趙玉華 傅金祥 馬興冠
沈陽建筑工程學(xué)院，沈陽市，110168

　　摘要：在詳細(xì)調(diào)查研究基礎(chǔ)上，分析了現(xiàn)行水價政策存在的主要弊端和問題。管理體制混亂導(dǎo)致價格關(guān)系混亂，供水企業(yè)與政府職責(zé)不清，職能交叉錯位；水價制定依據(jù)不合理，隨意性大，水價偏低，不能充分調(diào)動用水者節(jié)水的積極性，而經(jīng)營虧損致使企業(yè)難以發(fā)展；水價體系結(jié)構(gòu)單一，起不到調(diào)節(jié)供給和需求的作用。指出改革現(xiàn)行水價結(jié)構(gòu)，建立和完善水價體系是制定合理的水價政策和水價形成機(jī)制的核心內(nèi)容。提出改革現(xiàn)行水價政策和水價形成機(jī)制建議：供水管理走企業(yè)化經(jīng)營模式，水價管理實行政府控制與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合雙機(jī)制并舉模式，水價體系實行多層次分類水價。
　　關(guān)鍵詞：水資源；水價政策；水價機(jī)制；水價結(jié)構(gòu)體系

　　我國水資源管理中一個亟待解決的問題是水價政策極不合理，水價形成機(jī)制不完善，多數(shù)地區(qū)水價偏低，甚至與節(jié)水、治污和水資源合理調(diào)配的利用戰(zhàn)略背道而馳，這勢必會阻礙水資源的可持續(xù)利用。因此，應(yīng)改革現(xiàn)行水價政策，建立和完善水價形成機(jī)制。

1 水價政策及水價機(jī)制現(xiàn)狀

　　由于歷史原因和供水行業(yè)的特殊性，我國水行業(yè)基本上沿襲了計劃經(jīng)濟(jì)模式，市場經(jīng)濟(jì)意識極弱。1985年國務(wù)院頒布了《水利工程水費(fèi)核訂計收和管理辦法》，提出按成本核訂水費(fèi)的方法，為水費(fèi)改革提供了政策依據(jù)。但是，全國大部分地區(qū)據(jù)此重新制訂的水費(fèi)仍低于成本，基本屬于低價供水。近年來，北方地區(qū)出現(xiàn)了連續(xù)干旱年份，水資源供需矛盾十分突出。全國668座城市有400多座缺水。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷深化，水價政策調(diào)整和改革呼聲的不斷提高，1998年國家計委、建設(shè)部聯(lián)合頒布了《城市水價格管理辦法》，2000年年底國家計委下發(fā)了改革水價促進(jìn)節(jié)約用水指導(dǎo)意見的通知，提出了改革水價機(jī)制促進(jìn)節(jié)約用水的有關(guān)政策措施。在此政策指導(dǎo)下，全國開始了對水價機(jī)制改革的研究，并對水價進(jìn)行了調(diào)整。2000年遼寧省水利部門調(diào)整了原水價格，農(nóng)業(yè)用水由0.04元/m³調(diào)整到0.05元/m³，城鎮(zhèn)生活用水由0.18元/m³調(diào)整到0.27元/m³，工業(yè)用水由0.22元/m³調(diào)整到0.32元/m³。城鎮(zhèn)供水企業(yè)的自來水價格普遍提高20%左右，目前一般為1.00—2.00元/m³?，F(xiàn)在，遼寧省原水價格和自來水價格較過去有一定程度的提高，多年長期不變的福利型水價狀態(tài)已經(jīng)打破。但每次調(diào)高形成的新價格所體現(xiàn)的企業(yè)資產(chǎn)利潤率水平，大多不能達(dá)到企業(yè)自我發(fā)展應(yīng)有的最低限度。

