傅　 濤　 陳吉寧　 張麗珍

（二〇〇三年十二月）

一、關于產權、產業(yè)化和市場化

　　“產權、產業(yè)化、市場化”不僅貫穿本文，也是城市水業(yè)改革中涉及和討論最多的概念，在此先對其內涵予以明確。
　　中共十六屆三中全會《決定》提出的完善社會主義市場經濟是中國現代化建設的第三步戰(zhàn)略目標，《決定》明確要求在壟斷行業(yè)放寬市場準入，引入競爭機制。市場準入的通道是產權，產權是以財產所有權為主體的一系列財產權利的總和，是所有制的核心和主要內容，三中全會對產權多元化的大力推進，以及對股份制在公有制性質上的深刻認同，標志著中國市場經濟改革的進一步深入。
　　目前，城市水業(yè)正經歷兩大轉變，一是產業(yè)化，二是市場化。對城市水業(yè)而言，產業(yè)化的核心內涵是生產的連續(xù)性、產品的標準化、生產過程的集成化；產業(yè)結構是指產業(yè)的組織形式，是產業(yè)化狀況的主要標識；市場化是用市場而不是以前的政府計劃和干預來調節(jié)行業(yè)資源，市場化以效率為目標，以競爭為手段，以價格機制為基礎；產業(yè)化是市場化的基礎，而良好的市場機制又能促進產業(yè)化的發(fā)展。

二、產權改革標志水業(yè)市場化進入實質階段

　　產權問題是城市水業(yè)市場化改革的核心問題。產權改革將從根本上改變傳統(tǒng)水業(yè)企業(yè)的組織形式，既是傳統(tǒng)企業(yè)改革的大事，也是社會資本進入的必要前提。
　　八十年代初開始，隨著中央政府在水業(yè)投資主體的退出，城市地方政府逐漸成為城市水業(yè)的投資主體。十六大以來，我國國有資產管理體制又進行了重大調整，明確賦予了地方政府的出資人職能，地方政府已經完全享有了出資人的權益，真正成為城市水業(yè)的產權主體，也是產權改革的主角。
　　讓我們共同回顧一下城市水業(yè)產權改革逐步展開的歷程。在城市化高速發(fā)展、環(huán)保和水質要求不斷提高的背景下，城市水業(yè)的投資總量普遍出現不足，由此引發(fā)的城市投資體制的改革探索與城市水業(yè)的產權改革緊密關聯(lián)。
　　以水業(yè)建設項目招商引資為代表，八十年代末期開始了城市第一階段水業(yè)投資改革，城市政府通過直接或間接擔保，獲得政府間貸款或國際金融組織貸款。在這一輪引資中涉及了主要大城市的100多個項目，引資未涉及產權關系。
　　在中央禁止城市政府參與擔保等直接融資行為之后，九十年代中期開始了第二階段投資探索，外資開始以合作經營并且保證固定回報的形式投資城市水業(yè)的水廠項目（基本不包括城市水業(yè)的另一關鍵部分——管網），同樣回避了產權關系的明晰問題，只是明確了投資回報。
　　九十年代后期城市水業(yè)開始以大量的BOT（建設-運營-移交）方式為代表的第三階段探索，首次將觸角探進了城市水業(yè)的產權領域，BOT針對單個新建項目（主要是水廠項目），放開了一定期限的有限產權，實現了項目的有效融資，但是回避了城市水業(yè)的原有資產的產權處置。
　　隨著水業(yè)企業(yè)改制的全面展開，政府公共管理職能與資產出資人職能的分離（政資分開），尤其是十六大以后，對水業(yè)企業(yè)的產權改革真正拉開帷幕，上海、深圳、合肥、濟南、焦作等城市水業(yè)企業(yè)的部分股權轉讓，已經完成或正在進行。
　　由于產權問題的敏感性，不僅城市水業(yè)，整個中國經濟體制改革，在過去都是更多注重經濟關系的調整，而回避產權這個敏感的問題，希望繞過產權問題來調動各方面的積極性，提高各種資源的利用效率。但是，產權是市場經濟的基礎，當城市水業(yè)原有的投資體制不能支撐行業(yè)發(fā)展需要的時候，當城市水業(yè)外圍經濟關系的調整不能實質性推動水業(yè)的健康發(fā)展的時候，必然會觸及產權這一核心。
　　市場化要求依從市場規(guī)律來調節(jié)資源，城市水業(yè)市場化有兩大主角：一是作為規(guī)則制定和監(jiān)管者的政府，二是作為競爭參與者的企業(yè)。對企業(yè)而言，產權問題是所有制問題，是企業(yè)最核心的問題。由于城市水業(yè)的社會公益性特點而致使水業(yè)改革與發(fā)展相對落后，制約水業(yè)發(fā)展的產業(yè)結構問題、投資不足問題、政企不分問題、效率低下問題等，根本點都在于產權關系的理順。

