李仕林

　　針對目前我國城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施市場化改革制度設(shè)計(jì)，筆者提出了承包只是改革的起點(diǎn)，不能是終點(diǎn)的主張。（見中國環(huán)境報(bào)2003年8月12日第3版）市場化改革究竟如何設(shè)計(jì)？筆者提出以下建議要點(diǎn)，參與討論。

一、 改革投資體制，建立投資市場

　　改革投資體制是這場市場化改革的核心問題，也是改革的難點(diǎn)之一。
　　政府全面退出投資市場。政府不作為城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的投資人和經(jīng)營者，政府只做市場制度的設(shè)計(jì)者和市場秩序的監(jiān)管人。但國有資本并不退出市場。而以國有企業(yè)或國有控股企業(yè)為載體，留在市場內(nèi)。
　　在上述前提下，建立城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的投資市場。在符合市場制度，遵守市場秩序的前提下，各種資本均可進(jìn)入。市場中的國有資本與其它非國有資本，在同一規(guī)則下，公開、公平、公正地進(jìn)行競爭。所有資本都有保值、增值的前景，也都有虧損、破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。政府權(quán)力不保障國有資本的保值、增值。
　　繼續(xù)國債資金和地方財(cái)政對城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的投入，但投入方式按上述原則進(jìn)行改變。
　　與投資體制改革相對應(yīng)的是城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度的改革。打破單一的國有產(chǎn)權(quán)制度，實(shí)行誰投資誰所有。但政府應(yīng)對資產(chǎn)所有者對資產(chǎn)的處置做出特別規(guī)定：資產(chǎn)所有者無權(quán)將資產(chǎn)閑置不用，也無權(quán)自行轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)。政府對違規(guī)者實(shí)行干預(yù)制度。
　　在市場體制真正建立起來以后，具備條件的地方，可以將現(xiàn)有的城市污水和垃圾處理場，一部或全部出讓。

二、改革現(xiàn)有收費(fèi)制度，變行政事業(yè)性收費(fèi)為市場經(jīng)營性收費(fèi)

　　城市污水和垃圾處理收費(fèi)是一項(xiàng)具有里程碑意義的制度，它使我國城市污水和垃圾處理朝著市場化方向跨出了一大步，為市場化奠定了第一塊基石。但這項(xiàng)制度還存在諸多問題。除了開征面不夠、征收強(qiáng)度未到位等等問題之外，最主要的是，它至今仍然是一項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)，與正在進(jìn)行的市場化改革相悖。改行政事業(yè)性收費(fèi)為市場經(jīng)營性收費(fèi)，是市場存在的前提。
　　收費(fèi)制度之所以設(shè)計(jì)成行政事業(yè)性收費(fèi)，也與國家包攬城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的投資和運(yùn)營緊密相關(guān)。如果進(jìn)行以市場為導(dǎo)向的改革，讓市場力量成為資源配置的基礎(chǔ)性力量，收費(fèi)的性質(zhì)、方式和相關(guān)制度都必須相應(yīng)地改革。
　　城市污水和垃圾處理是其所有者對公眾提供的一種服務(wù)，是公眾利益所要求的一種必要的服務(wù)。其所有者有權(quán)直接向公眾收取必要的費(fèi)用。政府權(quán)力有責(zé)任讓其所有者在公開、公平、公正的前提下，按期、如數(shù)收到這些費(fèi)用。
　　當(dāng)政府認(rèn)為公眾尚無能力負(fù)擔(dān)全部費(fèi)用、政府愿從財(cái)政拿出缺額部分的時(shí)候，這些費(fèi)用應(yīng)該如數(shù)、按期交給提供服務(wù)的人。
　　為了防止暴利，也為了防止不能形成市場，政府應(yīng)當(dāng)管理價(jià)格。價(jià)格不自由，是城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施提供的商品服務(wù)，與市場自由定價(jià)的商品之間，最大的不同之處。應(yīng)當(dāng)建立這類價(jià)格的形成機(jī)制，使其有利可圖，但無暴利可得。
　　與其它投資市場相比，其規(guī)模效益、低風(fēng)險(xiǎn)、高穩(wěn)定性，必然對非國有資本產(chǎn)生巨大的吸引力。

