李仕林

　　公用事業(yè)的市場化改革存在比較嚴(yán)重的“半市場化”現(xiàn)象。這應(yīng)當(dāng)引起理論界和政府的關(guān)注。
　　2000年底、2001年初，城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施市場化的宣傳還沒有在媒體上出現(xiàn)時(shí)，筆者曾就市場化問題同國家環(huán)?？偩謴氖逻@項(xiàng)研究的同志進(jìn)行探討。雙方都極力主張推行市場化，但在如何市場化上卻有不同的主張。對方主張以BOT為市場化的主力方式，這被我堅(jiān)決反對，并送以“半市場化”的帽子，爭論不休。后來，對方勸道：“目前連市場化的輿論都沒有起來，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)觀念還牢不可破，我們都是主張市場化的，我們之間就別爭了。半市場化總比計(jì)劃經(jīng)濟(jì)好吧？”我想，也對。于是，沉默了。
　　三年以后，沒想到，這場改革真成了一種半市場化的改革。
　　以建立市場機(jī)制為目的的城市公用事業(yè)市場化改革，市場機(jī)制在若干環(huán)節(jié)和相當(dāng)程度上失靈。這就是筆者所稱的“半市場化”。下面以城市污水處理市場化進(jìn)程的現(xiàn)狀和問題予以說明。

一、現(xiàn)狀

　　中國已經(jīng)建成和在建的城市污水處理場，從體制上看有以下類型。
　　1、原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制類，即國家直接投資經(jīng)營的污水處理場。
　　它們或是事業(yè)單位，或是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“企業(yè)”，其投資行為由政府直接控制，其經(jīng)營費(fèi)用由財(cái)政大包大攬。這種類型中包括財(cái)政直接投資和政府向國內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)貸款興建的。
　　2、改制中的國有企業(yè)
　　如北京排水集團(tuán)、重慶水務(wù)集團(tuán)等。但這些企業(yè)是否完全按市場機(jī)制獨(dú)立進(jìn)行投資和經(jīng)營，獨(dú)立承擔(dān)市場責(zé)任，還有待考察。
　　3、由BOT方式建立的污水處理場。融資方為國內(nèi)民營企業(yè)或外國企業(yè)。
　　4、國家污水處理場委托運(yùn)營，即TOT方式。被委托方一般為國內(nèi)民營企業(yè)。
　　5、已經(jīng)出售給非國有資本的污水處理場。上海已有實(shí)例，成都、湖南正在進(jìn)行?，F(xiàn)不清楚這些出售行為的具體情況，不過按道理推測，應(yīng)該是企業(yè)同政府之間的一種協(xié)議性出售。
　　6、非國有資本向國有資本參股。已經(jīng)出現(xiàn)，如深圳水務(wù)集團(tuán)，但實(shí)例還少，公開見諸媒體的參股方是國外的大企業(yè)。
　　7、由非國有資本獨(dú)資新建的污水處理場。
　　以上類型幾乎包含了人們可以想像的各種市場體制類型。在三、四年中出現(xiàn)了這么多改革類型，中國城市污水處理的市場化改革，其力度不可謂不大，其勢頭不可謂不猛。
　　以上7種方式中，從數(shù)量看，第一種，即由國家直接投資經(jīng)營的仍占多數(shù)。在非國有資本投入中，從污水處理場數(shù)量看，BOT方式占大多數(shù)。此外還有一些類型，比如“中外合作”、“租賃經(jīng)營”，仔細(xì)分析其體制或機(jī)制，它們都可以歸入上述7種中的一種。至于國家投資建設(shè)，用招標(biāo)方式確定承建商之類的“改革”措施，與投資體制改革和產(chǎn)權(quán)制度改革沒有聯(lián)系，仍然屬于典型的第一種體制。類似于此的，如確定項(xiàng)目法人等等，也是如此。
　　市場化改革的目的和期望看，目前仍然存在以下重要問題。
　　1、進(jìn)入污水處理市場的非國有資本沒有達(dá)到預(yù)期的規(guī)模。
　　我國“十五”計(jì)劃新建的城市污水處理能力，需要新增投資在1000億元以上?，F(xiàn)在剩下的時(shí)間不到兩年了，投入規(guī)模還差得比較多。“三河三湖”等重點(diǎn)地區(qū)，資金到位情況，據(jù)權(quán)威報(bào)道，僅及計(jì)劃的30%多?！笆濉庇?jì)劃是建立在國家投資和非國有資本投入兩個(gè)基點(diǎn)上的。國家投資，包括中央財(cái)政和地方財(cái)政的投入，到位情況比較好。但非國有資本投入沒有達(dá)到預(yù)期規(guī)模。因此，理論界和各地方政府最主要的注意力繼續(xù)放在如何進(jìn)一步擴(kuò)大投融資規(guī)模和能力上。