2 現(xiàn)行水價政策存在的主要問題

2.1 管理體制混亂
　　目前，全國多數(shù)地區(qū)水資源管理體制的所有權(quán)、行政權(quán)和經(jīng)營權(quán)混亂。以行政權(quán)、經(jīng)營權(quán)管理代替一切管理。各種權(quán)力關(guān)系缺乏明確的界定，各利益主體之間關(guān)系缺乏協(xié)調(diào)，各部門之間職能相互交叉或重疊，各涉水管理部門內(nèi)部也存在嚴(yán)重的政企不分等問題。供水企業(yè)與政府職責(zé)不清，關(guān)系不明確。
　　混亂的水資源管理體制，導(dǎo)致水資源價格關(guān)系混亂，水資源管理和資產(chǎn)管理的價格關(guān)系不清。作為資源，其價格應(yīng)體現(xiàn)國家對資源的所有權(quán)；而作為資產(chǎn)，其價格應(yīng)體現(xiàn)水資源商品資金和勞動的投入。水資源費(fèi)應(yīng)體現(xiàn)國家所有權(quán)以及國家在水資源開發(fā)利用上的投入，其構(gòu)成應(yīng)體現(xiàn)資源產(chǎn)權(quán)、稀缺性和勞動價值，而水費(fèi)體現(xiàn)的是水商品生產(chǎn)企業(yè)在水商品生產(chǎn)中所提供的服務(wù)成本。
2.2 水價結(jié)構(gòu)單一
　　目前，盡管個別地區(qū)推行超額罰款或加價制，但遼寧省所實行的價格結(jié)構(gòu)基本是單一計量水價。這種單一的水價結(jié)構(gòu)，不能體現(xiàn)水是一種寶貴的、不可替代的有限資源，不能起到調(diào)節(jié)供給和需求的作用。
　　盡管已經(jīng)實行按用戶類型制定水價，但水價體制仍然很不完善，不能按質(zhì)論價，用戶分類過粗，價格檔次未拉開。對用戶存在不公平現(xiàn)象，價格與所提供的水服務(wù)質(zhì)量不能對應(yīng)。
2.3 水價制定依據(jù)不合理
　　由于水這種商品及供水企業(yè)固有的特殊性，沒有社會平均成本可作參照，其成本費(fèi)用和價格往往難以實現(xiàn)市場評價和約束。長期以來，對供水企業(yè)的成本控制及價格制定，主要是政府通過計劃實現(xiàn)。雖然也有審查核實過程，但缺乏科學(xué)性和強(qiáng)制性。致使供水企業(yè)自我控制和約束的自覺性不強(qiáng)，成本過高，效率低下。缺乏合理的成本費(fèi)用評價體系和約束機(jī)制，不能科學(xué)地確認(rèn)供水企業(yè)的合理成本，以此作為制定水價的基礎(chǔ)和依據(jù)，不能用合理水價約束企業(yè)從實際成本向合理成本靠近，以提高盈利水平。
2.4 水價偏低使企業(yè)難以發(fā)展
　　目前，不論是水利部門的原水價格還是自來水價格，總體上水價明顯偏低。水價偏低的負(fù)面影響主要有：①價格偏低，不能反映供水的實際價值和水的資源價值，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)杠桿作用無效或較弱，不能調(diào)動節(jié)水積極性，勢必造成用水浪費(fèi)。國內(nèi)外經(jīng)驗證明，通過提高供水價格，可收到極好的節(jié)水效果。20世紀(jì)中葉，巴黎水價提高10%，用水量減少5%。美國西部地區(qū)，水價提高5倍，工業(yè)用水量降低50倍。2000年4月，寧夏農(nóng)業(yè)用水價格從0.6分/m³提高到1.2分/m³，一個用水季節(jié)就節(jié)水5×10⁸m³，占常年用水總量的15%。②淡水水價偏低，不利于多渠道開源，難以用經(jīng)濟(jì)杠桿去調(diào)節(jié)污水回用、海水淡化與淡水資源之間的合理競爭與配置。③水價偏低，使用水量居高不下，造成排污量大，不利于水污染治理和水環(huán)境污染控制。④水資源費(fèi)低，導(dǎo)致地下水過量開采。⑤水價偏低，水利部門和城市供水企業(yè)入不敷出，設(shè)施老化，設(shè)備陳舊，缺少資金維修或改造，企業(yè)難以維持正常的運(yùn)行和再生產(chǎn)發(fā)展，使全國城市供水企業(yè)虧損嚴(yán)重，并呈逐年增加趨勢。1990年，接受政府財政補(bǔ)貼后虧損的企業(yè)占16%，1997年上升到32%。1997年全國城市供水企業(yè)扣除政府補(bǔ)貼7.564億元，總虧損額12.28億元。⑥水價偏低，會造成國有資產(chǎn)流失，政府財政收入降低。總之，水價偏低，會造成水資源短缺和水環(huán)境污染的惡性循環(huán)，不利于水資源的合理開發(fā)、利用和保護(hù)。