三、水業(yè)產業(yè)結構不能適應市場化需要

　　城市水業(yè)雖與電信、鐵路、石油、郵政、民航等行業(yè)同屬自然壟斷性行業(yè)，但受近二十年來地方城市投資占主導的影響，同時受制于成本倒掛的社會公益性質，城市水業(yè)具有了其他自然壟斷行業(yè)一樣的壟斷和低效，但卻沒有像其他壟斷行業(yè)一樣形成有競爭力的產業(yè)結構。其產業(yè)結構目前不能適應城市水業(yè)市場化的需求，表現在三個方面：
　　一是產業(yè)分散、規(guī)模不足。城市水業(yè)的現狀是產業(yè)整體分散，城市局部壟斷。1000多家傳統(tǒng)運營企業(yè)（或事業(yè)單位）和上萬家設備、技術企業(yè)分布于600多個城市，產業(yè)分散、信息封閉、相對壟斷、管理落后、各自為政。基本是以城市為范圍的封閉經營，最大企業(yè)的市場份額不足3%。因此產業(yè)發(fā)展受到雙重束縛，既有壟斷而產生的低效，更有規(guī)模不足的制約。在目前進行市場化的改革中，產業(yè)發(fā)育的規(guī)模制約，比壟斷的制約更大。因為，對于城市水業(yè)這種高資本行業(yè)，只有形成一定的企業(yè)規(guī)模，才能夠在人才、金融、采購、服務、成本控制和信息等領域進行優(yōu)化，形成良性競爭。
　　二是缺乏能適應新的產業(yè)特征和市場需求的市場主體。城市水業(yè)具有以下產業(yè)特征：經營形式的自然壟斷性、投資的低回報性、經營合同的長期性、政策的高風險性、經營回報的高穩(wěn)定性、資本的高沉淀性。這些特征決定了與之相適合的企業(yè)主體需要具有長期從業(yè)的戰(zhàn)略，具有穩(wěn)定的、低成本、大容量的金融通道，具有一定的產業(yè)規(guī)模和服務品牌。但是受地域經濟的制約，城市水業(yè)恰恰缺乏這樣的企業(yè)主體。
　　三是產業(yè)鏈發(fā)育欠缺。城市水業(yè)產業(yè)鏈所涉及的投資、建設、管理、技術設備、服務等方面存在不同的發(fā)育差距：投資環(huán)節(jié)未激活，運營環(huán)節(jié)低效和零散，設備、技術等配套環(huán)節(jié)混亂而無序，服務環(huán)節(jié)未得到重視和發(fā)展。

四、如何完成城市水業(yè)的產業(yè)整合

　　水業(yè)市場化是以產業(yè)整合為基礎的。沒有良好的產業(yè)結構，將無法實現企業(yè)間的良性競爭，無法實現水業(yè)市場化增加投資和提高效率的目標，無法保障城市水業(yè)運營的長效、安全和可靠。國際上主要國家在進行城市水業(yè)私有化或市場化之前，都不同程度地進行了產業(yè)整合，以優(yōu)化產業(yè)結構。整合的目標為：適度擴大企業(yè)規(guī)模、樹立服務品牌、增加企業(yè)競爭力、健全產業(yè)鏈。英國在1973年開始產業(yè)整合時，其水業(yè)產業(yè)結構跟中國現在的狀況相似，有1000多個分散的水業(yè)主體。但是它用了16年時間整合成了10個區(qū)域型的水務集團，在1989年進行了全面的民營化。美國的私有化準備已經近十年，但至今仍未全面展開，除了政治因素外，產業(yè)結構未整合到位也是重要原因。
　　如何完成城市水業(yè)的產業(yè)整合呢？一是中央政府的行政手段，二是市場手段。由于城市水業(yè)產權歸屬地方城市，我們已不可能學習電信、航空等行業(yè)由中央政府開展自上而下的產業(yè)整合；同時，在中國積極推進市場經濟的趨勢下，行政整合與中國市場化進程相背。當我們無可選擇地用市場手段進行整合時，傳統(tǒng)水業(yè)企業(yè)的產權多元化改革為產業(yè)整合的突破創(chuàng)造了機會。應利用投資主體的多元化變革，在行業(yè)傳統(tǒng)企業(yè)改制的基礎上，以市場為主導，以資本結構的調整拉動產業(yè)整合的進行。
　　2003年以來，以資本為紐帶的產業(yè)調整在中國城市水業(yè)已經逐步展開。國際資本、民間資本以及其它資本等社會資本，通過對傳統(tǒng)行業(yè)企業(yè)的產權收購而進入城市水業(yè)的主戰(zhàn)場，社會資本對原來地域性企業(yè)股權的收購，一是根本上改變了企業(yè)和資本的地域限制，二是有助于建立規(guī)范的公司運作機制，實現政企分開，三是資本的變更和追加會盤活原來的存量資本，為戰(zhàn)略性擴張?zhí)峁┵Y本保障，四是擴大了以資本為紐帶的企業(yè)集團的規(guī)模和實力。
　　傳統(tǒng)水業(yè)主體的產權多元化，將從體制和機制上激活和優(yōu)化傳統(tǒng)的行業(yè)主力。社會資本的金融優(yōu)勢、機制優(yōu)勢將協(xié)同傳統(tǒng)水業(yè)主體的經驗優(yōu)勢和地源優(yōu)勢，快速提升和壯大城市水業(yè)競爭主體的實力，優(yōu)化產業(yè)結構。