　　從我國全面建設(shè)小康社會(huì)看，從建立經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境更為協(xié)調(diào)的科學(xué)發(fā)展觀看，我國需要在一個(gè)不太長的歷史階段內(nèi)，全面建成城市污水處理系統(tǒng)。但這是一個(gè)龐大的需求。筆者計(jì)算，“十五”以后的連續(xù)三個(gè)五年計(jì)劃，投資強(qiáng)度都不應(yīng)小于“十五”。我國整個(gè)城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，有不少領(lǐng)域都類似于污水處理設(shè)施的情況，加在一起，投資需求的規(guī)模極其龐大。我國現(xiàn)在已經(jīng)涌入城市公用事業(yè)領(lǐng)域的非國有投資，與這種極其龐大的需求相比，差距還相當(dāng)大。
　　從城市公用事業(yè)市場化改革比較成功的國家，其民間資本涌入這個(gè)領(lǐng)域的積極程度，同我國的現(xiàn)狀比較看，我國的民間資本涌入的積極性還遠(yuǎn)沒有達(dá)到應(yīng)有的程度。我國龐大的超過10萬億的銀行存款，并沒有如人們預(yù)期的那樣，轉(zhuǎn)化為城市公用事業(yè)的市場投資。僅僅用投資體制和中國人缺少投資習(xí)慣解釋這種現(xiàn)象，恐怕不夠。
　　這說明，我國現(xiàn)行的市場化改革，沒有達(dá)到大規(guī)模引進(jìn)非國有資本的預(yù)期。
　　2、各污水處理場的技術(shù)進(jìn)步、管理創(chuàng)新，并沒有出現(xiàn)互相競爭，總體提高的局面。如果同非公共物品市場上的情況相比，這種對照特別明顯。如果說由外資和民營企業(yè)經(jīng)營的污水處理場，仍然重視技術(shù)進(jìn)步和管理創(chuàng)新的話，那么，與其說是市場競爭推動(dòng)的，不如說是為爭取更多利潤的意愿推動(dòng)的。而國有企業(yè)和政府直接經(jīng)營的污水處理場，就差得更多了。國有企業(yè)低下的效率絲毫沒有受到市場的任何觸動(dòng)。已經(jīng)進(jìn)入市場的各種資本之間，并不存在競爭，更沒有生存威脅。
　　相反，推行市場化以后，公用事業(yè)競相漲價(jià)，已經(jīng)成為民眾抱怨和投訴的焦點(diǎn)問題之一。在漲價(jià)的同時(shí)，一些地方的財(cái)政補(bǔ)貼也加大了。
　　長春匯津公司案件并不說明BOT企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，相反卻說明了政府的風(fēng)險(xiǎn)。這種高出應(yīng)有單價(jià)至少一倍以上的暴利合同，如果沒有反“固定回報(bào)率”的上級規(guī)定，使長春市政府得以扳回一局，其長期損失真不可思議。它同時(shí)說明，“保本微利”的國家原則，要落到實(shí)處有多難！
　　市場化的目的之二，是提高效率。已經(jīng)進(jìn)行的市場化改革，對提高社會(huì)總效益的作用不明顯。真正明顯的只是推動(dòng)了投資的多元化，擴(kuò)大了融資渠道，增加了資本總量。
　　3、政府職能轉(zhuǎn)變不明顯。這是市場化改革的第三大目的。政府仍然是籌措污水處理場資金的主角，而并不是一再強(qiáng)調(diào)的讓市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。各地方政府最頭疼、最忙的事情就是籌措資金，而疏于對市場的管理，甚至不知道有什么需要由政府去管理的。
　　一些地方政府由于對公用事業(yè)市場化缺乏比較深入的理解和了解，在市場化大潮的推動(dòng)下，開始盲目出售國有資產(chǎn)。這種出售不是法律框架下的市場并購，而是購買企業(yè)同政府間的協(xié)議行為，很容易出現(xiàn)國有資產(chǎn)流失。有識之士已經(jīng)開始呼吁制止這種出售。地方政府熱心出售水業(yè)，恰好說明政府仍然在市場中進(jìn)行具體的經(jīng)營行為，而并非在監(jiān)管市場。
　　這三個(gè)問題涉及到城市公用事業(yè)改革的三個(gè)最基本目的，不是局部問題。因此有必要全面反思現(xiàn)在進(jìn)行的改革。