三、市場準(zhǔn)入與特許經(jīng)營權(quán)

　　城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投資市場，具有投資規(guī)模較大，一旦建成必須長期穩(wěn)定運(yùn)行，接受政府監(jiān)管的事項(xiàng)較多等特點(diǎn)。這些特點(diǎn)對資本形成較多的約束，因此必須設(shè)立市場準(zhǔn)入制度和特許經(jīng)營權(quán)制度。
　　但是在建立這些制度的同時(shí)，不能形成新的壟斷。適度、有序的競爭，對于市場形成與健康成長是必不可少的。
　　特許經(jīng)營權(quán)制度是對政府和企業(yè)雙方都規(guī)定權(quán)利義務(wù)、互相約束的一種制度。這種制度并非只在實(shí)行BOT方式的時(shí)候才適用。它是對凡自愿進(jìn)入城市污水和垃圾處理市場的企業(yè)都普遍適用的一項(xiàng)制度。這項(xiàng)制度對國有企業(yè)和非國有企業(yè)、國內(nèi)企業(yè)和境外企業(yè)都平等適用。
　　污水和垃圾處理作為一種特殊的服務(wù)行業(yè)，與政府之間必須有一些特殊的約定。政府需要對它有特殊的約束，它也需要政府對其合法權(quán)益有特殊的保障。這就是特許經(jīng)營權(quán)。

四、污水管網(wǎng)與垃圾收運(yùn)系統(tǒng)

　　污水管網(wǎng)對于污水處理場至關(guān)重要，垃圾收運(yùn)系統(tǒng)對于垃圾處理場至關(guān)重要。只有管網(wǎng)和收運(yùn)系統(tǒng)與處理場完全配套、同步完成、同步運(yùn)行，處理場才能發(fā)揮其環(huán)保效益和經(jīng)濟(jì)效益。這是計(jì)劃體制未能解決好的一個(gè)大問題。在計(jì)劃體制下，承包處理場建設(shè)的單位沒有責(zé)任解決管網(wǎng)和收運(yùn)系統(tǒng)，更沒有利益約束機(jī)制去促使它關(guān)心這個(gè)問題。計(jì)劃體制主要靠行政命令來解決責(zé)任問題，往往出現(xiàn)無人負(fù)責(zé)的情況。市場體制更多地依靠經(jīng)濟(jì)手段解決責(zé)任問題。
　　首先，市場化的收費(fèi)制度規(guī)定處理場只有投入運(yùn)轉(zhuǎn)以后才能收費(fèi)，而且收費(fèi)多少要根據(jù)對污物的處理量確定，政府決無包下來之說。那么，當(dāng)處理場建成以后，如果管網(wǎng)還不配套，處理量上不去，投資者能不著急嗎？這種制度迫使投資者必須關(guān)心管網(wǎng)配套問題。
　　然而讓處理場的投資者也投資管網(wǎng)建設(shè)是不可取的。第一，管網(wǎng)費(fèi)用很高，其與處理場造價(jià)之比，在山城重慶，常常在0.7～1.2∶1之間。在平原城市，大概不會(huì)低于0.5:1。如果投資者既要投資處理場，又要投資管網(wǎng)，總投資將會(huì)翻番，污水處理價(jià)格也會(huì)翻番。根據(jù)我國目前的國情，控制處理價(jià)格是十分重要的。因而不宜讓管網(wǎng)費(fèi)用進(jìn)入處理價(jià)格。第二，管網(wǎng)與污水處理場具有不同的特征。污水處理場的運(yùn)轉(zhuǎn)相當(dāng)于一座工廠，管網(wǎng)的運(yùn)轉(zhuǎn)相對比較簡單。處理場具有“處理”功能，管網(wǎng)則只有“輸送”污水的功能。因此處理場日常的運(yùn)轉(zhuǎn)和維護(hù)比較復(fù)雜，管網(wǎng)則比較簡單。
　　筆者嘗試提出一種解決辦法：政府將管網(wǎng)的建設(shè)和維護(hù)承包給污水處理場的投資者。這就是說，誰投資建設(shè)污水處理場，誰就從政府手里承包相應(yīng)的管網(wǎng)建設(shè)和維護(hù)。這種做法有明顯的好處。從市場機(jī)制講，企業(yè)將污水處理場早一天建成，早一天運(yùn)轉(zhuǎn)，企業(yè)就早一天獲益。管網(wǎng)與污水處理場越配套，收集污水越充分，企業(yè)獲益越多。這就可以促使企業(yè)將管網(wǎng)早一天建成，并堅(jiān)持正常維護(hù)。這比計(jì)劃體制下單靠行政命令解決管網(wǎng)問題要好得多。
　　但是這種辦法也有較明顯的弊端。管網(wǎng)建設(shè)實(shí)際上失去了競爭，相當(dāng)于定向議標(biāo)，容易造成承包人在與政府討價(jià)還價(jià)中不合理地抬高價(jià)格。因此應(yīng)當(dāng)想辦法避免或減少這一弊端。比如，在污水處理場投資權(quán)競標(biāo)之前，政府將配套管網(wǎng)建設(shè)的標(biāo)的先做好，作為污水處理場投資權(quán)的附屬條件，一起參與競標(biāo)?？傊?，一定要改變現(xiàn)在將污水處理場與管網(wǎng)分開競標(biāo)、各是一個(gè)承包人、分別負(fù)責(zé)、難以同步配套的弊端。垃圾收運(yùn)系統(tǒng)的情況與此類似，不再贅述。