五、產權多元化將解決困擾城市水業(yè)的兩大難題

　　產權改革對中國水業(yè)的影響將是深刻而深遠的。城市水業(yè)產權制度改革和水業(yè)市場化進程密切關聯(lián)，產權改革的主要形式是產權多元化，是建立多元化、多層次的產權構成。
　　1、產權多元化將有效增加投資
　　仔細分析我們發(fā)現，建國以來的前30年，中國城市水業(yè)（尤其是城市供水）發(fā)展迅速，從無到有，我們解決了85%以上的城市人口的供水問題；改革開發(fā)的20年來，中國的GDP和財政收入均增加了一個數量級，為什么反而出現了城市水業(yè)建設投資的困境？因為市場化和非市場化之間有一個本質的區(qū)別，市場化的資源是通過自發(fā)的競爭來實現調配的，而不是像原來是通過政府計劃來分配的，這里的“資源”包括了資本、人才和信息等因素，尤其是資本因素。
　　城市水業(yè)的資本密集特點和資本高沉淀性特征客觀要求它在投資層面上必須具有相當的資源集中度。計劃體制可以讓可以我們通過政府迅速實現這種資源集中；而市場化下，政府在資源配置領域的角色在弱化，先是中央政府在水業(yè)投資領域的淡出，后是地方政府的捉襟見肘。
　　城市水業(yè)市場化所依托的中國市場經濟體系，其資源已經是分屬多元主體、多個層次（包括國有、民營、國際、個人等各種主體），集中有兩個辦法，也是產權的兩種形式：股權和債權。市場經濟下必須尊重產權的所有，已經無法也不能通過非市場化的辦法簡單地改變歸屬，產權因此成為社會資本進入城市水業(yè)的橋梁。產權多元化成為解決城市水業(yè)投資不足的有效手段。
　　2、產權多元化解決企業(yè)主體缺位問題
　　九十年代中后期開始出現城市供水領域全行業(yè)虧損，主要原因有三個：一是成本的增加，外資在項目投資上的引入以及部分水業(yè)業(yè)務的剝離上市，所產生的還貸和回報需求加大了主體水業(yè)企業(yè)的成本；二是水價改革的不到位，使水價不能滿足成本需要；三是傳統(tǒng)企業(yè)管理人員臃腫、效率低下、成本攀升。對城市供水領域而言，管理效率低下的關鍵在產權上，在于資產主體的缺位。
　　如果說九十年代后期開始的，目前仍在進行的企業(yè)化改制是城市水業(yè)主體市場化發(fā)展的必然過程，那么以改制為基礎和前提的產權多元化改革將是改善企業(yè)結構的根本。傳統(tǒng)水業(yè)企業(yè)都是由原來事業(yè)單位轉型而來，由于改制后基本都屬國有獨資的產權特點，產權歸屬表面清晰、實質模糊，資產所有者虛置、責任主體缺位。沒有建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代企業(yè)制度。同時，一股獨大的資產體制，縱容了政府對企業(yè)的過多干預，政企不分問題嚴重。
　　只有多元持股，才能真正明確股東會、董事會、監(jiān)事會和經理層的職責，形成各負其責、協(xié)調運轉、有效制衡的公司法人治理結構。水業(yè)企業(yè)出資人的單一化和責任模糊化，政府在成本監(jiān)管上的失位，以及城市水業(yè)的自然壟斷的經營特征，都助長和掩蓋了傳統(tǒng)水業(yè)企業(yè)的成本失控。產權多元化根本上將建立現代企業(yè)制度和公司治理結構，能有力地約束企業(yè)內部成本，提高效率。
　　如果輔以成本管理的行業(yè)績效管理平臺，企業(yè)效率的提高將最終使消費者收益。（此點在以后的藍皮書中專門論述）