二、原因

　　上述三方面的問題，歸結(jié)到一點(diǎn)：我們還沒有建立起基于競爭基礎(chǔ)上的市場化體制。競爭提高效率，競爭降低價(jià)格，競爭改善服務(wù)。競爭是市場機(jī)制的靈魂。有沒有競爭是市場體制與計(jì)劃體制的區(qū)別。有沒有良性的、有序的、充分的競爭，是市場體制健全和發(fā)達(dá)與否的標(biāo)志。
　　目前城市污水處理場的這7種類型相互之間并沒有實(shí)質(zhì)意義上的競爭。這正是問題的要害。
　　為了獲得入門許可，非國有資本，即民營資本同民營資本之間，民營資本同外資之間，競爭十分激烈。它們“打”得很厲害。但這只是進(jìn)入市場以前的競爭。在進(jìn)入市場以后，就什么競爭都沒有了。
　　我們來看看進(jìn)入市場以后的情景。
　　首先，它們不用為爭奪顧客去競爭。此點(diǎn)，不用多說。
　　其二，它們沒有價(jià)格上的競爭。隨著投資多元化，價(jià)格也呈現(xiàn)多元價(jià)格共存的狀況。7種形態(tài)的污水處理場，分別按照各自的軌道，與政府談判、協(xié)調(diào)、商議出各種不同的價(jià)格。這些不同的價(jià)格都是讓它們能夠生存并且盈利的價(jià)格。按目前的機(jī)制，越是投資多元化，越會(huì)有更多的價(jià)格種類。一種價(jià)格并不會(huì)因?yàn)榱硪环N價(jià)格的存在而受到威脅，因此也不會(huì)因?yàn)榱硪环N價(jià)格的變化而變化。
　　優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)、同質(zhì)同價(jià)的市場法則，在此不適用。這是與非公共物品市場上極不相同的情況。也就是說，在價(jià)格形成上，市場機(jī)制失靈。
　　第三，由于沒有價(jià)格上的競爭，伴隨了一系列后續(xù)現(xiàn)象。沒有企業(yè)間的并購，沒有破產(chǎn)，沒有企業(yè)退出市場?？傊?，資本一旦進(jìn)入市場，就高度“沉淀”，沒有資本的流動(dòng)。這同非公共物品市場的情況，又是一種鮮明的對比。
　　客觀地說，對非國有資本的放開和準(zhǔn)入權(quán)的競爭，對我國城市污水處理市場體制的建立和引入急需的城市污水處理資本，是有功勞的。這是放開和開放的成果。它不僅引入了大量的資本，而且提供了政府選擇優(yōu)秀企業(yè)的機(jī)會(huì)，從而降低了成本。
　　但僅僅只有這一階段的競爭，顯然是很不充分的競爭，而且在主要階段出現(xiàn)競爭缺失。如果不改變這種半市場化機(jī)制，象長春匯津那樣的例子，必定會(huì)層出不窮。目前被人們普遍看好的出售國資、非國資獨(dú)立投資、非國資參股這三種最有力度的改革方式，實(shí)際上都無法避免國家禁止的“固定回報(bào)率”。這其實(shí)是沒有競爭的另一種表現(xiàn)。
　　通過私下活動(dòng)，以便在同政府的博奕中獲得有利于企業(yè)的協(xié)議，是BOT、TOT、投資合作，甚至外商投資項(xiàng)目通行的做法。這是人所共知的秘密，也是發(fā)生腐敗現(xiàn)象的制度性原因之一。在一個(gè)競爭充分的市場上，不需要這些小動(dòng)作，腐敗自然大為減少。
　　產(chǎn)生上述半市場化改革的直接原因，是現(xiàn)有的行政事業(yè)性收費(fèi)制度。這種收費(fèi)制度決定，污水處理服務(wù)的需方是政府，而不是千家萬戶的排污者。作為唯一的需方，政府還是市場的管理者，同時(shí)也是市場最大的投資者。這有點(diǎn)象污水處理服務(wù)的政府采購。除了選擇供方時(shí)存在競爭以外，一旦供方確定之后，競爭就消失了。
　　由于市場機(jī)制在主要階段缺失，改革的三大目標(biāo)不可能達(dá)到。
　　為什么會(huì)產(chǎn)生半市場化？
　　產(chǎn)生“半市場化”并不奇怪，它是一個(gè)難以避免的過程。改革開放二十多年來，我們形成了只要放開就一定能搞活的思維模式。應(yīng)該說，對于非公共物品的市場化來說，這個(gè)思維模式是完全正確的。在那里，一放開立即就會(huì)產(chǎn)生競爭。一競爭，立即就會(huì)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)進(jìn)步。甚至在以解決壟斷為主要目的的公用事業(yè)領(lǐng)域，放開效應(yīng)也是十分明顯的，例如電訊、航空、城市供水等領(lǐng)域。當(dāng)然，僅僅只有放開，對這些領(lǐng)域的完全市場化也是不夠的，但那是另外的話題了。這個(gè)思維模式推廣到象城市污水處理這樣比較難于市場化的公共物品領(lǐng)域，就遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠了。
　　它具有一定程度的真理性，這在前面已經(jīng)提到。它之所以不具有完全的真理性，就在于可經(jīng)營公共物品的市場化有其特殊性。有經(jīng)濟(jì)學(xué)家指出，城市公用事業(yè)這種“準(zhǔn)公共物品”的市場化改革，遠(yuǎn)比非公共物品的市場化改革復(fù)雜得多。這里的“準(zhǔn)公共物品”，是指通過某種方式將不可經(jīng)營的公共物品轉(zhuǎn)化為可經(jīng)營的公共物品。
　　要實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)化，其一，必須“制造”出買方。其二，必須“制造”出市場環(huán)境。并且使這樣的買方和市場環(huán)境相似于非公共物品市場的情況。制造這兩個(gè)條件的當(dāng)然只能是政府。
　　第一個(gè)條件可以通過政府出臺收費(fèi)制度而具備。我們現(xiàn)在的城市污水處理市場化正是在這個(gè)條件下起步的。買方的出現(xiàn)，使我們發(fā)現(xiàn)供方不足，于是放開市場，以增加供方。但是我們沒有認(rèn)識到還需要第二個(gè)條件，以為有第一個(gè)條件就足夠了。
　　目前，對于前面講到的半市場化現(xiàn)象，有完全不同的認(rèn)識。多數(shù)人認(rèn)為是放開程度不充分，才產(chǎn)生了筆者所稱的半市場化現(xiàn)象，因此主張通過進(jìn)一步放開來消除弊端。筆者認(rèn)為這是新的認(rèn)識誤區(qū)。這種制度設(shè)計(jì)造成的弊端，只有改變制度設(shè)計(jì)才能消除。我們現(xiàn)在的改革需要繼續(xù)向“制造”第二個(gè)條件，即“制造”市場環(huán)境的方向推進(jìn)。如果不能適時(shí)地改變當(dāng)前的制度設(shè)計(jì)，市場化改革就會(huì)受到阻礙，改革的“成本”會(huì)十分高昂。