五、政府監(jiān)管

　　政府對城市污水和垃圾處理場應(yīng)該監(jiān)管的內(nèi)容比較多，如規(guī)劃管理、工程質(zhì)量管理、收費(fèi)價(jià)格管理、資產(chǎn)處分管理、環(huán)保管理等等。一般地，各項(xiàng)管理是由政府相關(guān)部門分別實(shí)施的。
　　在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，這些管理名義上都存在，但幾乎都無法實(shí)施。政府自己投資建設(shè)的污水和垃圾處理場，政府各主管部門難以對其實(shí)行動(dòng)真格的管理。
　　在市場體制下，這些管理都必須實(shí)實(shí)在在地進(jìn)行，否則，無法保障市場秩序。其中，最重要的是環(huán)保部門的日常監(jiān)管。處理量和是否達(dá)到環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，既是環(huán)保監(jiān)管的主要內(nèi)容，也是處理場收費(fèi)的主要依據(jù)。
　　目前，重慶市政府和各區(qū)縣政府正在為大批污水和垃圾處理場的事務(wù)性問題而煩惱。已經(jīng)建成的污水處理場的處理水量和達(dá)標(biāo)運(yùn)行，卻很少有人關(guān)注。正所謂，該由政府辦的事無人去辦，不該政府管的事卻攬得太多。其實(shí)，各地的情況基本與此類似。這正是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府職能錯(cuò)位的典型表現(xiàn)。
　　能否建立市場化的運(yùn)作機(jī)制，關(guān)鍵在各地政府。我國各地差異很大，市場化的起步、收費(fèi)力度、財(cái)政投入等等方面難以劃一，因此不宜全國實(shí)行統(tǒng)一的具體辦法。但一個(gè)鎮(zhèn)、一個(gè)縣也很難形成市場。筆者建議，以省、自治區(qū)、直轄市或特大城市為市場區(qū)域，搞相對統(tǒng)一的市場化具體辦法比較適宜。在此基礎(chǔ)上，隨著市場的逐步成熟，走向更大范圍的統(tǒng)一市場。
　　隨著真正市場化制度的建立，民間資本和外資將會(huì)大量進(jìn)入城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投資市場，單一依靠中央財(cái)政和發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政投入的局面將會(huì)扭轉(zhuǎn)。許多地方僅僅將處理場作為花瓶使用的局面，也會(huì)隨之扭轉(zhuǎn)。