六、資產結構的不合理制約了產權改革

　　資產結構的調整是有效進行產權改革的前提。目前城市水業(yè)資產的現狀是存量巨大而增量不足。幾十年的建設投資為城市水業(yè)積累了4000多億的資產，并大部分已經以資本形式注入了傳統(tǒng)水業(yè)企業(yè)。如果能借產權改革的時機，將這些存量資產部分轉化增量資產，將實質性為城市水業(yè)投資帶來突破。
　　但是這種產權轉讓面臨兩大障礙。一是資本構成問題，目前城市水業(yè)資本大部分為沉淀性資本，其中管網占50%左右，部分資產尤其是排水資產由于原來的事業(yè)管理體制，產權界定不清。二是資本收益問題，現行水價體系不能滿足社會資本的基本投資回報，兩方面原因：一方面水費不足，供水價格普遍不能滿足投資收益，污水收費甚至不能滿足運營成本；另一方面，受到收費性質的制約，污水收費仍是行政事業(yè)性收費。
　　鑒于以上資本結構狀況，如何解決水業(yè)沉淀資產的投資收益問題成為傳統(tǒng)水業(yè)企業(yè)產權多元化面臨的最大難點。要實質性推進產權多元化改革，與其他資本形式實現多元化產權融合，必須由政府資產管理部門結合國家政資分開的要求，先行完成城市水業(yè)資本結構的調整。資本結構的調整可依從以下原則：
　　1、業(yè)務分離原則。雖然城市水業(yè)是自然壟斷行業(yè)，但其業(yè)務有壟斷性業(yè)務和非壟斷性業(yè)務之分，國有資本應逐步推出，進而完全退出城市水業(yè)業(yè)務中的維修、工程、技術設備、直飲水以及部分服務等競爭性業(yè)務，主業(yè)通過市場競爭選擇配套輔業(yè)。
　　2、資本合理收益原則。城市水業(yè)在統(tǒng)一運行管理前提下，將資產分步納入產權多元化范圍。根據不同城市的水價情況、財政實力和資產情況，參照行業(yè)平均資產回報率，計算核定出需要納入出讓范圍的主業(yè)資產比重。根據資本沉淀性先強后弱的原則，政府合理保留一定量的資本沉淀性相對強的非贏利性資產，并根據水價不斷調整到位，逐步增加納入產權多元化的資產比重。
　　3、資產界定清晰化原則。在政府和新的產權主體之間建立收益清晰的資產結構，為產權多元化留出接口，資產分步納入的過程是不可逆的，不能根據政府的意愿隨意調整，造成新的政企不分。
　　4、監(jiān)管并重原則。企業(yè)對產權的收購自然獲得相應的特許經營權，政府需同期建立規(guī)范而嚴格的行業(yè)成本、服務和水質監(jiān)管。產權改革的尺度，應依據監(jiān)管能力不同而設定，使產權多元化后取得的效率收益能使公眾與企業(yè)共同得益，使資本多元化后的利潤需求主要來源于效率的提高。
　　5、排水管網的特殊性原則。排水管網由于沉淀性最強，應在水費足以支撐行業(yè)全成本收益的情況下，才納入新的產權主體，鑒于水價的敏感性和排水的公益性，在財政條件許可的城市可以考慮將排水管網永久性置于政府非贏利性資產框架之內。
　　6、對于城市水業(yè)新增項目的投資，也可根據結構清晰的原則，按照企業(yè)投資主導、政府資金在部分領域配套的方式進行，政府投資部分可用委托管理的模式統(tǒng)一管理。
　　補充強調一點，即便是分步納入產權變更，但城市水業(yè)資產一定要統(tǒng)一運營管理。國際水項目的教訓表明，城市水系統(tǒng)間各個部分（干管與支管間）以及收集系統(tǒng)與處理系統(tǒng)間的協(xié)調問題，根本上決定投資和運行效率。城市水業(yè)的存量資本可以分步納入產權改革，但是城市水系統(tǒng)（包括管網）的運營管理必須保持完整性，對未納入產權改革的資產可以委托或低價租賃的形式由運營商統(tǒng)一管理，讓主體企業(yè)面向最終用戶。系統(tǒng)管理的完整性是實現效率的必要保障，管網、水廠以及服務的統(tǒng)一是城市水業(yè)自然壟斷性的行業(yè)特征的要求，對用戶來說有助于提高服務，對政府來說利于監(jiān)管和責任追索，對企業(yè)來說面向最終客戶的現金流有利于獲得資本市場的認同。