三、進(jìn)一步推進(jìn)市場化改革

1、改革目前的收費(fèi)制度。
　　改行政事業(yè)性收費(fèi)為經(jīng)營服務(wù)性收費(fèi)。這不僅僅是改個(gè)名稱問題，而是改變供需雙方和政府之間的整體格局。供方是提供污水處理服務(wù)的企業(yè)，需方是所有排污者。政府既不是供方，也不是需方，而是市場的管理者和監(jiān)督者。只有改變收費(fèi)性質(zhì)，才能擺正三方關(guān)系。這樣，政府才能從市場中的經(jīng)營者和投資者位置上退出來，才能轉(zhuǎn)變政府職能。政府退出來后，把投資權(quán)和經(jīng)營權(quán)交給國有企業(yè)或企業(yè)集團(tuán)，各種資本在市場中的平等才有了可能。資本平等是政府管理市場秩序、調(diào)節(jié)市場競爭的必要前提。這個(gè)前提出現(xiàn)以后，民營資本投資市場并成為主體，而不只是向政府融資，成為可能。這樣，市場的大門才徹底打開了。
　　改變收費(fèi)性質(zhì)的主張引出了一些誤解。比如，性質(zhì)改變以后是不是由污水處理場直接向用戶收費(fèi)？是不是意味著漲價(jià)？都不是。價(jià)格由政府統(tǒng)一掌管，價(jià)格是政府控制市場的主要手段。這在后面還要專門闡述。
　　但是政府必須采取必要措施，保障污水處理企業(yè)及時(shí)地全部收取它應(yīng)該收到的費(fèi)用。
2、政府統(tǒng)一市場，統(tǒng)一價(jià)格。
　　在一個(gè)市場區(qū)域內(nèi)，按中國目前的國情，最好是省、市、自治區(qū)和特大型城市作為一個(gè)市場區(qū)域，必須由政府統(tǒng)一市場，統(tǒng)一價(jià)格。現(xiàn)在的情況，是市場分割，價(jià)格多元。照此自然發(fā)展下去，市場將越來越分割，價(jià)格將越來越多元。市場分割和價(jià)格多元的必然結(jié)果，就是抑制競爭。統(tǒng)一市場，統(tǒng)一價(jià)格，目的是促進(jìn)競爭。
　　統(tǒng)一市場的主要手段是統(tǒng)一價(jià)格。在一個(gè)市場內(nèi)，只能有一個(gè)價(jià)格。這個(gè)價(jià)格不能由供需雙方自行確定，而是由政府確定。政府只要將價(jià)格定在實(shí)際發(fā)生的最高價(jià)和最低價(jià)之間，就能產(chǎn)生競爭。價(jià)格線越偏向最高線，競爭越激烈；反之，競爭較平緩。究竟定在什么位置，取決于政府的審時(shí)度勢和因勢利導(dǎo)。當(dāng)然，這個(gè)價(jià)格是包括運(yùn)行費(fèi)、折舊費(fèi)等全部費(fèi)用在內(nèi)的全額價(jià)格。
　　為了統(tǒng)一市場，政府還必須制定與市場秩序有關(guān)的一整套法制化的市場框架。
3、確定監(jiān)管機(jī)構(gòu)，相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合，共同管好市場。
　　這種特別打造的市場在全世界出現(xiàn)的歷史，比非公共物品市場短得多?，F(xiàn)代的資本主義市場（即非公共物品市場）少說有100年以上，而前者只不過是最近十多年的事情。而中國才走了三、四年。由于政府導(dǎo)向?qū)@個(gè)特殊市場的形態(tài)起著至關(guān)重要的作用，所以歐、美、日各不相同。但其內(nèi)部機(jī)制卻又有若干相似之處。中國要找一個(gè)現(xiàn)成的樣子，拿來就能用，恐怕很難。因?yàn)橹袊幍膰?，與歐、美、日都大不同。
　　筆者以為，中國需要將市場經(jīng)濟(jì)的基本理論、基本原理，或者說，將其最本質(zhì)的特征，結(jié)合中國的國情，自己走出一條路來。
　　筆者設(shè)計(jì)了一個(gè)城市污水處理市場化的框架思路，作為習(xí)作和小民的建言，希望能夠拋磚引玉。即便有點(diǎn)“異端“，如果能由此引出他人的正確見解，也足以令人興奮。如果能夠引起討論，得到批評指正，則不甚感謝之至。

附錄

一種基于競爭機(jī)制的市場化制度設(shè)計(jì)方案

說明
　　這是一種與已經(jīng)見諸媒體的文字都不太一樣的東西，有些近乎異端邪說。筆者以為，中國城市公用事業(yè)的市場化所處的國情，同歐美當(dāng)初的情況不大一樣，可能需要取其精髓并與國情相結(jié)合，搞點(diǎn)形不同而神同的東西出來。拋磚引玉，愿與有志于此的同志共同探討。