3 水價政策和水價形成機(jī)制改革建議

3.1 實行成本水價機(jī)制
　　改革供水管理體制，走企業(yè)化經(jīng)營之路，是建立合理的水價形成機(jī)制的必要基礎(chǔ)和前提。目前供水管理體制混亂和不順，是建立合理水價形成機(jī)制的最大障礙。應(yīng)轉(zhuǎn)變機(jī)制，按照“產(chǎn)權(quán)清晰，權(quán)責(zé)明確，政企分開，管理科學(xué)”的目標(biāo)和原則，明確政府和供水企業(yè)的職責(zé)及相互關(guān)系，確立供水企業(yè)的企業(yè)化經(jīng)營模式，使企業(yè)按“自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束”的機(jī)制運(yùn)營。對現(xiàn)有供水企業(yè)進(jìn)行整合，實行企業(yè)化經(jīng)營，并逐步通過招投標(biāo)的方式選擇供水公司。通過引入競爭機(jī)制，促進(jìn)集約化經(jīng)營，約束生產(chǎn)成本和費(fèi)用。
　　合理的水價形成機(jī)制必須使水價真正體現(xiàn)成本補(bǔ)償、合理收益的原則，體現(xiàn)一般商品的價值規(guī)律，同時也體現(xiàn)國家產(chǎn)業(yè)政策。成本費(fèi)用必須完整、真實、客觀。
3.2實行政府控制與市場調(diào)節(jié)雙機(jī)制水價管理模式
　　在水價制定、形成和實施的全過程中，應(yīng)采取在政府宏觀調(diào)控指導(dǎo)下，適當(dāng)發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用的管理模式。這是制定科學(xué)合理水價政策和水價形成機(jī)制的基礎(chǔ)。
　　采用政府宏觀控制與市場相結(jié)合的雙機(jī)制并舉的水價管理模式，是由水資源和水商品的特殊性決定的，①水是一種天然的公有資源，與人類的生活和生產(chǎn)密切相關(guān)。政府作為國家行為的主體有權(quán)代表水資源所有權(quán)的全體對水資源進(jìn)行管理。②供水行業(yè)帶有較強(qiáng)的壟斷性質(zhì)，水作為一種商品進(jìn)入的是一種政府通過特許經(jīng)營管制的不完全市場。水價不可能完全直接通過市場機(jī)制形成和調(diào)節(jié)，更不可能允許供水企業(yè)自行定價而獲取壟斷利潤。③水行業(yè)的社會公益性與市場經(jīng)濟(jì)性雙重性質(zhì)決定了雙機(jī)制并舉的水價管理模式。既要使公眾（消費(fèi)者）的相關(guān)權(quán)益得到合法有效的保護(hù)，又要使供水企業(yè)能按市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律正常運(yùn)營，有條件實現(xiàn)自我發(fā)展循環(huán)。
　　這種既遵守價值法則又發(fā)揮政府職能作用的雙機(jī)制并舉的水價管理模式，是一種特殊機(jī)制，可完全有效地監(jiān)管供水這一特殊行業(yè)，有效約束水價，規(guī)范水價的形成，有效運(yùn)用水價這一經(jīng)濟(jì)杠桿制約企業(yè)的成本費(fèi)用和調(diào)節(jié)供求關(guān)系，控制水資源的濫用和浪費(fèi)。

