效率高，水環(huán)境質(zhì)量好。
　?。?）法國
　　在法國城市污水處理設(shè)施的所有權(quán)為政府，政府通過出讓“特許經(jīng)營權(quán)”的方式將排水設(shè)施的建設(shè)、運營權(quán)承包給企業(yè)，承包商由此可獲得20-30年的經(jīng)營權(quán)。盡管資產(chǎn)歸政府所有，但專門的私營水務(wù)公司在法國水務(wù)行業(yè)扮演著重要的角色。私營企業(yè)提供服務(wù)，使水務(wù)行業(yè)的資產(chǎn)所有權(quán)和運營責(zé)任清晰劃分。運營企業(yè)間的競爭和合同的約束減少了行業(yè)內(nèi)建立強有力的經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的必要性。競爭的結(jié)果使法國的私營水務(wù)公司有很強的競爭力，并在全世界范圍內(nèi)獲得了成功。
　?。?）德國
　　在德國很多的州和市政府擁有供排水公司。為了提高運行效率和客戶服務(wù)水平，水務(wù)行業(yè)也進(jìn)行了一些改革，但是效果并不明顯。近幾年，由于歐盟提出了更高的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，水務(wù)行業(yè)需要大量的建設(shè)資金。在這樣的背景下，德國部分城市也進(jìn)行了排水基礎(chǔ)設(shè)施私有化的改革，特別是在首都柏林。
　　柏林水務(wù)公司是德國最大的供排水企業(yè)，1994年，公司開始了私有化進(jìn)程，1998年柏林水務(wù)將其49.9%的股權(quán)出售給由威望迪、艾威和安聯(lián)組成的聯(lián)合體，柏林市政府擁有其余50.1%的股份。柏林水務(wù)公司在財務(wù)上能夠自給，它的水費收入足以支付污水處理及管網(wǎng)維護(hù)的所有費用包括還貸和折舊,在此基礎(chǔ)上還有一定的收益。
　　縱觀國際上其他國家的排水行業(yè)管理模式，我們不難發(fā)現(xiàn)，無論是政府主導(dǎo)，還是企業(yè)主導(dǎo)，排水行業(yè)的經(jīng)營主體都是資產(chǎn)量大、經(jīng)營實力雄厚、對系統(tǒng)實施統(tǒng)一管理的大型組織。

二、北京排水行業(yè)產(chǎn)權(quán)改革歷程

　　1990以前，北京市并沒有獨立的排水企業(yè)，排水業(yè)務(wù)由原市政工程局負(fù)責(zé)，設(shè)施投資基本以地方政府為主，排水資產(chǎn)限于實物管理。
　　由于北京城市化規(guī)模逐步擴(kuò)大，環(huán)境污染問題日益嚴(yán)重，單純以地方政府投資為主的排水設(shè)施投資模式已不能滿足巨大的資金需求，因此，1993年北京市政府決定利用世界銀行等多家金融組織提供的貸款來拓寬排水行業(yè)的投資渠道。從1993年開始，北京市利用世界銀行貸款、日本協(xié)議基金、瑞典政府貸款、挪威政府貸款、法國政府貸款及買方信貸等資金共計16億元，建成高碑店污水廠、酒仙橋污水廠、清河污水廠、南城污水管線、涼水河污水管線、清河污水管線等一大批排水處理設(shè)施，極大地促進(jìn)了北京市排水行業(yè)的發(fā)展。按照北京市政府與世界銀行簽訂的貸款協(xié)定，世行貸款的使用與償還應(yīng)由一家獨立的專門負(fù)責(zé)排水業(yè)務(wù)的企業(yè)來承擔(dān)。按照這一要求，1994年北京城市排水公司成立，隸屬于北京市政總公司，負(fù)責(zé)貸款項目的實施。1999市政工程總公司將原城市排水公司、高碑店污水處理廠、北小河污水廠、方莊污水廠、世行項目部、高碑店污水處理廠籌建處等單位進(jìn)行重組，設(shè)立新的城市排水公司，負(fù)責(zé)市區(qū)污水廠的建設(shè)和運行管理。
　　隨著改革的進(jìn)一步深化，并按照世行貸款二期協(xié)議的要求，需要將排水公司發(fā)展成一個“符合公司法要求的獨立治理機構(gòu)，財務(wù)上獨立并有權(quán)保留和使用污水收費，擁有市區(qū)雨、污設(shè)施產(chǎn)權(quán)”的實體，2001年市政府批準(zhǔn)組建“北京城市排水集團(tuán)有限責(zé)任公司”（京政函[2001]69號），注冊資金18億元，公司被授予對市屬管轄的污水處理廠、排水管網(wǎng)以及泵站等國有資產(chǎn)的經(jīng)營權(quán)，并相應(yīng)承擔(dān)保值增值責(zé)任。集團(tuán)成立以來，建成8座污水處理廠（含2座在建廠）、400公里污水管線、3座再生水設(shè)施、110公里再生水管線以及1座污泥消納廠，形成固定資產(chǎn)約80億元。