前言
　　如果以全國為一個(gè)改革區(qū)域，制定統(tǒng)一的市場化法制框架，不符合中國東中西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展與市場化發(fā)展程度差異較大的實(shí)際情況。國家只宜于給出原則性指導(dǎo)意見，并進(jìn)行分類指導(dǎo)。以省、市、自治區(qū)和特大型城市（如計(jì)劃單列市）為一個(gè)改革區(qū)域，統(tǒng)一市場，統(tǒng)一法制，統(tǒng)一管理，比較符合中國的實(shí)際。區(qū)域太小，形不成市場，對于以競爭為基礎(chǔ)的市場化是不利的。
　　這里以一個(gè)假設(shè)的特大型城市為例，提出一種基于競爭機(jī)制的市場化制度設(shè)計(jì)的基本思路。這只是一個(gè)基本思路，不包括全部細(xì)節(jié)，更不能代替《辦法》?；舅悸芳幢阍谟懻摵蠖ㄐ?，也需要在實(shí)踐中繼續(xù)檢驗(yàn)、修改、完善。
　　城市公用事業(yè)的市場化改革雖然有許多共同之處，但每一個(gè)行業(yè)都有自己的特點(diǎn)，用一種模式難以概括。城市污水處理事業(yè)的改革可能是難度較大的。污水處理又與城市供水事業(yè)密切相關(guān)，它們被統(tǒng)稱為城市水業(yè)，它們的改革常常被歸在一起。由于整個(gè)改革尚處于不完全成熟的探索階段，歸在一起制定改革策略，實(shí)際上忽視了特殊性，降低了改革的針對性。分開制定辦法，一定階段后再分類合并，可能較好。因此，這里以城市污水處理的市場化為例。
　　這個(gè)假定特大型城市的有關(guān)基本情況如下。
　　該市已建成污水處理場22座，日處理能力1～10萬噸不等，在建9座，另有規(guī)劃建設(shè)的若干座。計(jì)劃2010年城市污水處理率達(dá)到65%。已建成和在建的，大多按計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)和運(yùn)轉(zhuǎn)。但其中，已有BOT方式一座，TOT方式兩座，某大型外企也已進(jìn)入。該市一年前成立了市級水務(wù)集團(tuán)，負(fù)責(zé)主城區(qū)8家自來水廠和2001年以來國有投資的污水處理場資產(chǎn)的經(jīng)營。但區(qū)縣級自來水公司和污水處理場未全部納入。
　　該市另有若干家大型企業(yè)自備水廠，除供應(yīng)本企業(yè)職工家屬生活用水外，有的也向周邊居民供水，或按協(xié)議向城市自來水管網(wǎng)供水。其生活供水量大約占該市城市總供水能力的三分之一。
　　三年前開始征收城市生活污水處理費(fèi)。市政水廠供水范圍內(nèi)，水價(jià)2.42元/m³,其中0.40元為污水處理費(fèi)，0.02元為水資源費(fèi)。但區(qū)縣生活污水處理費(fèi)征收未全面覆蓋，有的未達(dá)此強(qiáng)度。大型企業(yè)自供水內(nèi)部價(jià)較低，并無法征收生活污水處理費(fèi)。其生活污水一般未納入企業(yè)工業(yè)污水處理場處理。居民以外的“單位”使用的生活污水，除企業(yè)排水已由環(huán)保部門征收排污費(fèi)外，其余未征收生活污水處理費(fèi)。已征收的生活污水處理費(fèi)為行政事業(yè)性收費(fèi)，由市政供水系統(tǒng)代收，市和區(qū)縣財(cái)政掌握，調(diào)劑使用。
　　污水處理場運(yùn)行費(fèi)用，實(shí)行市和區(qū)縣財(cái)政統(tǒng)一支付。征收的生活污水處理費(fèi)不足部分，財(cái)政予以補(bǔ)貼。隨著建成運(yùn)轉(zhuǎn)的污水處理場越來越多，規(guī)模越來越大，財(cái)政負(fù)擔(dān)成為嚴(yán)重問題。
　　下面是向這座城市提供的城市污水處理市場化改革制度設(shè)計(jì)思路。

《一種基于競爭機(jī)制的市場化制度設(shè)計(jì)方案的思路》

一、深化改革的準(zhǔn)備

　　1、對市和區(qū)縣國有的自來水廠、公司、污水處理場，凡原為事業(yè)單位的，一律實(shí)施企業(yè)化改制，并建立現(xiàn)代企業(yè)制度。在此基礎(chǔ)上，實(shí)行供排水一體化改制。改制后的國有公司負(fù)責(zé)國有資本的投資和經(jīng)營，對相應(yīng)的國資委負(fù)責(zé)。
　　2、大型企業(yè)自備水廠供應(yīng)的生活用水，與企業(yè)生產(chǎn)用水在管理制度上進(jìn)行剝離，按城市排水區(qū)域納入相應(yīng)的水業(yè)公司管理。它向企業(yè)買水，向該企業(yè)的職工家屬和周邊居民賣水，但價(jià)格可以照顧歷史情況。同時(shí)，按全市統(tǒng)一辦法，收取生活污水處理費(fèi)。
　　3、轉(zhuǎn)變政府職能。不再參與水業(yè)的投資、經(jīng)營行為，按照其它行業(yè)同樣辦法管理國有水業(yè)和國有的水業(yè)資產(chǎn)。同時(shí)，對水務(wù)市場進(jìn)行全方位管理。