事實上，1998年建設(shè)部、國家計委出臺的中國第一個水價管理規(guī)章及第一個城市公用事業(yè)價格管理規(guī)章《城市供水價格管理辦法》已經(jīng)遵循了雙機(jī)制并舉的水價管理模式。水價管理定價的程序是：先由供水企業(yè)根據(jù)自己的管理情況提出一個參考價格，再提交由政府、公眾和供水企業(yè)組成的聽證會討論，最后由物價局核定。張家口、成都和福州作為水價改革首批試點城市，取得了水價改革經(jīng)驗。
3.3 實行多層次分類水價
　　改革現(xiàn)行的水價結(jié)構(gòu)，建立和完善水價體系，是制定合理水價政策和水價形成機(jī)制的核心內(nèi)容。水資源開發(fā)利用及保護(hù)過程的復(fù)雜性，水資源類型的多樣性，水的公有資源性和水商品市場的不完全性等原因，決定了水價結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性。多層次分類水價結(jié)構(gòu)體系見圖1。
3.3.1 按水社會循環(huán)分類的結(jié)構(gòu)體系
　　①資源水價
　　資源水價是體現(xiàn)水資源價值的價格，包括對水資源耗費(fèi)的補(bǔ)償，對水生態(tài)影響的補(bǔ)償，對水資源保護(hù)及其技術(shù)進(jìn)步投入的補(bǔ)償。資源水價應(yīng)通過征收水資源費(fèi)（稅）來體現(xiàn)。水資源費(fèi)應(yīng)是法定價格，不隨市場變化，但要逐步適時、適地、適度地提高征收標(biāo)準(zhǔn)，并建立預(yù)警制度。
　?、诃h(huán)境水價
　　環(huán)境水價是水污染治理和水環(huán)境保護(hù)所的代價。取自天然水源的潔凈水使用后成為污水，若不處理達(dá)到相應(yīng)排放標(biāo)準(zhǔn)，必然污染公共水環(huán)境，因此，污水需凈化處理。環(huán)境水價主要通過征收污水處理費(fèi)體現(xiàn)。
　　③工程水價
　　工程水價是通過具體的或抽象的物化勞動把資源水加工成產(chǎn)品水，進(jìn)入市場成為商品水所花費(fèi)的代價。包括工程費(fèi)（勘測、設(shè)計和施工等），服務(wù)費(fèi)（運(yùn)行、經(jīng)營、管理、維護(hù)和修理等），資本費(fèi)（利息和折舊等）、稅金及合理的利潤。
3.3.2 按水資源類型分類的結(jié)構(gòu)體系
　　按水資源類型進(jìn)行定價的目的是為了更好地保護(hù)水資源。
　　①地表水水價。以地表水為水源的商品水水價。
　　②地下水水價。以地下水為水源的商品水水價。地下水是儲備水資源，根據(jù)優(yōu)先利用可再生資源的原則，應(yīng)鼓勵優(yōu)先使用地表水，對地下水實行保護(hù)性高價。
　　③污水凈化水水價。以污水為水源的商品水水價。為促進(jìn)污水資源化，實現(xiàn)節(jié)水減污多渠道開源的目標(biāo)，應(yīng)鼓勵污水凈化回用，適當(dāng)降低污水凈化水水價。
　?、芎Ｋ畠r。以海水為水源的商品水水價。為促進(jìn)有條件的地區(qū)開發(fā)海水資源，可通過補(bǔ)貼等鼓勵性措施，使之達(dá)到和其它水資源相近的價格，參與市場競爭，從而達(dá)到促進(jìn)海水淡化開發(fā)利用的目的。
3.3.3 按用途分類的水價結(jié)構(gòu)體系
　　①農(nóng)業(yè)用水水價。農(nóng)業(yè)用水價格的制定要兼顧以下三方面的能力和利益：一要考慮農(nóng)業(yè)用戶的承受能力，保護(hù)農(nóng)民的用水權(quán)力和利益；二要考慮供水企業(yè)的承受能力和政府的補(bǔ)貼能力，保護(hù)供水企業(yè)的利益；三要考慮水資源的承載能力，避免水資源浪費(fèi)，增強(qiáng)農(nóng)民的節(jié)水意識，保護(hù)公眾的長遠(yuǎn)利益。農(nóng)業(yè)水價的調(diào)整應(yīng)嚴(yán)格遵循適時、適地和適度原則，逐漸微提水價，促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水。
　?、诠I(yè)用水水價。逐步實行計量水價和容量水價相結(jié)合的兩部制水價制度，并采用科學(xué)合理定額下的累進(jìn)水價。
　?、鄢擎?zhèn)生活用水水價。城鎮(zhèn)生活用水價格應(yīng)進(jìn)一步按用途分成居民用水水價、商業(yè)用水水價、賓館用水水價、特種行業(yè)用水水價，并采用累進(jìn)水價。
3.3.4 按定價方式分類的水價結(jié)構(gòu)
　　兩部制水價采用計量水價和容量水價相結(jié)合的計費(fèi)方式。水利工程、城市供水工程和治污工程都可采用二部制水價。
　　①容量水價。容量水價是為用戶準(zhǔn)備的最大供水能力的設(shè)施費(fèi)用，是對工程設(shè)施成本的補(bǔ)償，這種補(bǔ)償根據(jù)用戶的定額或預(yù)定量確定收取。
　?、谟嬃克畠r。根據(jù)用戶用水量計算的水價。計量水價又可分為單一水價、累進(jìn)水價和季節(jié)水價。傳統(tǒng)的計量水價主要是單一水價，用水量價格不變。累進(jìn)水價是按用水量多少定價，用水量越大，價格越高，對于超定額用水實行階梯加價，其目的是通過經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)用水量，促進(jìn)節(jié)水和減少水環(huán)境污染，以保護(hù)短缺的水資源。季節(jié)水價是按季節(jié)對水進(jìn)行定價，在供需矛盾較大的季節(jié)提高水價，以調(diào)節(jié)用水量緩解供需矛盾。

參考文獻(xiàn)：

[1] 錢正英，張光斗。中國可持續(xù)發(fā)展水資源戰(zhàn)略研究綜合報告及各專題報告[M]。北京：中國水利水電出版社，2001
[2] 孫炳雙，楊維，陳曦。遼寧城市供水特征分析及未來發(fā)展[J]。沈陽建筑工程學(xué)院學(xué)報，2001，17（2）：131-133。

---

作者簡介：趙玉華（1959-），女，教授，沈陽建筑工程學(xué)院學(xué)術(shù)帶頭人，研究生導(dǎo)師。主要研究方向為水處理理論與技術(shù)。完成了有關(guān)飲用水二次污染控制、水資源可持續(xù)開發(fā)利用、污水土地處理、城市污水深度處理回用、消毒副產(chǎn)物控制、在建水庫水質(zhì)預(yù)測等國家、部省、及市級科研課題18項，多次獲得部省級科技進(jìn)步獎?！? 電話:(024)81566562　　 E-mail：zyh088@sina.com