　　市排水集團(tuán)在順利完成建設(shè)及運營任務(wù)的同時，也積極通過BOT、TOT、合資、銀企合作等多種方式進(jìn)行內(nèi)部產(chǎn)權(quán)改革方面的嘗試，盤活資產(chǎn)，融通資金，努力實現(xiàn)從事業(yè)型管理向企業(yè)型管理、從政府投資為主向以企業(yè)投資為主的轉(zhuǎn)變，并取得了一定的成績。集團(tuán)與國際知名水務(wù)企業(yè)法國威立雅水務(wù)、知名投資企業(yè)馬來西亞嘉里集團(tuán)合作，共同投資、建設(shè)和運行盧溝橋污水廠；與中建總公司合作，聯(lián)合收購了連云港市自來水公司70％的股權(quán)，開創(chuàng)了國內(nèi)排水企業(yè)收購自來水企業(yè)的先河；與首創(chuàng)股份合資設(shè)立京城水務(wù)，注冊資本金40.2億，共同投資建設(shè)北小河污水廠改擴(kuò)建工程、清河污水廠二期工程等項目；通過公開性國際競標(biāo)，獲得了北京市區(qū)定福莊污水廠BOT項目的投資建設(shè)運營權(quán)，以及廣州西朗污水廠的運營權(quán)；市排水集團(tuán)還在市郊收購了大興區(qū)第一污水廠、投資建設(shè)延慶縣康莊污水廠；集團(tuán)與建設(shè)銀行、中信銀行簽署銀企合作協(xié)議，取得貸款授信額度30億元，投資建設(shè)配套污水管線等排水設(shè)施。
　　可以說，市排水集團(tuán)通過在企業(yè)內(nèi)部積極主動開展這些產(chǎn)權(quán)方面的改革，初步搭建了多渠道的融資平臺，積累了產(chǎn)權(quán)多元化的寶貴經(jīng)驗，基本形成了集設(shè)計、投資、建設(shè)、設(shè)備供貨、運營以及服務(wù)為一體的產(chǎn)業(yè)鏈，為集團(tuán)下一步深化改革打下了良好的基礎(chǔ)。

三、北京排水行業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的深化

　　北京排水行業(yè)從事業(yè)化管理到企業(yè)化管理，從實物管理到資產(chǎn)管理，行業(yè)產(chǎn)權(quán)改革方面取得了一定的進(jìn)步。但是我們不難看到，作為國有獨資的排水企業(yè)，雖然表面上產(chǎn)權(quán)清晰，但實質(zhì)上資產(chǎn)所有者虛置，責(zé)任主體缺位，政府作為社會職能管理者與出資人之間的關(guān)系并未分開，并且由于政府一股獨大，政府對企業(yè)管理干預(yù)過多，政企不分問題嚴(yán)重。集團(tuán)雖名義上為企業(yè)，但實際上仍然延續(xù)著事業(yè)化的管理模式，不享有獨立的財務(wù)自主權(quán)。集團(tuán)現(xiàn)在實行的是依據(jù)與行政主管部門簽署的綜合運營單價，按照實際處理水量進(jìn)行收入撥付的管理制度，綜合運營單價的內(nèi)涵僅為不完全成本，包括污水廠運行成本、部分大修費用及部分折舊費用，不含利潤及稅金，也不包含管線維護(hù)方面的成本。但另一方面，集團(tuán)卻承擔(dān)著80億奧運基建項目的融資任務(wù)，承擔(dān)著國有資產(chǎn)保值增值的義務(wù)。實際上，市排水集團(tuán)目前處于責(zé)、權(quán)、利三方面不相稱的尷尬局面，集團(tuán)產(chǎn)權(quán)方面的深化改革勢在必行。
1.深化產(chǎn)權(quán)改革的有利條件
　?。?）改革時機有利。黨的十六屆三中全會明確提出要“深化國有企業(yè)改革、加快城市公用事業(yè)改革、實行政企分開、政資分開、政事分開，使股份制成為公有制的主要實現(xiàn)形式，實行投資主體多元化”，新一屆北京市政府也提出了同樣的要求和部署，并將排水集團(tuán)列入了7家改革試點企業(yè)之一。因此，排水集團(tuán)的改革符合中央及地方關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的精神，改革時機有利。