二、制定《××市城市污水處理市場化改革暫行辦法》（行政規(guī)章級）

　　下面列出這個(gè)辦法建立的體制結(jié)構(gòu)和解決的核心問題，并對關(guān)鍵之處給予較詳細(xì)的說明。
　?。ㄒ唬┱苤苾r(jià)格
　　1、水價(jià)組成
　　水價(jià)=自來水價(jià)格+污水處理價(jià)格
　　2、污水處理價(jià)格組成如下：
　　J=J_A+J_B上式中　J_A為排污者支付價(jià)格
　　　　　　J_B為政府補(bǔ)貼
　　 　　　J為污水處理場收入價(jià)。
　?。?） 關(guān)于J
　　J由污水處理運(yùn)行成本、固定資產(chǎn)折舊與“合理”利潤三部分組成。固定資產(chǎn)折舊現(xiàn)階段只計(jì)污水處理廠內(nèi)資產(chǎn)，不計(jì)管網(wǎng)資產(chǎn)。條件成熟后，將來可以計(jì)算管網(wǎng)。
　?。?） 關(guān)于J_AJ_A是排污者實(shí)際支付價(jià)格，不同的排污者支付不同的價(jià)格。例如，居民個(gè)人排污享受政府補(bǔ)貼，一座飯店排污不應(yīng)享受政府補(bǔ)貼，因此二者所交排污水費(fèi)價(jià)格不同。
　　J_A將分為J_A1、J_A2、…………J_AN（3） 關(guān)于J_BJ_B為政府補(bǔ)貼，不同的對象，政府給予不同的補(bǔ)貼。
　　因此，J_B將分為J_B1、J_B2、…………J_BN根據(jù)以上規(guī)定，有
　　J=J_A1+J_B1=J_A2+J_B2=……=J_AN+J_BN其中，J_B最小時(shí)為0，例如對工業(yè)和商業(yè)企業(yè)。此時(shí)，J=J_A。
　　這種分類不必太多，以避免執(zhí)行中的不便。一般說來，分三類就夠了，即居民、企業(yè)和其它。
　　3、價(jià)格形成
　　J、J_A、J_B三類價(jià)格中，J是最基礎(chǔ)、最復(fù)雜，也是最難把握的。有了J，J_A可以根據(jù)當(dāng)?shù)鼐用癯惺芰驼a(bǔ)貼力量確定。
　　按照“保本微利”原則，不同的污水處理場，J的測算結(jié)果不一樣。當(dāng)?shù)卣钪匾氖谴_定J。
　?。?） 專業(yè)人員測算
　　要測算不同污水處理場的J，必須接近真值。在測算每一個(gè)污水處理場J值的基礎(chǔ)上，計(jì)算平均值，即中線。
　?。?）與污水處理企業(yè)溝通，聽取意見。
　?。?）公示與聽證
　?。?）政府最終確認(rèn)J。
　　政府最終確認(rèn)的J非常重要。政府可以取中線，也可以取中偏上的線或中偏下的線。但不可取最高線，因?yàn)檫@打擊了企業(yè)積極性；也不可取最低線，因?yàn)檫@抑制了競爭。政府對J的掌握，可以調(diào)節(jié)改革速度的快慢。
　　J的測算可能十分復(fù)雜而耗費(fèi)精力。但無論如何，政府必須調(diào)動(dòng)足夠的資源，將J算準(zhǔn)，把握好。只要政府充分認(rèn)識到J的重要性，這是能辦到的。其實(shí)，政府在簽訂BOT合同時(shí)，也在計(jì)算J，只不過常常被企業(yè)所算計(jì)。這里的J與BOT中的J不同，那里是一對一，是暗中進(jìn)行的；這里是一對全部，是公開進(jìn)行的。那里的J是一算定終身，這里的J是滾動(dòng)的，主動(dòng)權(quán)始終在政府手里。相對地，這里的J，比BOT中的J容易掌握。
　　4、價(jià)格管理
　　建立長效的類似于上述過程的價(jià)格形成機(jī)制。在市場化的整個(gè)過程中，政府始終監(jiān)督J的執(zhí)行情況，一旦它不能起到促進(jìn)企業(yè)良性競爭的作用，就需要調(diào)節(jié)。
　　J將首先對市場中的國有企業(yè)形成壓力，促使其向現(xiàn)代企業(yè)制度改革。由于J包含固定資產(chǎn)折舊，所以在實(shí)施本辦法時(shí)，政府對國有企業(yè)的管理，需要包含這個(gè)因素。
　?。ǘ?改革收費(fèi)體制
　　1、改行政事業(yè)性收費(fèi)為經(jīng)營性收費(fèi)。
　　如前所述，收費(fèi)性質(zhì)的改變并不意味著漲價(jià)。政府管制價(jià)格是本方案的核心。但行政事業(yè)性收費(fèi)顯然已經(jīng)不能適應(yīng)市場化的發(fā)展。
　　2、改革收費(fèi)體制
　　國外普遍的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行給排水一體化有利于收取污水處理費(fèi)。政府對這種收費(fèi)既給予監(jiān)管，也給予保障。
　　監(jiān)管的意義是指，給排水一體化公司收取的生活污水處理費(fèi)，不一定屬于這家公司所有。這家公司應(yīng)得數(shù)額由它處理污水的數(shù)量和質(zhì)量確定。這在后面還會(huì)專門提到。不應(yīng)由公司所得部分，上交政府。政府對此予以監(jiān)管。
　　另一方面，對依據(jù)本《辦法》應(yīng)由這些公司收取的污水處理費(fèi)，政府采取種種措施予以保障。
　　對大型企業(yè)自備水廠應(yīng)該收取的污水處理費(fèi)，政府應(yīng)制定收取的辦法。
　　收費(fèi)應(yīng)該覆蓋全市所有征收面，保證本《辦法》的公平實(shí)施。對居民中的困難群體，政府可以制定特殊的補(bǔ)貼辦法。
　　3、建立市場化改革基金
　　來源
　　（1）、污水處理收費(fèi)中不應(yīng)該付給污水處理場的部分；
　?。?）、出售國有資產(chǎn)的收入；
　　（3）、財(cái)政補(bǔ)貼
　　支付方向
　　（1）、補(bǔ)貼，即J_B（2）、管網(wǎng)支出
　?。?）、其它必須的支出
　?。ㄈ?、政府對污水處理市場的監(jiān)管
　　污水處理企業(yè)取得的總收入為： ΣF=J×Q
　　ΣF污水處理企業(yè)總所得，J為政府頒布的處理價(jià)格，Q為處理總水量。
　　1、監(jiān)督處理水量和水質(zhì)
　　每一座污水處理場都安裝在線自動(dòng)監(jiān)測裝置，其嚴(yán)肅性就象居民家里的電表一樣。自動(dòng)監(jiān)測裝置與政府有關(guān)主管部門實(shí)行信息聯(lián)網(wǎng)。
　　市政部門對處理水量進(jìn)行監(jiān)督，不得以估算或處理能力計(jì)算ΣF。
　　2、統(tǒng)一市場、統(tǒng)一價(jià)格，防止變相的不平等。
　　全市所有污水處理場，不論國有、民營、外資、混合股份制企業(yè)在ΣF上的計(jì)算和監(jiān)督一律平等。政府不得再以任何理由和任何方式，例如土地、稅收優(yōu)惠或額外補(bǔ)貼等形式，給任何企業(yè)以照顧。
　　如果發(fā)生了這種情況，如果任何企業(yè)得到了這種照顧，那么，其它所有企業(yè)均有權(quán)請求政府給予同等的照顧。如果一個(gè)企業(yè)被變相攤派或其它有損于企業(yè)利益的不公平待遇時(shí)，有權(quán)請求政府給其它企業(yè)同樣的待遇，或者取消給自己的這種待遇。這是將WTO談判中，任何兩國間的優(yōu)惠待遇自動(dòng)適用第三國的做法引用過來。這是保證公平和平等所必須的，是具體化。
　　企業(yè)平等原則必須寫進(jìn)《辦法》，必須可操作。
　　價(jià)格管理的例外情況。
　　《辦法》公布以前，已經(jīng)簽署B(yǎng)OT、TOT和國有資產(chǎn)出售協(xié)議的，尊重原有協(xié)議。這些協(xié)議一般包括政府同企業(yè)之間付費(fèi)價(jià)格的約定。
　　如果這些企業(yè)愿意與政府重新談判，或原有條款中有重新談判余地、可以重新談判的，應(yīng)盡可能重新談判，讓這些企業(yè)都加入競爭市場，避免市場多元化。
　　3、環(huán)保監(jiān)管
　　政府環(huán)保部門對處理水質(zhì)進(jìn)行監(jiān)督，凡不合格者，向污水處理場征收超標(biāo)排污費(fèi)。
　　在線自動(dòng)監(jiān)測應(yīng)包括環(huán)保部門規(guī)定的水質(zhì)項(xiàng)目，并同環(huán)保部門進(jìn)行計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)。環(huán)保部門有職、有責(zé)隨時(shí)檢查在線自動(dòng)監(jiān)測的真實(shí)性、可靠性。
　　環(huán)保部門的監(jiān)管是進(jìn)一步市場化的重要內(nèi)容。它在現(xiàn)行機(jī)制下，不可能落到實(shí)處，有名無實(shí)。但在本文所述的機(jī)制下，不僅能變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，而且不可或缺。
　　4、管理標(biāo)準(zhǔn)
　　管理污水處理的各種技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，尤其是環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，是政府的重要職能。這不僅是保護(hù)環(huán)境的需要，也是調(diào)節(jié)市場的手段。
　　5、其它監(jiān)管
　　在確立企業(yè)的獨(dú)立市場地位和政府轉(zhuǎn)變職能以后，政府對市場其它方面的監(jiān)管，例如資本運(yùn)作、特許經(jīng)營權(quán)制度、建筑質(zhì)量、安全等等，都可以放開手腳進(jìn)行。
　?。ㄋ模?、產(chǎn)權(quán)制度與投資體制改革
　　1、實(shí)行特許經(jīng)營權(quán)制度
　　凡進(jìn)入污水處理市場的企業(yè)必須首先獲得特許經(jīng)營權(quán)。政府制定最低準(zhǔn)入“門檻”，例如資產(chǎn)規(guī)模、專業(yè)經(jīng)驗(yàn)等等，但不得對所有制進(jìn)行限制。
　　2、實(shí)行有變動(dòng)的產(chǎn)權(quán)制度
　　允許污水處理場資產(chǎn)的轉(zhuǎn)移、拍賣，允許破產(chǎn)。將J定為中線的目的，就是讓處于中線以下的污水處理場出現(xiàn)經(jīng)營困難，從而推進(jìn)企業(yè)競爭，推進(jìn)資產(chǎn)的轉(zhuǎn)移和集中，推動(dòng)大型污水處理企業(yè)和企業(yè)集團(tuán)的產(chǎn)生。