　?。?）企業(yè)基礎(chǔ)有利。長期大規(guī)模、不同工藝的城市污水廠及排水管網(wǎng)項目融資建設(shè)、運營維護(hù)的綜合管理經(jīng)歷使排水集團(tuán)發(fā)展成為中國排水行業(yè)的實力隊伍，已經(jīng)形成具有一定影響力的“北京排水”品牌。排水行業(yè)的經(jīng)驗積累、公司的人才凝聚與企業(yè)文化的筑建，構(gòu)成了排水集團(tuán)未來發(fā)展的核心競爭力。一條由投資、建設(shè)、運營、科研、市場開發(fā)、咨詢、服務(wù)等環(huán)節(jié)組成的排水行業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈已初步形成。
　?。?）水價調(diào)整有利。依據(jù)北京市經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和用戶經(jīng)濟(jì)承受能力，有關(guān)部門已經(jīng)制定出污水處理費調(diào)整計劃，按此步驟，污水處理費有較大的上漲空間，能夠滿足排水設(shè)施運營完全成本及合理的資產(chǎn)收益的要求，為集團(tuán)引入戰(zhàn)略投資者提供了重要的保證條件。以非居民污水收費為例，1997年0.30元/立方米，1999年0.50元/立方米，2000年0.80元/立方米，2002年1.00元/立方米，2003年1.20元/立方米?？梢钥闯觯鬯幚碣M基本上穩(wěn)步上調(diào)。按既定的調(diào)價安排，2005年污水處理費平均值將達(dá)到1.50元/立方米，這對于行業(yè)高度密集性投入的資本的回收及收益提供了重要的支持，無疑十分有助于北京排水行業(yè)市場化程度的進(jìn)一步提高。
2．產(chǎn)權(quán)改革的任務(wù)及目標(biāo)
　　（1）對排水行業(yè)市場化運作主體的企業(yè)而言，要通過產(chǎn)權(quán)制度的改革，實現(xiàn)投資主體多元化，使企業(yè)真正成為一個自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的獨立實體，完善法人治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范企業(yè)股東會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)營管理者的權(quán)責(zé)，形成權(quán)力機構(gòu)、決策機構(gòu)、監(jiān)督機構(gòu)和經(jīng)營管理者之間的制衡機制，有力約束企業(yè)內(nèi)部成本，提高企業(yè)經(jīng)營效率，逐步強化投資、建設(shè)、運營、科研、服務(wù)等環(huán)節(jié)組成的產(chǎn)業(yè)鏈，加快實現(xiàn)由地方性轉(zhuǎn)為全國性、由運營型轉(zhuǎn)為投資運營型的提升，擴(kuò)展企業(yè)品牌，增強企業(yè)的競爭力。
　　（2）對在產(chǎn)權(quán)改革過程中發(fā)揮主角作用的政府而言，要通過產(chǎn)權(quán)制度改革，增強公有制經(jīng)濟(jì)的活力，建立健全國有資產(chǎn)管理和監(jiān)督體制，維護(hù)企業(yè)作為市場主體依法享有的各項權(quán)利，真正做到政企分開、政資分開、政事分開；另一方面，政府要加強成本、水質(zhì)以及服務(wù)方面的行業(yè)監(jiān)管，建立健全以特許經(jīng)營為核心的行業(yè)績效管理體系和法律保障體系，彌補排水行業(yè)壟斷經(jīng)營所固有的競爭不足的缺陷，最終將企業(yè)由于效率和服務(wù)水平提高所帶來的好處傳遞給用戶。
　?。?）對北京排水行業(yè)設(shè)施而言，要通過產(chǎn)權(quán)制度的改革，實現(xiàn)污水的收集、處理及回用的系統(tǒng)化管理，使得資產(chǎn)的管理模式與其本身固有的自然壟斷性和系統(tǒng)協(xié)調(diào)性相一致，確保排水系統(tǒng)高效、持續(xù)和穩(wěn)定地運行，保障城市公共環(huán)境衛(wèi)生安全。
　　排水行業(yè)市場必將進(jìn)一步放開，市政公用設(shè)施領(lǐng)域的改革不可阻擋，形勢十分嚴(yán)峻，競爭勢必慘烈。我們北京排水企業(yè)會認(rèn)清當(dāng)前的形勢，正視存在的問題，抓住奧運的機遇，順應(yīng)改革的潮流，堅定不移的推進(jìn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的改革，為建設(shè)一個在水務(wù)市場有較強競爭力的專業(yè)化大型企業(yè)而頑強努力！