　　從這里也可以看到，在中線以上較多的企業(yè)，可能不是“微利”，而中線以下的企業(yè)則是虧損。“保本微利”原則在這里被具體化。
　　正如傅濤博士指出的，在現(xiàn)有市場化體制下，污水處理場資本具有“高沉淀性”。本方案的目的之一，就是要打破這種“高沉淀性”，促進(jìn)資本流動(dòng)。
　　當(dāng)然，這里的產(chǎn)權(quán)交易不能象不實(shí)行特許經(jīng)營權(quán)制度的領(lǐng)域那樣，處于完全自由的狀態(tài)。這里的交易受到相對約束。約束方是政府。政府進(jìn)行約束的出發(fā)點(diǎn)是保障被交易的污水處理場仍然用于城市污水處理，保障交易過程中不停運(yùn)。
　　當(dāng)一些污水處理場在競爭過程中，無力再運(yùn)行，而又沒有進(jìn)行產(chǎn)權(quán)交易的，政府有權(quán)干預(yù)。例如，可以接管運(yùn)行，指定接管。然后，依據(jù)相關(guān)規(guī)定，將資產(chǎn)處置給有能力繼續(xù)運(yùn)行的公司。在此過程中當(dāng)然要保護(hù)前面公司的剩余資產(chǎn)。
　　3、投資體制
　　實(shí)行誰投資、誰所有、誰經(jīng)營、誰受益的原則，并實(shí)行有政府干預(yù)的投資自由。
　　在符合政府規(guī)定“門檻”的前提下，誰都可以進(jìn)入污水處理市場。當(dāng)這個(gè)市場暫時(shí)“滿員”以后，也可以申請，等待市場中競爭的落伍者出局。
　　政府組織制定污水處理場規(guī)劃，并負(fù)責(zé)管網(wǎng)投資。管網(wǎng)可以采取承包辦法，由投資建設(shè)污水處理場的公司承包建設(shè)。
　　投資權(quán)由政府公開招投標(biāo)確定。投資權(quán)一經(jīng)確定，施工建設(shè)、設(shè)備采購等一切事務(wù)由投資方自行決定，自行管理。但工期、處理場規(guī)模等由政府管理。投資人違規(guī)時(shí)，政府有權(quán)干預(yù)。例如，投資人搞“爛尾工程”，政府行使的干預(yù)權(quán)可以強(qiáng)行拍賣投資人資產(chǎn)，另尋投資人。
　　政府投資由國有企業(yè)作為載體進(jìn)入市場。從這個(gè)意義上講，政府應(yīng)該退出投資主體。
　　實(shí)行本《辦法》后，國有企業(yè)將面臨極大的壓力。這應(yīng)該是市場化應(yīng)有之意。競爭和政府退出投資主體以后，將迫使國有企業(yè)向現(xiàn)代企業(yè)制度邁進(jìn)。
　　至于財(cái)政投資是不是一定在污水處理場總量中占主要份額，則需視投資階段而定。在投資的初始階段（例如，現(xiàn)在全國都處于這樣的階段），財(cái)政投資要占主要份額。當(dāng)本“辦法”所說的市場形成以后，財(cái)政投資可以不、也不必要占主要份額。
　　（五）、《辦法》的主管
　　《辦法》應(yīng)指定一個(gè)主管部門和若干協(xié)同配合部門。根據(jù)政府現(xiàn)有體制，最好指定該市的市政管理部門為主管部門。國資委、建設(shè)、環(huán)保、物價(jià)、發(fā)改委，以及各區(qū)縣政府等相關(guān)部門配合，通力合作，共同推進(jìn)。
　?。⑿畔⒐_與公眾監(jiān)督
　　信息公開與公眾監(jiān)督也是本《辦法》的重要內(nèi)容之一。
　　1、與市場化改革相關(guān)的企業(yè)信息和政府信息建立公眾查詢制度，重要信息由政府適時(shí)主動(dòng)公布。
　　2、建立聽證制度。
　　3、媒體監(jiān)督。媒體可以就改革進(jìn)程中的任何問題進(jìn)行較自由而負(fù)責(zé)任的報(bào)道和評論。
　　4、可以建立水業(yè)企業(yè)的行業(yè)協(xié)會(huì)之類的組織，作為與政府和公眾溝通的橋梁。
　?。ㄆ撸ⅰ掇k法》的修訂與升級
　　在執(zhí)行過程中，逐步完善《辦法》。比較成熟后，去掉“暫行”二字。更成熟以后，可以升級為地方法規(guī)。但整個(gè)過程是不可逆的。
　　三、本《辦法》堅(jiān)持的理念
　　（一）、進(jìn)入市場的企業(yè)人人平等。
　?。ǘ?、有管制的自由競爭。適者生存，不適者淘汰。從而實(shí)現(xiàn)污水處理企業(yè)內(nèi)部效益和社會(huì)效益的最大化，確保公眾、企業(yè)、國家三方都在改革中受益，并培育中國的“航母”。
　?。ㄈ?、公眾參與。
　?。ㄋ模?、重視專家參與。管理專家、專業(yè)技術(shù)人員、經(jīng)濟(jì)專家、法律專家應(yīng)全過程參與，鼓勵(lì)獨(dú)立思考，并允許保留與改革進(jìn)程不相符的個(gè)人見解。
　　（五）、本《辦法》改革要點(diǎn)綜述
　　以政府管制價(jià)格為核心，以政府退出直接投資和經(jīng)營行為為前提，以產(chǎn)權(quán)制度和投資體制改革為重點(diǎn)，以強(qiáng)化經(jīng)營服務(wù)性收費(fèi)和環(huán)保監(jiān)管為保障。在資本平等基礎(chǔ)上，推動(dòng)企業(yè)的有序競爭，推動(dòng)企業(yè)的兼并、重組，從而推動(dòng)科技進(jìn)步和管理創(chuàng)新，追求改革效益最大化。